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　　當(dāng)前，國(guó)際金融危機(jī)的負(fù)面影響日益加深，碳排放、氣候變化等國(guó)際制約因素的約束日益增多。如何拉動(dòng)內(nèi)需，尋找支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持久性動(dòng)力，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)引起了各方面的關(guān)注。

　　一、城鎮(zhèn)化發(fā)展在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位和作用

　　推進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，就是要在深刻把握現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)展中面臨的新矛盾、新問(wèn)題的基礎(chǔ)上，按照科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的指導(dǎo)思想，正確理解城鎮(zhèn)化發(fā)展就是要逐步地促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，加大城鎮(zhèn)人口在全國(guó)總?cè)丝谥械谋戎亍?/p>

　　促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，可以從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題。“減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民”。農(nóng)村人口進(jìn)城，可以解決農(nóng)村人均占有耕地資源過(guò)少的矛盾，增加農(nóng)村人均占有資源，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平，增加農(nóng)民收入。農(nóng)村人口進(jìn)城，可以增加城鎮(zhèn)人口總量，增加農(nóng)產(chǎn)品的商品需求，有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在當(dāng)前的國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易不利的形勢(shì)下，有利于拉動(dòng)內(nèi)需。大批在城鎮(zhèn)流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)村人口，如果能夠在城鎮(zhèn)定居落戶，把長(zhǎng)期消費(fèi)行為轉(zhuǎn)向城市，可帶動(dòng)住房消費(fèi)，進(jìn)而帶動(dòng)工業(yè)制成品消費(fèi)和其他基礎(chǔ)設(shè)施消費(fèi)，構(gòu)成我國(guó)21世紀(jì)長(zhǎng)期的國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求。

　　促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過(guò)人口的高度集聚，創(chuàng)造服務(wù)業(yè)的就業(yè)需求，增加服務(wù)業(yè)就業(yè)比重，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)就業(yè)人口。城鎮(zhèn)化發(fā)展推動(dòng)人口集聚，帶動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展，改變目前大多數(shù)城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中工業(yè)一家獨(dú)大的局面。

　　促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有利于提高我國(guó)城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，彌補(bǔ)了城鎮(zhèn)勞動(dòng)力資源的不足，改善了城鎮(zhèn)人口的年齡結(jié)構(gòu)。外來(lái)農(nóng)民工為城鎮(zhèn)注入了新鮮活力和血液，并以較低的勞動(dòng)成本和管理成本，提高了我國(guó)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)能力。

　　促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有利于合理配置城鄉(xiāng)資源。農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施資源得到充分和有效的利用，緩解了前些年土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化造成的城鎮(zhèn)空間資源浪費(fèi)現(xiàn)象。農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，也可以改變城鄉(xiāng)人口的空間分布，縮小城鄉(xiāng)差距。

　　二、我國(guó)城鎮(zhèn)化的主體是進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化的主體是在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期務(wù)工就業(yè)的外來(lái)農(nóng)民工。大批農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)以流動(dòng)就業(yè)和在城鎮(zhèn)暫居的形式為主，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程區(qū)別于其他國(guó)家的一個(gè)鮮明的特點(diǎn)。如何判斷農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中的地位和作用，需要我們從歷史發(fā)展的角度重新給予評(píng)價(jià)。

　　農(nóng)民工是我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，是我國(guó)工人階級(jí)的主體。據(jù)第五次人口普查資料顯示，農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占58%，在第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占52%。近年來(lái)，從事制造業(yè)和建筑業(yè)的農(nóng)民工進(jìn)一步增加，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2011年在加工制造業(yè)、建筑業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工達(dá)9108萬(wàn)、4478萬(wàn)，分別比2008年增長(zhǎng)8.8%、44.2%，遠(yuǎn)快于同期我國(guó)非農(nóng)就業(yè)整體增長(zhǎng)速度。農(nóng)民工占全國(guó)非農(nóng)就業(yè)比重也迅速提高，2011年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.53億，占非農(nóng)就業(yè)總量的50.7%，首次超過(guò)一半。以上數(shù)據(jù)表明，我國(guó)的農(nóng)民工已經(jīng)在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)大軍中占有半壁江山，他們?cè)诋a(chǎn)業(yè)工人和工人階級(jí)中占有重要地位，這是改革開(kāi)放三十年來(lái)的基本事實(shí)。

　　舉家遷徙進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為城鎮(zhèn)的新型居民。我國(guó)現(xiàn)有1.59億農(nóng)民工，其中20%已經(jīng)舉家在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居。這些舉家遷徙的農(nóng)民工長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)從事服務(wù)業(yè)或在工廠打工，逐漸融入了城鎮(zhèn)的社區(qū)生活，成為城鎮(zhèn)居民不可或缺的重要組成部分。他們的就業(yè)與城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活密切相關(guān)，家庭生活和社區(qū)生活也開(kāi)始與城市居民的社區(qū)融為一體。政府的各項(xiàng)管理和服務(wù)，也在逐步滲透到這些新型居民居住的社區(qū)，這些舉家遷徙的農(nóng)民工實(shí)際上已經(jīng)成為城鎮(zhèn)的新型居民，但現(xiàn)在還缺少一個(gè)戶籍身份的認(rèn)定。

