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　　編者按：2019年9月21日，由中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)指導(dǎo)，由中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社、中共淄博市委聯(lián)合主辦的“慶祝新中國(guó)成立七十周年，推動(dòng)改革再出發(fā)——信息化推動(dòng)制度創(chuàng)新暨‘淄博實(shí)踐’現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”在山東省淄博市淄川區(qū)召開。本文為中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)一級(jí)教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)許耀桐的演講內(nèi)容整理。

中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)一級(jí)教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)　許耀桐　

各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家學(xué)者、各位代表：

　　非常榮幸受到邀請(qǐng)參加會(huì)議。黨的十九大報(bào)告明確做出了“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的重大論斷。新時(shí)代要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展，就需要實(shí)行高水平的治理。推進(jìn)“放管服”改革，打造國(guó)際化、法治化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，就能為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有效的激勵(lì)，起到強(qiáng)大的助推作用。“放管服”改革是全面深化改革的一個(gè)重要領(lǐng)域，也是行政體制改革的一場(chǎng)深刻的自我革命。今天講的這個(gè)題目，是以我們課題組連續(xù)幾年做的“放管服”改革的調(diào)研成果為基礎(chǔ)，談一些心得和認(rèn)識(shí)，主要談三點(diǎn)。

　　一、“放管服”改革取得的主要成效

　　2001年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)關(guān)于成立行政審批制度領(lǐng)導(dǎo)小組的通知，啟動(dòng)了行政審批制度改革的工作。從那個(gè)時(shí)候算起，到今年十八年了。尤其是黨的十八大以來行政審批制度改革進(jìn)入了深化改革階段，國(guó)務(wù)院部門加大力度，累計(jì)取消行政審批和下放事項(xiàng)700多項(xiàng)，加上十八大之前已分六批共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，總計(jì)達(dá)到3000多項(xiàng)。2016年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中明確提出：“深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”，由此形成“放管服”的概念。5月，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)推進(jìn)放管服改革電視電話會(huì)議，標(biāo)志著這場(chǎng)改革，已經(jīng)從單純地或主要是為了減少行政審批事項(xiàng)，而轉(zhuǎn)向以事中和事后的監(jiān)管以及提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為重點(diǎn)。十八年的“放管服”改革主要取得了三點(diǎn)成效。

　　一是轉(zhuǎn)變了政府職能，初步建構(gòu)了現(xiàn)代化政府治理體系。治理有全球治理，國(guó)家治理，政府治理，社會(huì)治理，基層治理等等。其中的政府治理十分重要、不可或缺。十八年來，我國(guó)致力于打造現(xiàn)代化政府治理體系，表現(xiàn)為各級(jí)政府轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，而且運(yùn)用信息化手段，采取“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的創(chuàng)新方式，推進(jìn)“放管服”改革。簡(jiǎn)單地說，我們建設(shè)的現(xiàn)代化政府治理體系就是，建立整體政府治理架構(gòu)，實(shí)行扁平化管理體系，運(yùn)用智能化的機(jī)制，推動(dòng)信息資源跨部門流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)政府整體對(duì)外，多個(gè)部門業(yè)務(wù)協(xié)同。

　　二是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，有效激發(fā)市場(chǎng)主體的活力。前幾年我們終結(jié)了非行政許可審批，工商登記前置審批事項(xiàng)87%改為后置審批或取消，中央層面核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目數(shù)量累計(jì)減少90%，外商投資項(xiàng)目95%以上已由核準(zhǔn)改為備案管理，多數(shù)省份行政審批事項(xiàng)減少50%-70%。為企業(yè)“松了綁”、為群眾“解了絆”、為市場(chǎng)“騰了位”，也為廉政“強(qiáng)了身”，切實(shí)降低了企業(yè)制度性交易成本。

