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　　經(jīng)過多年高速發(fā)展，長三角城市群在總面積占全國3.74%、常住人口占全國16.15%的基礎上，實現(xiàn)了GDP占全國23.49%卓越成績，并已經(jīng)初步形成了以“市場主導、政府引導”的一體化模式。36年來穩(wěn)步推進的長三角一體化為此做出了巨大貢獻，多維度的政府協(xié)同合作機制已初步形成，在交通、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)等方面協(xié)調(diào)機制日趨完善，對全國經(jīng)濟發(fā)展形成了巨大的示范作用和輻射作用。在這一基礎上，2018年11月長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，賦予長三角一體化發(fā)展更為重大的意義和戰(zhàn)略任務。

　　36年來長三角一體化進程中財稅政策做出的巨大貢獻，主要表現(xiàn)為：在生態(tài)補償機制、財政補貼、稅收優(yōu)惠政策、財政支出對公共服務均等化方面的資金支持、稅收信息平臺的建設以及對征管效率提升貢獻等。(編注：1982年12月22日，國務院發(fā)通知，正式確立上海經(jīng)濟區(qū)的范圍是以上海為中心，包括蘇州、無錫、常州、南通、杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興等長江三角洲的9個城市。)

　　在全力推動長三角實現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展進程中，基礎設施須進一步完善、區(qū)域市場須進一步激發(fā)活力、社會治理協(xié)同化、公共服務均等化等方面需要巨大的財政資金支持。為此亟需突破現(xiàn)有財政管理機制，充分發(fā)揮示范引領、攻堅突破的作用，為實現(xiàn)長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展提供堅實的財政基石。

　　現(xiàn)行財政管理機制需要發(fā)揮更大作用，則面臨著重大挑戰(zhàn)：財政預算管理機制差異化、績效考核標準不同、亟需構(gòu)建完整的橫向轉(zhuǎn)移支付機制等。在此基礎上，從財政機制稅收機制兩個層面分析現(xiàn)在的突出問題，主要表現(xiàn)為：(1)三省一市財政預算的協(xié)同問題;(2)財政績效考核的協(xié)同問題。(3)沒有地方稅主體稅種、地方稅體系不健全;(4)破解縣市一級財權(quán)事權(quán)失衡問題。

　　一、長三角一體化進程中財政管理機制面臨巨大挑戰(zhàn)

　　1.三省一市的基本公共服務差異明顯

　　實現(xiàn)基本公共服務均等化是長三角一體化的關(guān)鍵目標之一。從目前的情況來看，教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務存在較大差異。以醫(yī)療水平為例，三省一市的每萬人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量差異明顯。(參看圖1)

　　圖1反映了三省一市每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員的數(shù)量。在2010-2017年間，上海在2014年之前波動較大，隨后進入緩慢增長趨勢;浙江、江蘇、安徽則均處于增長態(tài)勢。其中，2014年之后，浙江省每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員的數(shù)量在長三角躍居首位，而安徽的該指標一直居于末位，同時增長也較為緩慢。與此同時，區(qū)域交通的發(fā)達增加了病人的流動。以復旦大學附屬腫瘤醫(yī)院2018年數(shù)據(jù)為例，82.2%的門診病人來自長三角地區(qū)，79.1%的手術(shù)病人來自長三角地區(qū)。其中來自江浙皖三省的門診病人占醫(yī)院門診總?cè)藬?shù)的39.1%，手術(shù)病人占比達到58.6%，長三角患者來滬就診“扎堆”傾向在增加。因此，進一步構(gòu)建跨區(qū)域的多單位聯(lián)合醫(yī)療服務，是實現(xiàn)長三角醫(yī)療資源共享共建的解決路徑。

　　2.三省一市的社會保障水平差異明顯

　　迄今為止，我國一直實施的是省級統(tǒng)籌社會保障，基于當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展綜合情況形成的社會保險費繳費情況差異顯著。長三角區(qū)域作為我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，仍舊存在這一問題。這些差異雖然是由行政區(qū)劃和諸多制度設計共同導致的，但三省一市之間、城市之間以及城鄉(xiāng)之間政府的財力差異無疑是導致基本公共服務不均等化的關(guān)鍵因素之一。

　　圖2為三省一市社保費繳納情況?？傮w規(guī)模是增加的，從支付社會保險費來看比較樂觀，但也說明企業(yè)承擔了較重的社會保險負擔。具體情況還要看企業(yè)繳納比例以及繳費基數(shù)的變化。就目前情況看，上海的企業(yè)繳費基數(shù)和規(guī)模居三省一市之首，同時三省一市的繳費機制也有所差別。后續(xù)如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并且不增加企業(yè)成本是另一個財政領域的難點問題。

　　3.三省一市行政事業(yè)性收費規(guī)模比例差異明顯

　　行政事業(yè)性收費是指國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，依照國務院規(guī)定程序批準，在向公民、法人提供特定服務的過程中，按照成本補償和非盈利原則向特定服務對象收取的費用。行政事業(yè)性收費項目數(shù)在逐年減少，但是目前涉及項目仍然過多，涉企行政事業(yè)性收費給企業(yè)帶來了較大負擔。圖3為長三角地區(qū)三省一市2010年到2018年行政事業(yè)性收費占當?shù)匾话愎差A算收入的比重變化情況。

　　圖3顯示，浙江省的行政事業(yè)性收費占一般公共預算收入的比重最低，但近年來有增加的趨勢。上海、江蘇和安徽這兩省一市的行政事業(yè)性收費占當?shù)匾话愎差A算收入的比重在2012年時達到最高值，隨后從2013年開始比例逐年降低，盡管比值一直在降低，但其數(shù)值仍然高于浙江省的比值。