　　農(nóng)民工的第二代子女也代表著城鎮(zhèn)的未來(lái)。我國(guó)在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民工，其中一部分已經(jīng)是在城鎮(zhèn)出生、長(zhǎng)大。他們從出生開(kāi)始就一直面對(duì)城鎮(zhèn)的生活，在城鎮(zhèn)享受公共教育。他們學(xué)到的知識(shí)和經(jīng)歷，與城鎮(zhèn)密切相關(guān)。而農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)他們來(lái)說(shuō)卻是陌生的世界。從城鎮(zhèn)未來(lái)的青少年群體組成來(lái)看，農(nóng)民工子女是其中一員，也代表著城鎮(zhèn)未來(lái)的一代。正確認(rèn)識(shí)第二代農(nóng)民工子女，并從現(xiàn)實(shí)出發(fā)解決他們的深度教育和就業(yè)安排，應(yīng)該成為城鎮(zhèn)管理者義不容辭的重要責(zé)任。

　　三、正確處理城鎮(zhèn)化政策中的幾個(gè)關(guān)系

　　胡錦濤總書(shū)記指出，我國(guó)人口多、底子薄，發(fā)展很不平衡，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)面對(duì)著實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和解決人口眾多、資源緊缺、環(huán)境脆弱、地區(qū)差異大等許多問(wèn)題和矛盾。這要求我們必須深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。

　　正確處理我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的關(guān)系。近些年，我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展速度較快，但我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)速度與農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的速度還遠(yuǎn)不適應(yīng)。一些城鎮(zhèn)在發(fā)展中，過(guò)多地關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和原城鎮(zhèn)居民條件改善，對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的公共服務(wù)水平不高。特別是在接納外來(lái)人口的政策安排和落戶問(wèn)題上，認(rèn)識(shí)還有很大差距。要從現(xiàn)在開(kāi)始，把進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的公共服務(wù)和完善管理等問(wèn)題，列入政府工作的議事日程，著手分期分批地解決農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移問(wèn)題。要在研究城鎮(zhèn)化發(fā)展政策上，使城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)民工轉(zhuǎn)移趨于同步，真正體現(xiàn)“以人為本”的精神。

　　正確處理城鎮(zhèn)化發(fā)展用地和耕地保護(hù)的關(guān)系。雖然我國(guó)實(shí)施了最為嚴(yán)厲的耕地保護(hù)政策，但土地城市化要遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化。未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙的實(shí)現(xiàn)，要求為新增進(jìn)城人口提供就業(yè)和居住用地，這可能會(huì)引發(fā)沖擊耕地保護(hù)政策，或全國(guó)性大面積占用耕地問(wèn)題的擔(dān)心。從目前來(lái)看，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工已經(jīng)消化在各級(jí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的空間范圍內(nèi)，舉家遷徙農(nóng)民工家庭也集中或者分散居住在城鎮(zhèn)中，或者居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地上的出租屋，并沒(méi)有引發(fā)新占耕地問(wèn)題。通過(guò)推進(jìn)城鎮(zhèn)郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體建設(shè)用地改革，可以改善農(nóng)民工居住條件，發(fā)揮集體建設(shè)用地對(duì)容納農(nóng)民工進(jìn)城定居的作用，緩解耕地保護(hù)壓力。

　　正確處理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大、中、小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系。相比小城市和小城鎮(zhèn)，大中城市吸納就業(yè)能力強(qiáng)，聚集效益高。但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平高，居民生活成本高和公共管理的服務(wù)成本高。小城市和小城鎮(zhèn)吸引就業(yè)能力和聚集效益低于大中城市，但是進(jìn)入門(mén)檻較低，居民生活成本和就業(yè)成本較低。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展要充分尊重我國(guó)的國(guó)情，充分考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程中就業(yè)和轉(zhuǎn)移成本的不同特點(diǎn)。要繼續(xù)發(fā)揮大中城市在吸納就業(yè)方面的作用，也要發(fā)揮大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的小城鎮(zhèn)以及中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)居住成本低的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)合理引導(dǎo)，遵循市場(chǎng)規(guī)律，促進(jìn)人口流向各類(lèi)城鎮(zhèn)就業(yè)和定居。特別要發(fā)揮小城市和小城鎮(zhèn)的低成本優(yōu)勢(shì)，加大人口轉(zhuǎn)移的力度。

