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　　中央政府提出了對(duì)地方政府投融資平臺(tái)公司清理和貸款融資行為規(guī)范的一攬子措施。在一年多的清理工作后，如何更好地發(fā)揮存續(xù)的平臺(tái)公司在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，是擺在我們面前的一個(gè)課題。切實(shí)壯大存續(xù)平臺(tái)公司的資產(chǎn)實(shí)力、經(jīng)營(yíng)能力和直接融資能力，建立政府和平臺(tái)公司之間正確的委托代理關(guān)系，切斷公司融資風(fēng)險(xiǎn)傳遞通道，是一條必由之路。

　　2010年6月，中央政府提出要加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)公司管理，清理規(guī)范地方已經(jīng)設(shè)立的投融資平臺(tái)公司，主要內(nèi)容是：第一類，只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的投融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實(shí)還款措施后，對(duì)公司做出妥善處理；第二類，承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)任務(wù)的投融資平臺(tái)公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能；第三類，承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的投融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的投融資平臺(tái)公司，要按照《中華人民共和國(guó)公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作；要通過(guò)引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善投融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

　　此外，對(duì)其他兼有不同類型融資功能的投融資平臺(tái)公司，也要按照上述原則進(jìn)行清理規(guī)范。清理之后存續(xù)的第三類平臺(tái)公司的融資行為也要進(jìn)一步規(guī)范，向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款須落實(shí)到項(xiàng)目，以項(xiàng)目法人公司作為承貸主體，并符合有關(guān)貸款條件的規(guī)定。融資項(xiàng)目必須符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用總體規(guī)劃等要求，同時(shí)平臺(tái)公司要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)；要嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用資金，講求效益，穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。

　　在對(duì)需求進(jìn)行嚴(yán)格管理的同時(shí)，銀行業(yè)監(jiān)管部門也加強(qiáng)了對(duì)資金供給方的管理。對(duì)向平臺(tái)公司融資量大的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等作出了約束性規(guī)定，要求他們要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理，落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評(píng)估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源。凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來(lái)源的，不得發(fā)放貸款。向融資平臺(tái)公司新發(fā)貸款要直接對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，并嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)項(xiàng)目資本金的規(guī)定。嚴(yán)格執(zhí)行貸款集中度要求，加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)控制，堅(jiān)持授信審批的原則、程序與標(biāo)準(zhǔn)。要按照要求將符合抵質(zhì)押條件的項(xiàng)目資產(chǎn)或項(xiàng)目預(yù)期收益等權(quán)利作為貸款擔(dān)保。要認(rèn)真審查貸款投向，確保貸款符合國(guó)家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要求。要加強(qiáng)貸后管理，加大監(jiān)督和檢查力度。適當(dāng)提高融資平臺(tái)公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，按照不同情況嚴(yán)格進(jìn)行貸款質(zhì)量分類。

　　目前，地方政府清理投融資平臺(tái)公司工作正有序推進(jìn)。對(duì)融資平臺(tái)公司貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照“逐包打開、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，保證了信貸資產(chǎn)安全。2012年3月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)對(duì)平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管提出新要求，銀行要按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，堅(jiān)持有保有壓和結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)全口徑融資平臺(tái)公司要按照“支持類、維持類、壓縮類”進(jìn)行信貸分類，有效防范平臺(tái)公司貸款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，嚴(yán)格控制新增貸款業(yè)務(wù)的發(fā)生，嚴(yán)把入口關(guān)。為了尋找地方政府融資的新出路，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。試點(diǎn)?。ㄊ校┰趪?guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟?，發(fā)債規(guī)模限額不能結(jié)轉(zhuǎn)下年。2011年試點(diǎn)?。ㄊ校┱畟韶?cái)政部代辦還本付息。試點(diǎn)?。ㄊ校┌l(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50％。試點(diǎn)?。ㄊ校┳孕邪l(fā)債收支實(shí)行預(yù)算管理，并建立償債保障機(jī)制，在規(guī)定時(shí)間將財(cái)政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財(cái)政專戶。

