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　　領導干部所立的“決策”、作出的“決定”，特別是管理中的各種行政決定，大多與公民的權利義務直接相關，如行政確認、行政給付、行政征收、行政征用、行政裁決、行政許可、行政處罰和行政強制等，它們不是賦予公民的權益，就是科以公民的義務。新時代的領導干部，在全面依法治國背景下，必須確保自身的行為都是合法的。

　　那么，如何判斷一個行為是否“合法”呢?主要是看四個要素：職權——事實——依據(jù)——程序。這四個要素都符合法治要求，整個行為才算是合法;有一個或幾個要素不符合法治要求，就表明該行為不合法甚至是違法的。

　　職權。某機關作出某一行為，首先要看該機關是否擁有作出該行為的職權。為此，具體要弄清兩個問題：一是權力來源是否合法;二是是否超越權限。機關職權的來源，無非三個途徑：法律直接設定;法律、法規(guī)和規(guī)章的授權;有關機關的委托。存在這三個權力來源之一的，說明該機關是具有某項職權的(當然經(jīng)委托獲得的職權與經(jīng)法律設定、授權獲得的職權還是有區(qū)別的)，反之亦然。例如，根據(jù)法律的設定，城市執(zhí)法局沒有行政拘留權，公安機關才具有行政拘留權。如果城市執(zhí)法局對某公民實施行政拘留，那就是違法，因為它沒有權力依據(jù)。有了職權，還要注意到，一個機關與另一個機關之間具有同類職權時，往往是有分工的，這就構成權限。行政機關作出某一行為，第一要有權，第二還要符合權限，超越權限也是違法的。如《土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國務院批準：(一)基本農(nóng)田;(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的;(三)其他土地超過七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。”如果省級政府對基本農(nóng)田的征收作出審批，就屬于越權了。

　　事實?？醋鞒鲈撔袨槭欠裼惺聦嵰罁?jù)。我們常說的“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”，前者是“事實”要素，后者是“依據(jù)”要素。我們作出的各種行為和決定，并不要求每一種行為和每一個決定都要有事實依據(jù)，但是，作出任何一種具有法律效果的決定，如行政許可決定或行政處罰決定等，都必須具備事實依據(jù)。如果行政機關對某企業(yè)或個人賦予行政許可，那么，被許可單位或個人就必須具備許可條件，這就是事實依據(jù);如果行政機關對某企業(yè)或個人作出行政處罰決定，那么，被處罰人必須存在應當被處罰的事實(如毆打他人等)。無這方面的事實，就不得處罰。沒有事實依據(jù)的行政決定，同樣是不合法的行政決定。

　　依據(jù)?？此鞒龅男袨閮?nèi)容是否具有法的依據(jù)。比如某公民駕車闖了紅燈，結果被管理部門列入“黑名單”，并且影響其子女上學。那我們就要問：將闖紅燈的駕車者列入“黑名單”并且限制其子女上學，這樣做有法律法規(guī)依據(jù)么?法治并不要求所有行為都須有法的依據(jù)，但是，只要是涉及公民權利與義務的行為，都必須有法的依據(jù)，否則構成“適用法律法規(guī)錯誤”，屬于違法。具體而言，沒有法的依據(jù)包含三種情況：一是作出必須有法的依據(jù)的行為而沒有法的依據(jù)時。如根據(jù)處罰法定原則，任何處罰行為都必須有法的依據(jù)。二是雖然有法的依據(jù)，但法的位階不夠。應當依據(jù)法律而依據(jù)法規(guī)的，應當依據(jù)行政法規(guī)而依據(jù)地方性法規(guī)的，應當依據(jù)法律法規(guī)而依據(jù)規(guī)章的。三是雖有法的依據(jù)，但在具體內(nèi)容上與法的內(nèi)容不一致的。這三種情況都被視為沒有法的依據(jù)。

　　程序。看行為的作出是否符合程序。一個機關作出一個決定，雖然符合它的權限，并具有事實和法律依據(jù)，但如果不符合程序，同樣構成違法。這里的程序包括法定程序與正當程序。法定程序是指法所規(guī)定的程序，包括步驟、順序、時限、形式等;正當程序是指符合正當性的程序要求，如事先告知和聽取意見等。任何行為，有法定程序的必須符合法定程序;無法定程序的，必須符合正當程序。不符合法定程序或正當程序的行為都構成程序違法，是必須防止的。

　　可見，“違法”是一個廣泛的概念，只要職權上、事實依據(jù)和法律依據(jù)上、或者程序上不符合法治要求的，都屬于“違法”。同時還必須指出，“違法”不僅僅是指違反法律條文，違反法治精神、法治原則的行為，也屬于“違法”。

　　(胡建淼專家工作室供稿)