　　三是改善了服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)了人民群眾滿意度與獲得感?，F(xiàn)在，浙江省的“最多跑一次”改革，滿意率達(dá)到94.7%。江蘇省實(shí)現(xiàn)了“不見面審批”，或者是“提供不見面的服務(wù)”。貴州省正在形成用“建一張網(wǎng)辦全省事”的大審批服務(wù)格局，全省各級(jí)各部門每天有兩萬余名審批人員在線辦理業(yè)務(wù)，日均辦件量3萬余件，網(wǎng)上可申請(qǐng)率100%。廣東省“一門式、一網(wǎng)式”改革實(shí)現(xiàn)了“一門在基層、服務(wù)在網(wǎng)上”，各地相繼推出的“一窗受理、一站服務(wù)”等便民舉措，取消、簡(jiǎn)化一大批不必要的證明和繁瑣手續(xù)。這些通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”舉措，免除了群眾的奔波之苦，減少了企業(yè)的后顧之憂，因此得到了社會(huì)的廣泛好評(píng)。

　　我認(rèn)為，十八年“放管服”改革的主要成效，給了我們?nèi)龡l重要的啟示：

　　一是“放管服”改革一定要緊密圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這一核心要?jiǎng)?wù)。也就是說，政府要把不該管的一定要還給市場(chǎng)或者社會(huì)，而只要把該管的管好。在這樣的前提和基礎(chǔ)上，重新界定政府的職能，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則實(shí)行綜合管理。

　　二是“放管服”改革一定要放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中統(tǒng)籌謀劃。行政體制改革的根本目的是什么，就是要建立適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的、權(quán)力優(yōu)化配置的公共行政體系，并形成科學(xué)合理的管理體制。

　　三是“放管服”改革一定要運(yùn)用前沿信息科學(xué)技術(shù)。在當(dāng)代，沒有信息化就談不上現(xiàn)代化。在“放管服”改革過程中，一定要引入以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算、人工智能技術(shù)等為代表的新一代信息技術(shù)，將互聯(lián)網(wǎng)基因植入政府治理，依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的機(jī)制模式，達(dá)成全流程、一體化、跨部門的事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提高政府服務(wù)效率，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，提升辦事企業(yè)和群眾的滿意度與獲得感。

　　二、當(dāng)前“放管服”改革還存在的問題

　　“放管服”改革雖然取得了顯著成效，但是一些改革環(huán)節(jié)還比較滯后，改革協(xié)同性不夠，加上這一兩年形式主義、官僚主義、懶政怠政的痼疾依然存在，使得本來勢(shì)頭很好的“放管服”改革阻礙重重，已有的一些政策措施沒有得到鞏固，改革效果面臨著打折扣的危險(xiǎn)。具體地說，存在以下一些問題。

　　一是立法工作滯后于“放管服”改革的進(jìn)度，重要改革創(chuàng)新成果亟需法治化鞏固。當(dāng)前，我國(guó)立法工作較滯后于“放管服”改革，權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單的梳理沒有法定權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，導(dǎo)致各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、不規(guī)范。一些審批權(quán)的下放或者前置審批的取消與上位法相沖突，受限于現(xiàn)行法律法規(guī)，地方政府部門不知如何推動(dòng)改革，改革陷入無法可依或者違法操作的困境。行政審批依據(jù)的法律法規(guī)大多屬于部門法，而部門間的相關(guān)規(guī)定不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)甚至相互“打架”，造成部門審批事項(xiàng)互為前置的“死循環(huán)”，經(jīng)辦人員往往需要花費(fèi)大量時(shí)間匯報(bào)請(qǐng)示，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目手續(xù)辦理進(jìn)度和改革創(chuàng)新進(jìn)程。