　　中央政府在關(guān)上非規(guī)范舉債“后門”的同時(shí)，也在積極探索如何打開地方政府舉債的“前門”，在我國(guó)政府投融資改革歷程中具有里程碑意義。但是，中央政府進(jìn)行有益嘗試的同時(shí)，我們需要進(jìn)一步思考存續(xù)的第三類平臺(tái)公司如何在地方發(fā)展中合理地發(fā)揮作用，如何發(fā)揮平臺(tái)公司向市場(chǎng)融資的作用特別是直接融資作用，支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。為此，筆者認(rèn)為要從融資平臺(tái)的職能定位、資產(chǎn)負(fù)債、公司治理結(jié)構(gòu)、公司經(jīng)營(yíng)能力、公司項(xiàng)目管理和融資方式以及平臺(tái)公司債務(wù)的“借用管還”機(jī)制等方面，系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)范融資平臺(tái)的管理方案，健全人事、資金、財(cái)務(wù)等管理制度，推動(dòng)第三類融資平臺(tái)清理、整合和規(guī)范，發(fā)揮這些公司在地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的籌資、承建和管理的重要作用，以公司的有限資產(chǎn)向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)有限責(zé)任，切實(shí)解決地方政府的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從政企關(guān)系看，要理順政府和平臺(tái)公司之間的關(guān)系；從企業(yè)與市場(chǎng)關(guān)系看，要以改革創(chuàng)新為方向，提高市場(chǎng)直接融資能力和水平；從企業(yè)內(nèi)部管理看，要按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，創(chuàng)新制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化格局，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控。

　　一、建立政府與平臺(tái)公司間合理的契約關(guān)系

　　政府與平臺(tái)公司的契約關(guān)系主要解決三個(gè)問題：一是平臺(tái)公司主要解決基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、現(xiàn)金流的平衡和工程建設(shè)管理，二是政府主要解決平臺(tái)公司在工程建設(shè)過(guò)程中或結(jié)束后的贖買方式，三是杜絕平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳遞。

　　對(duì)城建基礎(chǔ)設(shè)施而言，一般私營(yíng)企業(yè)因其資金需求量大、工程期限長(zhǎng)、回收期限長(zhǎng)、無(wú)利或少利可圖而不愿意涉足，但存續(xù)的第三類平臺(tái)公司可以完成工程的融資、建設(shè)，關(guān)鍵要設(shè)計(jì)好政府和平臺(tái)公司之間的贖買契約?？梢詫⑵脚_(tái)公司的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目看成半成品（建設(shè)過(guò)程中的為半成品）或產(chǎn)成品（建設(shè)完成的為產(chǎn)成品），這些物品是純公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要政府以贖買的方式提供給公民。而贖買的方式是通過(guò)合同加以約定。委托－代理理論認(rèn)為委托代理關(guān)系是在市場(chǎng)交易中，由于信息不對(duì)稱，處于信息劣勢(shì)的委托方與處于信息優(yōu)勢(shì)的代理方，相互博弈達(dá)成的合同法律關(guān)系。

　　委托代理關(guān)系賴以形成的基本條件為：1．市場(chǎng)交易中，存在兩個(gè)或兩個(gè)以上相互獨(dú)立的行為主體，他們?cè)谝欢s束條件下各自追求效用最大化。2．市場(chǎng)交易的參與者均面臨不確定性風(fēng)險(xiǎn)，而他們掌握的信息處于非對(duì)稱狀態(tài)。在委托代理關(guān)系中存在兩種不同的選擇行為：一是委托方選擇代理方，并按一定方式付酬，但不能直接觀察到代理方的行為，又需按一定合同向代理方支付與其行為結(jié)果相聯(lián)系的報(bào)酬。二是代理方選擇自己的行動(dòng)，它既會(huì)影響自己的收益又會(huì)影響委托方的收益，但其選擇行動(dòng)產(chǎn)生的結(jié)果是隨機(jī)的，不受其他因素的完全控制。從委托代理理論的角度分析，在地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府與平臺(tái)公司存在委托－代理關(guān)系。

