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　　自2000年以來(lái)，政府引導(dǎo)基金受到各地普遍重視，并迅速發(fā)展壯大。但從一些地方的實(shí)際看，政府引導(dǎo)基金在落地見(jiàn)效上還面臨著社會(huì)資本參與度偏低、市場(chǎng)化運(yùn)作程度不高、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全等突出問(wèn)題，亟待采取有針對(duì)性的措施予以解決。

　　政府引導(dǎo)基金在促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有不可替代的作用

　　一個(gè)時(shí)期以來(lái)，特別是近年來(lái)在地方財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩、財(cái)政支出壓力加大的背景下，政府引導(dǎo)基金借助財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，以少量財(cái)政資金撬動(dòng)更大規(guī)模的社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)投資，實(shí)現(xiàn)了支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政手段與市場(chǎng)化方式相融合，促進(jìn)了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　增加了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新投資的資本供給規(guī)模。政府引導(dǎo)基金一般不以盈利為目的，而是利用政府信用和財(cái)政資金的引導(dǎo)和放大功能，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)來(lái)吸引金融資金和民間資金跟進(jìn)，產(chǎn)生“滾雪球”效應(yīng)，大幅增加創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資的資本供給規(guī)模，起到“四兩撥千斤”的作用。財(cái)政資金參與創(chuàng)設(shè)的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，也已成為扶持科技型企業(yè)、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的新方式。

　　優(yōu)化產(chǎn)業(yè)支持模式。政府引導(dǎo)基金有利于推動(dòng)要素資源依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)值和優(yōu)勝劣汰原則進(jìn)行配置，實(shí)現(xiàn)由“直接變間接、分配變競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)償變有償、事后變事前、低效變高效”。這種新型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持模式，既有效提升了財(cái)政資金的使用效益和投資效率，又從源頭上抑制了權(quán)錢交易、以權(quán)謀私等腐敗行為的出現(xiàn)。

　　促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。政府引導(dǎo)基金堅(jiān)持政策性導(dǎo)向、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理，以市場(chǎng)規(guī)則篩選投入領(lǐng)域和支持項(xiàng)目，以市場(chǎng)價(jià)值決定資本是否介入，將基金投入到技術(shù)改造、研發(fā)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)重組、企業(yè)并購(gòu)等領(lǐng)域，投向技術(shù)含量高、市場(chǎng)前景好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膬?yōu)質(zhì)項(xiàng)目，投向具有高成長(zhǎng)性前景的企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，可喚醒沉睡的資金，有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　推動(dòng)招商項(xiàng)目落地。政府引導(dǎo)基金作為地方產(chǎn)業(yè)政策的“風(fēng)向標(biāo)”和金融“基礎(chǔ)設(shè)施”，對(duì)招商項(xiàng)目具有較強(qiáng)的吸引力，是地方加快招商項(xiàng)目落地的關(guān)鍵一招。

　　政府引導(dǎo)基金在運(yùn)營(yíng)中存在的突出問(wèn)題

　　當(dāng)前，一些政府引導(dǎo)資金落地難、見(jiàn)效慢的問(wèn)題還比較突出。截至2018年底，全國(guó)共有2065只政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模已達(dá)12.27萬(wàn)億人民幣，從2008年開(kāi)始累計(jì)投資的基金數(shù)為882只，累計(jì)投資項(xiàng)目727個(gè)，57%的基金還沒(méi)有開(kāi)展項(xiàng)目投資。同時(shí)，年度新設(shè)立基金數(shù)也出現(xiàn)了下滑態(tài)勢(shì)，2016年全國(guó)共設(shè)立政府引導(dǎo)基金572只，為歷年最高點(diǎn)，其后數(shù)量開(kāi)始下降，2017年下降為284只，2018年為246只，引導(dǎo)基金逐年“降溫”，其背后折射出的是引導(dǎo)基金實(shí)際運(yùn)作的困境和矛盾，基金在落地見(jiàn)效上還面臨一系列突出問(wèn)題，必須引起高度重視。

　　引導(dǎo)作用不突出。主要表現(xiàn)為政府引導(dǎo)基金調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的“正向激勵(lì)”和“負(fù)面約束”機(jī)制不健全，社會(huì)資本參入積極性不高，“政府基金引導(dǎo)，社會(huì)資本跟跑”的基金設(shè)立原則難以全面實(shí)現(xiàn)。激勵(lì)機(jī)制方面，目前的讓利方式和比例尚未充分反映投資領(lǐng)域和投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，讓利期限偏長(zhǎng)，資金成本優(yōu)勢(shì)不明顯，對(duì)社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)。約束機(jī)制方面，政府引導(dǎo)基金“不以盈利為目的”的政策性目標(biāo)，與社會(huì)資本的“追求投資回報(bào)”的商業(yè)性目標(biāo)相背離，出資人的利益不一致。此外，處于種子期、初創(chuàng)期的企業(yè)，因其高風(fēng)險(xiǎn)性和高不確定性，市場(chǎng)化基金大都不愿投入，正是政府引導(dǎo)基金發(fā)揮作用的領(lǐng)域，但由于體制機(jī)制原因，許多省份并沒(méi)有成立真正意義上的天使基金，難以對(duì)社會(huì)資本形成引導(dǎo)效應(yīng)。