　　二是“放管服”改革中存在著放權(quán)不到位、不對(duì)路、不徹底、不配套、放錯(cuò)了等的問題。放權(quán)不到位，即進(jìn)行選擇性放權(quán)，相對(duì)不重要的和棘手麻煩的事項(xiàng)立馬下放，涉及部門核心利益、含金量高的權(quán)力緩放或不放。放權(quán)不對(duì)路，即上級(jí)部門放權(quán)下去，但下級(jí)部門對(duì)有關(guān)政策規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范把握不準(zhǔn)，承接能力不足，監(jiān)管跟不上;一些審批權(quán)的下放或者前置審批的取消與上位法相沖突，受限于現(xiàn)行法律法規(guī)，地方政府部門不知如何推動(dòng)改革;政府的一些審批權(quán)，在放給中介組織的同時(shí)缺乏監(jiān)管，容易造成“中介亂象”，甚至出現(xiàn)“二政府”。放權(quán)不徹底，比如，投資領(lǐng)域、工程項(xiàng)目審批雖經(jīng)壓縮，但各種審批要件、程序、環(huán)節(jié)等還是繁多，審批耗時(shí)長(zhǎng)，不過是由原來的“萬里長(zhǎng)征”變成“千里長(zhǎng)征”而已。放權(quán)不配套，即涉及多個(gè)部門、多個(gè)環(huán)節(jié)的事項(xiàng)，有的是這個(gè)部門放了、那個(gè)部門沒放，有的是大部分環(huán)節(jié)放了，但某個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒放。最后，放權(quán)放錯(cuò)了，本來應(yīng)該直接放給市場(chǎng)和社會(huì)的，卻由上級(jí)部門下放到下級(jí)部門，仍在政府內(nèi)部打轉(zhuǎn)，增加了下級(jí)部門的工作量。

　　三是還存在條塊分割、各自為政、條塊分割、縱強(qiáng)橫弱、部門壁壘。在“放管服”改革進(jìn)程中，橫向同級(jí)部門、縱向上下級(jí)部門以及垂直管理部門之間協(xié)同共享機(jī)制欠缺，尚未形成改革合力，跨部門審批事項(xiàng)流程依舊繁瑣，且無助于應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題的跨部門聯(lián)合執(zhí)法及事中事后監(jiān)管。此外，一些地方政府部門在政務(wù)信息資源的開發(fā)和利用上相對(duì)落后，尤其是缺乏部門間信息資源的有效共建共享機(jī)制。一些部門出于自身利益考量和信息安全考慮，拒絕開放共享政務(wù)信息數(shù)據(jù)，加之?dāng)?shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不一致，形成各部門、各層級(jí)間條塊分割的“信息孤島”，使得數(shù)據(jù)采集重復(fù)、二次錄入、效率低下，開發(fā)利用程度不夠，不利于跨部門資源整合、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，無益于利企便民辦事。

　　四是存在著形式主義和懶政怠政，致使“最后一公里”難以走通。

　　在貫徹落實(shí)中央關(guān)于“放管服”改革的決策部署時(shí)，一些地方政府部門表態(tài)多、調(diào)門高，但行動(dòng)虛、落實(shí)少，文件“輪流圈閱”“層層轉(zhuǎn)發(fā)”，卻沒有狠抓落實(shí)、真抓實(shí)干，“馬上就辦”成為口號(hào)和空話。有的地方搞改革“一刀切”“一陣風(fēng)”，不考慮社會(huì)承受力和現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性。還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部抱著“干事難免犯錯(cuò)，寧愿不做事，只求不出事，不求過得硬、只求過得去”的心態(tài)而為官不為。一些政府服務(wù)部門，門雖好進(jìn)，臉也好看，話亦好聽，事卻難辦，甚至不辦，由過去的“吃拿卡要”變?yōu)?ldquo;推拖繞躲”。

　　三、推進(jìn)“放管服”改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的舉措

　　圍繞新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的要求，深化“放管服”改革要找準(zhǔn)切入點(diǎn)，尋求新突破，進(jìn)一步增強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能，贏得高質(zhì)量發(fā)展新跨越。下一階段“放管服”改革的舉措主要如下：

