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　　導(dǎo)語(yǔ)：就地方政府而言，推行地票制度很重要的目標(biāo)還是增加建設(shè)用地的面積，地票制度如果要繼續(xù)試驗(yàn)甚至推行到更廣的區(qū)域，復(fù)墾耕地的質(zhì)量是一個(gè)不能忽視的問(wèn)題。

　　
      指著后山一塊長(zhǎng)滿雜草的荒地告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者，那是她家老房子的所在地。如果不出意外，這塊地能夠給傅家的銀行卡上增加51336元收入，至于這塊土地的“變現(xiàn)”過(guò)程，復(fù)雜而又精巧。

　　傅能玲是重慶市銅梁縣飛鳳村村民，2011年底的某天，在縣鄉(xiāng)干部的組織下，傅家年久失修的老房被拆除，所在地塊被復(fù)墾成耕地；2012年，包括傅家這塊238平方米的土地在內(nèi)，眾多被復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地被打包進(jìn)一宗面積上千畝的“地票”。

　　爾后，在重慶解放碑的一座高樓里，一輪輪競(jìng)價(jià)后拍賣槌落定，通過(guò)重慶市農(nóng)村土地交易所，這宗地票被開(kāi)發(fā)商以20.6萬(wàn)元/畝的價(jià)格買走，這些手持巨資的開(kāi)發(fā)商大多急于上馬新的項(xiàng)目，卻又苦于缺乏建設(shè)用地指標(biāo)。

　　時(shí)間又過(guò)去大約一年，扣除復(fù)墾成本，依照那宗地票中每戶農(nóng)民復(fù)墾土地面積所占的比例，重慶農(nóng)村土地交易所將把拍賣所得的85%收入打進(jìn)農(nóng)民的個(gè)人賬戶。

　　這是一樁看上去多贏的交易體系——地票促成了農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，傅家年久失修的老房實(shí)現(xiàn)了前所未有的價(jià)值；開(kāi)發(fā)商拿到了急需的建設(shè)用地指標(biāo)；借助地票獲得建設(shè)用地“計(jì)劃外指標(biāo)”，重慶獲得了更多的建設(shè)用地；同時(shí)，國(guó)家“18億畝耕地紅線”也未被打破。

　　在2013年5月舉行的“第二屆中國(guó)國(guó)際農(nóng)商高峰論壇”上，重慶市長(zhǎng)黃奇帆說(shuō)，地票制度在重慶已經(jīng)搞了4年，還是非常合理的，這項(xiàng)制度對(duì)整個(gè)國(guó)家有意義，能實(shí)現(xiàn)宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)的城鄉(xiāng)建設(shè)性用地綜合平衡，最后城市供地能得到保障，房地產(chǎn)價(jià)格也不會(huì)因土地太少而變得畸形高漲，同時(shí)農(nóng)村的耕地又能得到保護(hù)。

　　而中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文則表達(dá)了對(duì)重慶地票制度的一些擔(dān)憂，他在2013年全國(guó)“兩會(huì)”期間公開(kāi)表示，如果通過(guò)地票拿建設(shè)用地指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)是納入國(guó)家每年的建設(shè)用地總規(guī)模里，還是在那以外？如果在規(guī)模之內(nèi)，地方積極性是不高的，它實(shí)際上是想要在計(jì)劃指標(biāo)之外，再增加一大塊。但增加的一塊，國(guó)家財(cái)政，還有銀行該怎么辦？供了多少地就有多少貸款出去，就會(huì)有多少鋼鐵水泥建材要出去。換句話說(shuō)，給你的指標(biāo)，如果在規(guī)模之外，那還有宏觀調(diào)控嗎？

　　“地票制度試驗(yàn)得‘成功’或者‘不成功’，能不能向全國(guó)推廣，關(guān)鍵在于你站在一個(gè)怎樣的視角上去觀察它，視角不同，結(jié)論也會(huì)不一樣。”長(zhǎng)期關(guān)注重慶地票改革的重慶社會(huì)科學(xué)院研究員郭振杰對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者說(shuō)。

　　但可以確定的是，當(dāng)前地方政府對(duì)試行地票改革仍懷有強(qiáng)烈的興趣，在重慶、成都試行地票制度約4年后，2013年4月，廣州成為全國(guó)第三個(gè)推出地票流轉(zhuǎn)制度的地區(qū)。

　　制度設(shè)計(jì)

　　2008年12月4日，在獲得國(guó)家有關(guān)部委的批準(zhǔn)后，重慶成立了國(guó)內(nèi)第一個(gè)農(nóng)村土地交易所，主要進(jìn)行地票交易和農(nóng)用地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)物交易。

　　簡(jiǎn)而言之，地票即城市建設(shè)用地的指標(biāo)，當(dāng)時(shí)出臺(tái)的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》規(guī)定：“農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標(biāo)”即是地票。