　　市場(chǎng)化運(yùn)作程度不高。政府對(duì)基金的管理多采用“行政化”模式，不僅負(fù)責(zé)制定管理政策、設(shè)定任務(wù)目標(biāo)、進(jìn)行監(jiān)督考核，還參與基金設(shè)立審查和確定，并對(duì)金融機(jī)構(gòu)具有最終決定權(quán)，行政干預(yù)事項(xiàng)較多。有市場(chǎng)機(jī)構(gòu)反映，與政府引導(dǎo)基金合作比較麻煩，既要與政府部門打交道，又要與基金管理公司對(duì)接，程序復(fù)雜，困難重重。同時(shí)，政府審計(jì)又介入較深，對(duì)引導(dǎo)基金等同于財(cái)政專項(xiàng)資金管理審計(jì)，不僅審計(jì)基金，還進(jìn)一步審計(jì)子基金，甚至審計(jì)到子基金投資的具體項(xiàng)目，影響了社會(huì)資本的參與積極性。

　　績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全。財(cái)政部出臺(tái)的《政府投資基金暫行管理辦法》明確規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)建立政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，按年度對(duì)基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營(yíng)情況等開(kāi)展評(píng)價(jià)。但在實(shí)際運(yùn)作中，被戴上了年度績(jī)效評(píng)價(jià)“緊箍咒”的政府引導(dǎo)基金只能投向于傳統(tǒng)較成熟、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的行業(yè)，對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)特別是處于種子期、初創(chuàng)期企業(yè)的支持力度往往比較小。

　　促進(jìn)政府引導(dǎo)基金落地見(jiàn)效

　　政府引導(dǎo)基金要想在落地見(jiàn)效上實(shí)現(xiàn)突破，除了要充分發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用外，更要調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性，引導(dǎo)資金流向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域，不在低端成熟領(lǐng)域與商業(yè)基金過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，避免政府引導(dǎo)基金最后演變成地方政府的“獨(dú)角戲”。從具體操作層面看，關(guān)鍵還在于政府引導(dǎo)基金的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)要尊重市場(chǎng)規(guī)律、制定科學(xué)績(jī)效考評(píng)體系、實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的自由進(jìn)出。

　　完善激勵(lì)約束機(jī)制，著力解決社會(huì)資本“不愿進(jìn)”問(wèn)題。在明確和落實(shí)基金運(yùn)營(yíng)主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)政府讓利政策引導(dǎo)，建立與運(yùn)營(yíng)管理績(jī)效相掛鉤的讓利機(jī)制，科學(xué)確定讓利比例，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本和基金管理機(jī)構(gòu)參與的積極性，特別是體現(xiàn)政府對(duì)科技型小微企業(yè)扶持的天使基金，要突出其低杠桿、高讓利的特點(diǎn)，投資收益盡可能多的給企業(yè)留利和向參與天使基金的社會(huì)資本讓利。

　　提高市場(chǎng)化運(yùn)作程度，著力解決引導(dǎo)基金“不能投”問(wèn)題。要放開(kāi)搞活市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)基金，充分體現(xiàn)市場(chǎng)配置資源的作用。對(duì)引導(dǎo)基金的設(shè)立運(yùn)營(yíng)要尊重市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持市場(chǎng)原則運(yùn)作，政府做好引導(dǎo)基金的出資后要及時(shí)“放手”，由引導(dǎo)基金公司“接手”負(fù)責(zé)后續(xù)的業(yè)務(wù)工作，政府不再參與日常管理，不再設(shè)置審批環(huán)節(jié)，如限額內(nèi)投資決策、合作機(jī)構(gòu)確定、子基金設(shè)立等。子基金依照公司章程或合伙協(xié)議約定進(jìn)行投資、管理和退出，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。審計(jì)等監(jiān)督部門要厘清財(cái)政資金與市場(chǎng)化資金的邊界，并以此界定審計(jì)監(jiān)管界限，對(duì)引導(dǎo)基金的審計(jì)最多延伸至引導(dǎo)基金公司，最大限度減少對(duì)市場(chǎng)化主體的干預(yù)。

　　科學(xué)制定績(jī)效評(píng)價(jià)體系，著力解決引導(dǎo)基金“不敢投”問(wèn)題。充分考慮政府引導(dǎo)基金特性，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、市場(chǎng)化運(yùn)作與政策性投資兼顧的績(jī)效考核機(jī)制。一方面，要建立合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。分層建立政府引導(dǎo)基金及其管理機(jī)構(gòu)、政府引導(dǎo)基金子基金及其管理機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)體系。不同于公共領(lǐng)域財(cái)政支出采用的一般性績(jī)效管理方式，政府引導(dǎo)基金的財(cái)政投入進(jìn)入市場(chǎng)后，應(yīng)建立符合基金運(yùn)營(yíng)規(guī)律的評(píng)價(jià)體系，特別是政府引導(dǎo)基金不以未發(fā)生損失或盈利最大化為主要目標(biāo)，在進(jìn)行基金中期評(píng)估與績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)評(píng)估和評(píng)價(jià)其整體引導(dǎo)和放大效果，以子基金設(shè)立進(jìn)度和投資效率為核心，以財(cái)政資金使用的程序合規(guī)性為前提，倒逼基金管理機(jī)構(gòu)履職盡責(zé)、高效運(yùn)作。另一方面，要分類設(shè)置考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)引導(dǎo)基金的考核評(píng)價(jià)，不能僅以績(jī)效指標(biāo)特別是短期績(jī)效指標(biāo)為主要依據(jù)。對(duì)引導(dǎo)基金發(fā)起設(shè)立、投資不同領(lǐng)域和不同階段的子基金，設(shè)定不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，解決好基金之間的可比性問(wèn)題。