　　一是突出“放管服”改革的法治化建設(shè)，夯實(shí)改革創(chuàng)新舉措的法律依據(jù)。改革必須于法有據(jù)，立法機(jī)關(guān)要充分履行其職能，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加快相關(guān)法律法規(guī)的“立、改、廢、釋”工作，為“放管服”改革提供堅(jiān)實(shí)法治保障。創(chuàng)建立法機(jī)關(guān)與行政部門的聯(lián)席會(huì)議制度，審查“放管服”創(chuàng)新舉措與現(xiàn)有行政法律法規(guī)相沖突相矛盾的情況，及時(shí)做好相應(yīng)補(bǔ)充或更新調(diào)整，以確保改革創(chuàng)新舉措本身是依法進(jìn)行的。充分發(fā)揮地方立法作用，采取漸進(jìn)式的改革法治化探索，特別是發(fā)揮政府在制定規(guī)章方面的作用。

　　二是統(tǒng)籌推進(jìn)“放管服”改革，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化與整體性思維優(yōu)化改革執(zhí)行。將標(biāo)準(zhǔn)化的思維、理念和技術(shù)植入“放管服”改革的全過程，一方面提升行政審批效能，充分釋放改革紅利，另一方面約束政府部門及其工作人員的自由裁量權(quán)，最大限度地降低行政性的交易成本。做好清單管理制度的頂層設(shè)計(jì)，由權(quán)威部門牽頭依法制定權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單乃至監(jiān)管清單，統(tǒng)一各地方政府的清單標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范全國(guó)各省(市)行政許可事項(xiàng)。加強(qiáng)審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，解決審批服務(wù)不規(guī)范問題。規(guī)范行政審批局和政務(wù)服務(wù)中心運(yùn)行機(jī)制，完善劃轉(zhuǎn)和進(jìn)駐事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，建立邏輯關(guān)聯(lián)的運(yùn)行流程，健全網(wǎng)上辦事服務(wù)規(guī)范、審批服務(wù)辦事指南、辦理流程圖。制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范監(jiān)管流程與方式方法。梳理行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政檢查等執(zhí)法類職權(quán)事項(xiàng)，規(guī)范執(zhí)法程序、執(zhí)法行為和自由裁量權(quán)。

　　三是優(yōu)化政務(wù)運(yùn)行流程，建構(gòu)跨部門信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同的治理體系。在“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)紅利下構(gòu)建協(xié)同共享體系，必須對(duì)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重組。在組織結(jié)構(gòu)方面，優(yōu)化部門權(quán)力與資源配置，從“以職能為中心”的科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以公眾為中心”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，促使改革從單純數(shù)量調(diào)整的“物理變化”，轉(zhuǎn)向跨部門整體協(xié)同的“化學(xué)反應(yīng)”。按照“共享為原則、不共享為例外”的要求，強(qiáng)力推進(jìn)各部門信息系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)共享工作，從上到下形成思想共識(shí)和行動(dòng)合力，加大督查力度并納入對(duì)部門主官的考核內(nèi)容。應(yīng)用加密的政務(wù)資源交換共享平臺(tái)，將公安等特殊部門，海關(guān)、工商、國(guó)檢、稅務(wù)等垂管部門與地方政府職能部門緊密銜接，以“開放服務(wù)平臺(tái)+協(xié)同共享平臺(tái)”為載體，建設(shè)聯(lián)動(dòng)的一體化體系，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)力量，強(qiáng)力突破“條塊分割”“本位主義”所制造的壁壘，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一格式標(biāo)準(zhǔn)，各部門可在信息共享交換平臺(tái)進(jìn)行信息數(shù)據(jù)共享、交流。

　　四是協(xié)同推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步營(yíng)造高效優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境。要借助黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，做好機(jī)構(gòu)職能理順的加減法，協(xié)同推進(jìn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，大幅減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，將各種市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、審批許可、不合理的管理措施徹底廢除，在“證照分離”改革基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推進(jìn)“照后減證”。進(jìn)一步加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管，打造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。“寬放”之后，必是“嚴(yán)管”，要以創(chuàng)新解決監(jiān)管不到位、“重審批、輕監(jiān)管”未轉(zhuǎn)變等問題。深化監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，合理劃分監(jiān)管權(quán)責(zé)?？朔毮芙徊?、政出多門、多頭管理等問題，注重監(jiān)管領(lǐng)域清單管理的標(biāo)準(zhǔn)化、一致性和權(quán)威性。