　　土地開(kāi)發(fā)者可以根據(jù)自身建設(shè)項(xiàng)目的需要在土交所競(jìng)購(gòu)地票，并在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃范圍內(nèi)選擇相應(yīng)耕地?cái)M做項(xiàng)目開(kāi)發(fā)；政府首先將開(kāi)發(fā)者所選耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，再進(jìn)行相關(guān)整理后，對(duì)該地塊實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，土地一旦出讓，競(jìng)購(gòu)者的地票則實(shí)現(xiàn)了“落地”。

　　地票制度落地重慶，源于該市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革背景下對(duì)建設(shè)用地的強(qiáng)烈需求。

　　2007年，成渝兩地獲批國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這一年也適值重慶直轄十年，在第一個(gè)10年里，重慶發(fā)展的重心是解決包括三峽移民、國(guó)企改革等在內(nèi)的“遺留問(wèn)題”，此后重慶開(kāi)始致力于成為“西部地區(qū)的重要增長(zhǎng)極、長(zhǎng)江上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市”。在建設(shè)用地日趨緊張的局面下，重慶開(kāi)始尋求利用制度突破獲得更多的發(fā)展資源。

　　重慶對(duì)該市江津區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地使用狀況的調(diào)研，則為地票改革提供了實(shí)據(jù)和思路。

　　2006年，江津區(qū)對(duì)全區(qū)用地情況進(jìn)行調(diào)查摸底后發(fā)現(xiàn)，39萬(wàn)農(nóng)戶中，有23%完全放棄了承包地，60%的農(nóng)戶以非農(nóng)收入為主，大量的農(nóng)村房屋空閑和廢置。調(diào)查研究顯示，江津區(qū)農(nóng)村居民人均宅基地面積達(dá)198平方米，比國(guó)家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》人均150平方米建設(shè)用地的上限高了48平方米。

　　“如果控制在150平方米/人，以該區(qū)農(nóng)業(yè)人口總數(shù)計(jì)，理論上可騰出建設(shè)用地8.25萬(wàn)畝，”重慶市國(guó)土房管局負(fù)責(zé)人2013年初在接受《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》采訪時(shí)表示。相對(duì)應(yīng)的則是，近年來(lái)重慶每年新增城市建設(shè)用地指標(biāo)約為10萬(wàn)-15萬(wàn)畝，但實(shí)際需求達(dá)到45萬(wàn)畝左右。

　　而就重慶全市而言，重慶有2300萬(wàn)農(nóng)村人口600多萬(wàn)戶家庭，按戶均宅基地及附屬設(shè)施用地1畝計(jì)算，存量建設(shè)用地達(dá)600萬(wàn)畝。理論上，如果在農(nóng)村推行集中居住方式，同時(shí)一部分農(nóng)民獲得城市戶籍后遷離鄉(xiāng)村，可以空出1/3的閑置宅基地，就會(huì)騰出約200萬(wàn)畝的土地，并產(chǎn)出相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。同時(shí)，拍賣地票的所得將大部分用來(lái)反哺“三農(nóng)”。

　　截至2013年2月，重慶農(nóng)村土地交易所交易地票11.1萬(wàn)畝，拍賣所得222億元，而落地使用的地票達(dá)到5.3萬(wàn)畝。

　　理論上而言，上述數(shù)據(jù)意味著重慶每年可獲得“計(jì)劃外”建設(shè)用地指標(biāo)約2.75萬(wàn)畝，相當(dāng)于在國(guó)家“計(jì)劃內(nèi)”指標(biāo)基礎(chǔ)上又增加了18%；同時(shí)，按戶均宅基地及附屬設(shè)施用地1畝計(jì)算，將自家宅基地完全復(fù)墾的農(nóng)戶戶均可以獲得約15萬(wàn)元；此外，重慶總的耕地面積不但不會(huì)減少，甚至還會(huì)有所增加。

　　因此，按照重慶的構(gòu)想，地票交易將同時(shí)實(shí)現(xiàn)新增建設(shè)用地指標(biāo)、保證耕地占補(bǔ)平衡、促使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)等功能。

　　現(xiàn)實(shí)困境

　　盡管重慶地票從制度設(shè)計(jì)上兼顧了各方的利益和需求，但已試行了4年多的地票制度目前在仍然面臨一些問(wèn)題，這也許會(huì)成為地票制度向更廣闊范圍推行的障礙。

　　傅家的新房就在通往重慶銅梁縣城的鄉(xiāng)村公路旁，2011年底，飛鳳村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴傅能玲的父親傅廷華。政府搞“退耕還林”，老房子拆掉，還能得到一筆補(bǔ)償款這位只有小學(xué)文化的老農(nóng)民那天喝了點(diǎn)酒，在微醺之中簽了字，爾后山坡上的老房子很快被推平。