　　如何防范此項(xiàng)委托代理中存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，需要通過(guò)合理的契約加以規(guī)范。對(duì)于政府而言，就是要監(jiān)督平臺(tái)公司的城建基礎(chǔ)建設(shè)的工程質(zhì)量，有效地防范平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化；對(duì)平臺(tái)公司而言，就是，如何完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量資金，如何促使政府定期給付建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)公司現(xiàn)金流的正常。因此，政府與平臺(tái)公司的契約關(guān)系主要解決三個(gè)問題：一是平臺(tái)公司主要是解決基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、現(xiàn)金流的平衡和工程建設(shè)管理，二是政府主要解決平臺(tái)公司在工程建設(shè)過(guò)程中或結(jié)束后的贖買方式，三是杜絕平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳遞。純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的融資、建設(shè)和管理，均可以通過(guò)地方政府與平臺(tái)公司契約的方式加以解決。

　　合約主要內(nèi)容是存續(xù)的第三類平臺(tái)公司以企業(yè)自有資產(chǎn)和代建項(xiàng)目在市場(chǎng)上直接或間接融資，政府在企業(yè)融資工作不負(fù)任何責(zé)任，企業(yè)以法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和信譽(yù)獲得銀行或市場(chǎng)的資金，企業(yè)以法人財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)市場(chǎng)負(fù)有限責(zé)任；政府的回購(gòu)贖買方式主要是通過(guò)2種渠道：一是財(cái)政預(yù)算資金。即政府將平臺(tái)公司的工程建設(shè)資金通過(guò)年度財(cái)政預(yù)算安排進(jìn)行階段性贖買，滿足平臺(tái)公司的現(xiàn)金流需要，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；二是通過(guò)給予平臺(tái)公司在部分建設(shè)工程沒有完全移交前的具有特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)予以補(bǔ)償（如高速公路的收費(fèi)權(quán)）；三是合理確定工程建設(shè)造價(jià)，主要由市場(chǎng)的中介第三方為工程核定價(jià)格，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)方式科學(xué)測(cè)定收益。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估涉及確定對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼資金的多少。

　　總之，通過(guò)制度安排和契約合同，政府或財(cái)政不為平臺(tái)公司融資提供任何形式的擔(dān)保，從物理上隔絕政府與平臺(tái)公司之間的融資聯(lián)系，兩者之間形成純粹的委托代理關(guān)系，通過(guò)回購(gòu)的方式形成買賣關(guān)系定期或不定期回購(gòu)已建成品或在建的項(xiàng)目。

　　二、提高平臺(tái)公司的市場(chǎng)直接融資能力和水平

　　我國(guó)地方平臺(tái)公司的融資來(lái)源主要有商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團(tuán)貸款、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)及外國(guó)政府貸款、發(fā)行企業(yè)債券、債權(quán)融資計(jì)劃、中期票據(jù)等債務(wù)性融資，對(duì)依靠資本市場(chǎng)進(jìn)行權(quán)益性融資運(yùn)用得較少，國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)在平臺(tái)公司的融資中沒有充分發(fā)揮作用。因此，存續(xù)的第三類平臺(tái)公司更應(yīng)在這方面挖掘潛力。一是股票市場(chǎng)融資。二是公私合營(yíng)融資。

　　存續(xù)的第三類平臺(tái)公司如何繼續(xù)發(fā)揮在地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)有的作用，關(guān)鍵還取決于其在市場(chǎng)上的融資能力，融資能力越大其對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用也越大。從全國(guó)地方政府性債務(wù)整體情況看，在債務(wù)資金來(lái)源方面，在2010年年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占79．01％。由于地方政府性債務(wù)資金來(lái)源中銀行貸款比例比較高，清理規(guī)范融資平臺(tái)公司務(wù)必與加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理緊密結(jié)合起來(lái)，規(guī)范和增加清理整合后保留下來(lái)的融資平臺(tái)公司的融資方式。一方面對(duì)存續(xù)的第三類平臺(tái)公司向銀行間接融資方式獲取資金的，以公司的資產(chǎn)或擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保獲得貸款，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策規(guī)定。同時(shí)，要確保平臺(tái)公司向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款須落實(shí)到項(xiàng)目，以項(xiàng)目法人公司作為承貸主體并符合有關(guān)貸款條件的規(guī)定。另一方面要注重開拓新的融資模式，加大向市場(chǎng)直接融資的力度。