　　正確處理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府職能和市場(chǎng)功能的關(guān)系。推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是中央政府提出的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是打破多年來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政府責(zé)任。各級(jí)政府要根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平、特點(diǎn)，因地制宜制定引導(dǎo)政策。政府要做好城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決給排水、電力、通訊、交通設(shè)施和環(huán)境問(wèn)題。在解決農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)和定居等問(wèn)題的過(guò)程中，要更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用。各級(jí)政府應(yīng)積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民自建房解決農(nóng)民工居住問(wèn)題的方式，政府要不斷完善管理和服務(wù)，保障基礎(chǔ)設(shè)施供給，加強(qiáng)公共安全管理，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工低成本居住。探索發(fā)揮有條件市場(chǎng)主體在解決農(nóng)民工進(jìn)城居住方面的主動(dòng)作用，緩解政府資金和土地供給的壓力。

　　正確處理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中規(guī)劃引導(dǎo)和低成本轉(zhuǎn)移的關(guān)系。科學(xué)規(guī)劃就是要在認(rèn)識(shí)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情和把握城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，有序穩(wěn)定地實(shí)施公共資源投入，防止資源浪費(fèi)。特別是要避免其他發(fā)展中國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的“貧民窟”現(xiàn)象在我國(guó)被復(fù)制。規(guī)劃要注意到我國(guó)低收入的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶，無(wú)法承受高成本設(shè)施的國(guó)情；要防止城鎮(zhèn)發(fā)展中過(guò)多地注重形象、政績(jī)工程，防止超標(biāo)準(zhǔn)修建不切實(shí)際的大馬路、大廣場(chǎng)、大公園和政府辦公區(qū)的傾向；要防止盲目建設(shè)，抬高城市門(mén)檻，拉大城鄉(xiāng)差距，限制農(nóng)民進(jìn)城?？茖W(xué)規(guī)劃引導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就是要針對(duì)農(nóng)村人口低成本向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)的城鎮(zhèn)農(nóng)民工居住區(qū)的分布狀況，允許城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民工居住區(qū)以較低水平的基礎(chǔ)設(shè)施條件，匹配廉價(jià)的農(nóng)民工出租屋，并相應(yīng)地規(guī)劃配套的適用的公共基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。使這些接納農(nóng)民工集中居住的區(qū)域逐步向功能完善的現(xiàn)代城市覆蓋區(qū)過(guò)渡。

　　正確處理我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因地制宜制定發(fā)展和改革的政策關(guān)系。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程各地發(fā)展十分不平衡，要根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，處理好發(fā)展和改革的政策關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快、人口吸納能力強(qiáng)的鎮(zhèn)，要重點(diǎn)解決機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等問(wèn)題，解決新增人口帶來(lái)的政府公共服務(wù)能力不足問(wèn)題，理順各級(jí)城鎮(zhèn)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分。在大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部要改革規(guī)劃理念，允許城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)民工集中居住的農(nóng)村集體建設(shè)用地延伸。而在中西部地區(qū)的城市和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，要通過(guò)各級(jí)政府的政策及項(xiàng)目支持，解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)進(jìn)城創(chuàng)業(yè)的城鎮(zhèn)用地和基礎(chǔ)設(shè)施改善問(wèn)題。城鎮(zhèn)化的發(fā)展和改革，是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要研究綜合配套的改革措施。特別是在改革戶籍管理制度，完善公共服務(wù)均等化，改革集體建設(shè)用地制度，改革城鎮(zhèn)的公共管理體制等方面，還要進(jìn)行十分深入的探索，才能確保城鎮(zhèn)化政策有效穩(wěn)妥地推進(jìn)和實(shí)施。

　　正確處理城鎮(zhèn)化政策制定的近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)相對(duì)成熟。從現(xiàn)在開(kāi)始，及早制定政策，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人口穩(wěn)步有序地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，解決他們?cè)诔擎?zhèn)落戶問(wèn)題，十分必要。也要充分認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個(gè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，切不可操之過(guò)急。從近期看，應(yīng)該先從試點(diǎn)開(kāi)始，從有條件長(zhǎng)期融入城鎮(zhèn)社區(qū)的農(nóng)民工群體開(kāi)始，從比較成熟的地區(qū)分期分批解決，逐步解決公共服務(wù)均等化和戶籍改革問(wèn)題。要有計(jì)劃有步驟地逐步縮小城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工的公共服務(wù)差距，一旦公共服務(wù)差距縮小到基本均等的目標(biāo)，戶籍制度改革就會(huì)水到渠成。要從現(xiàn)在開(kāi)始，勇于探索，假以時(shí)日，長(zhǎng)期積累的社會(huì)矛盾會(huì)逐步減弱，城鎮(zhèn)化發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)會(huì)全面實(shí)現(xiàn)。