　　事后，傅廷華倒不太關(guān)心早就不能住人的舊房子，而是為老房旁被砍掉的毛竹心疼，直至經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者和他談起地票的價(jià)款時(shí)，傅也不知道還有一筆“地票錢”，倒是傅的女婿最近在鄉(xiāng)政府的墻上看到過(guò)“地票價(jià)款直撥公示”。

　　所謂“退耕還林”實(shí)際上是建設(shè)用地復(fù)墾，傅廷華年久失修的老房被復(fù)墾成耕地，由此產(chǎn)生一定耕地面積，并和其他被復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地一并打包。2012年，包含了傅家那塊地的某宗地票在重慶農(nóng)村土地交易所成功售出。

　　拆除傅廷華老屋并復(fù)墾形成地票的過(guò)程，理論上是一個(gè)“耕地占補(bǔ)平衡”的過(guò)程，而實(shí)際上，這更像是一個(gè)數(shù)字游戲。

　　6月12日，在傅能玲的帶領(lǐng)下，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者實(shí)地查看了拆除傅家老房后復(fù)墾的土地，這塊位于一個(gè)小山包上的坡地長(zhǎng)著半人高的雜草，地里沒(méi)有任何莊稼。傅能玲說(shuō)，剛剛復(fù)墾時(shí)還種了些莊稼，但這塊地土質(zhì)一般，今年天旱，又沒(méi)有灌溉設(shè)施，莊稼種了也不能活。

　　然而，在重慶的地票運(yùn)轉(zhuǎn)體系中，傅家這塊難以耕種的土地在名義上已經(jīng)成為耕地，相應(yīng)的，在重慶近郊的某處，或許已經(jīng)有一塊肥沃的農(nóng)田在“占補(bǔ)平衡”體系中被澆上了水泥，“占補(bǔ)平衡”就傅家這塊土地而言只是實(shí)現(xiàn)了數(shù)字上的平衡。

　　重慶社科院研究員郭振杰對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者表示，在地票體系中，耕地“占補(bǔ)平衡”實(shí)現(xiàn)了數(shù)字上的平衡，但每塊地的自然條件、配套的水利設(shè)施等方面千差萬(wàn)別，這些因素不是數(shù)字能夠反映的；而就地方政府而言，推行地票制度很重要的目標(biāo)還是增加建設(shè)用地的面積，地票制度如果要繼續(xù)試驗(yàn)甚至推行到更廣的區(qū)域，復(fù)墾耕地的質(zhì)量是一個(gè)不能忽視的問(wèn)題。

　　除了復(fù)墾土地的質(zhì)量，地票的推出也形成了建設(shè)用地指標(biāo)的“雙軌制”。

　　曾任重慶市國(guó)土房管局副局長(zhǎng)的西南大學(xué)教授邱道持曾撰文指出，根據(jù)地票制度的設(shè)計(jì)，開(kāi)發(fā)商在重慶將有兩種渠道獲得建設(shè)用地指標(biāo)：一是每年國(guó)家下達(dá)的約100平方公里（15萬(wàn)畝）建設(shè)用地計(jì)劃；二是從通過(guò)購(gòu)買地票獲得。由此產(chǎn)生的矛盾是,國(guó)家計(jì)劃指標(biāo)的獲得是免費(fèi)的，而后者卻需要花錢購(gòu)買。這里面的問(wèn)題是,誰(shuí)有權(quán)使用不花錢的指標(biāo),誰(shuí)來(lái)使用要花錢的指標(biāo)？

　　在這種局面下，與政府關(guān)系更為密切、實(shí)力更為雄厚開(kāi)發(fā)商更容易獲得“免費(fèi)”的土地指標(biāo)，而購(gòu)買地票、反哺“三農(nóng)”的負(fù)擔(dān)則往往由一些實(shí)力較弱的開(kāi)發(fā)商承擔(dān)。

　　曾在重慶多家房地產(chǎn)公司任職高管的鐘誠(chéng)對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者說(shuō)，開(kāi)發(fā)商在重慶拿地，如果是國(guó)家計(jì)劃，這個(gè)指標(biāo)實(shí)質(zhì)上是免費(fèi)的；如果走地票，一是面臨大概每畝20萬(wàn)元的成本，另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是，如果在土地招拍掛中搶不到地，即使把地票轉(zhuǎn)給拿到地的開(kāi)發(fā)商，前期購(gòu)買地票的利息成本仍然得由自己支付，這使得開(kāi)發(fā)商在不得已的情況下才會(huì)選擇地票。

　　從制度設(shè)計(jì)到操作細(xì)節(jié)，重慶地票體系仍有很多方面有待完善，已試驗(yàn)四年的重慶地票制度，未來(lái)走向仍有待觀察。