　　總體上看，我國(guó)地方平臺(tái)公司的融資來(lái)源主要有商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團(tuán)貸款、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)及外國(guó)政府貸款、發(fā)行企業(yè)債券、債權(quán)融資計(jì)劃、中期票據(jù)等債務(wù)性融資，對(duì)依靠資本市場(chǎng)進(jìn)行權(quán)益性融資運(yùn)用得較少，國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)在平臺(tái)公司的融資中沒有充分發(fā)揮作用。因此，存續(xù)的第三類平臺(tái)公司更應(yīng)在這方面挖掘潛力。一是股票市場(chǎng)融資。平臺(tái)公司參與證券市場(chǎng)籌資，針對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品、可是經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施具體投資特點(diǎn)，有較強(qiáng)的可操作性。證券市場(chǎng)籌資一次發(fā)行能夠提供大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)間的資金支持，股相本金不用償還本金支付利息；具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的融資特點(diǎn)，符合這類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求；這類項(xiàng)目的安全性和長(zhǎng)期效益與投資者的證券保值和增值有一定的相容性；證券市場(chǎng)融資能夠更有效地運(yùn)用社會(huì)信用，募集到利率相宜的長(zhǎng)期資金。

　　二是公私合營(yíng)融資（即所謂的PPP）。PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目建設(shè)是由特別目的公司實(shí)現(xiàn)的（即SPC，Specialpurposecompany），西方人所說(shuō)的特別目的公司也類似于我們的平臺(tái)公司。平臺(tái)公司承建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所需資金由公司自身負(fù)責(zé)，項(xiàng)目建成后，在一定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，平臺(tái)公司向準(zhǔn)公共物品的使用者收費(fèi)的方式回收成本，經(jīng)營(yíng)期滿后經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)都回歸政府。在我國(guó)，新型的政府與平臺(tái)公司的委托代理關(guān)系確定后，平臺(tái)公司在建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中的建設(shè)成本、設(shè)計(jì)咨詢成本等一切支出，可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收費(fèi)來(lái)完成，也可以通過(guò)政府回購(gòu)的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)，贖回方式是多樣化的。這種方式的公私合營(yíng)可以由兩種方式實(shí)現(xiàn)，一種形式是平臺(tái)公司公私合營(yíng)，平臺(tái)公司的融資方式是多種多樣的，可以通過(guò)項(xiàng)目融資，項(xiàng)目建設(shè)是公私合營(yíng)；另一種形式是平臺(tái)公司是國(guó)有獨(dú)資公司，其項(xiàng)目融資方式是多樣化的，建設(shè)項(xiàng)目是公私合建。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)作方式是多樣的，可以采取建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓的方式，也可以采取建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)的方式，還可以是建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓或建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)等模式。

　　三是資產(chǎn)證券化融資。

　　中央政府提出了對(duì)地方政府投融資平臺(tái)公司清理和貸款融資行為規(guī)范的一攬子措施。在一年多的清理工作后，如何更好地發(fā)揮存續(xù)的平臺(tái)公司在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，是擺在我們面前的一個(gè)課題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所博士后流動(dòng)站董仕軍著文認(rèn)為，切實(shí)壯大存續(xù)平臺(tái)公司的資產(chǎn)實(shí)力、經(jīng)營(yíng)能力和直接融資能力，建立正確的政府和平臺(tái)公司之間的委托代理關(guān)系，切斷公司融資風(fēng)險(xiǎn)傳遞通道，是一條必由之路。

　　董仕軍認(rèn)為，如何發(fā)揮平臺(tái)公司向市場(chǎng)融資的作用特別是直接融資作用，支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展？要從融資平臺(tái)的職能定位、資產(chǎn)負(fù)債、公司治理結(jié)構(gòu)、公司經(jīng)營(yíng)能力、公司項(xiàng)目管理和融資方式以及平臺(tái)公司債務(wù)的“借用管還”機(jī)制等方面，系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)范融資平臺(tái)的管理方案，健全人事、資金、財(cái)務(wù)等管理制度，切實(shí)解決地方政府的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從政企關(guān)系看，要理順政府和平臺(tái)公司之間的關(guān)系；從企業(yè)與市場(chǎng)關(guān)系看，要以改革創(chuàng)新為方向，提高市場(chǎng)直接融資能力和水平；從企業(yè)內(nèi)部管理看，要按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，創(chuàng)新制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化格局，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控。