　　表1 2018年行政事業(yè)性收費情況

　　以2018年為例，表1為三省一市的行政事業(yè)性收費與一般公共預算收入的規(guī)模。表1顯示，上海和浙江的行政事業(yè)性收費占一般公共預算收入的比值低，且一般公共預算的收入規(guī)模也低，說明政府在推進清理行政事業(yè)性收費項目、降低企業(yè)成本方面取得了顯著效果;而江蘇和安徽在這一方面則仍有較大的改進空間。進一步地，如何從財政管理機制方面協(xié)調(diào)非稅收入比例、規(guī)模對于財政收支狀況差異顯著的長三角區(qū)域而言面臨巨大挑戰(zhàn)。

　　二、促進長三角一體化更高質(zhì)量一體化的財政協(xié)同機制

　　1.健全財政管理協(xié)同機制，全面推進公共服務一體化

　　大城市對周邊區(qū)域的資金、人才與產(chǎn)業(yè)形成虹吸效應的原因在于大城市擁有更加優(yōu)厚的公共服務，包括更多的教育機會、更高的教育質(zhì)量、更先進的醫(yī)療條件、更寬廣的上升空間。長三角范圍內(nèi)統(tǒng)一社會保障與醫(yī)療服務政策，確保范圍內(nèi)教育機會與教育質(zhì)量基本均等，做到公共服務普惠便利，率先實現(xiàn)基本公共服務一體化，才有可能真正走出長三角一體化實質(zhì)性的第一步。唯其如此，才會從根本上遏制“虹吸”源頭，使分工協(xié)作、產(chǎn)業(yè)分工、人口自由流動等成為可持續(xù)趨勢。

　　2. 協(xié)調(diào)統(tǒng)一預算管理機制，消除一體化的制度性壁壘

　　長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的標志之一是基本公共服務的一體化，為此必須協(xié)同區(qū)域間的財政收支機制。在我國深化分稅制改革的進程中，長三角區(qū)域率先在預算管理機制上先行先試尤為必要。

　　具體而言：(1)協(xié)同提升財政預算的透明度。公共服務一體化的基礎是三省一市財力的協(xié)同，為此第一步必須是全面推進公開全面預算信息。目前三省一市在這一方面的差異巨大。以上海財經(jīng)大學《2018年中國財政透明度報告》中數(shù)據(jù)顯示，在全國31個省份中，安徽位列第8位、浙江第14位、上海第18位、江蘇則居第30位。因此協(xié)同提升財政透明度是三省一市深化高質(zhì)量一體化的關(guān)鍵步驟。(2)協(xié)同確定長三角財政預算績效評價標準。目前我國各地都在推行財政績效管理制度，突出問題在于標準不統(tǒng)一、尚無建立綜合的、多層次的評價體系，這不僅導致信息不對稱，而且?guī)頉Q策者、預算辦公室、部門管理者在內(nèi)的參與方難以就績效信息的產(chǎn)生與結(jié)果達成一致。因此，長三角的三省一市首先要統(tǒng)一思想，積極改進預算體制，率先協(xié)同預算管理機制，促進預算績效管理的推廣和實時，為了進一步推進長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展，為全國預算改革起到先行先試的作用。

　　3.構(gòu)建完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度，化解一體化的行政區(qū)劃阻力

　　多層級政府以及財政分權(quán)是轉(zhuǎn)移支付存在的基礎，我國長期以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，并且為各地區(qū)經(jīng)濟增長提供了巨大財力支持。已有研究發(fā)現(xiàn)，縱向轉(zhuǎn)移支付對促進地區(qū)公共服務均等化效應存疑、扭曲地方政府行為、資金使用效率不高等問題較為突出，進而政府間轉(zhuǎn)移支付的另一種形式—橫向轉(zhuǎn)移支付的價值凸顯?？v向轉(zhuǎn)移支付是財力凈流出地區(qū)將財力上交中央財政，之后由中央財政分配給財力凈流入地區(qū)，而橫向轉(zhuǎn)移支付則是財力凈流出的確直接將財政資金轉(zhuǎn)移給財力凈流入地區(qū)，是地區(qū)間直接對接，即分配機制不同;這是縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付制度之間最大的區(qū)別。而正是這一區(qū)別表明橫向轉(zhuǎn)移支付有助于解決地方政府的行為扭曲、公共產(chǎn)品供給動力不足、地方政府間的惡性競爭等問題。

　　長三角區(qū)域的各級政府經(jīng)過多年努力，在一體化進程中形成了省(市)級政府合作機制、議事協(xié)調(diào)與爭端解決機制不斷健全的良好局面。這不僅有利于區(qū)域合作的縱深發(fā)展，而且為構(gòu)建具有互補性意義的橫向轉(zhuǎn)移支付制度提供了堅實基礎?；跈M向轉(zhuǎn)移支付機制中突出的問題是容易對財力轉(zhuǎn)出地產(chǎn)生負激勵效應，因此我們建議從項目建設為支點，試點橫向轉(zhuǎn)移支付機制。具體建議如下：(1)采用因素法轉(zhuǎn)移支付機制。首先確定項目對財力轉(zhuǎn)入地、財力轉(zhuǎn)出地各自的影響因素，進而設計合理的指標，測算對兩地的影響效應，最后共同決定項目的規(guī)模、利益分享機制。(2)實行嚴格的績效管理機制。在橫向轉(zhuǎn)移支付之前，由財力轉(zhuǎn)入地和財力轉(zhuǎn)出地協(xié)商確定資金績效目標，確定以財力轉(zhuǎn)入地為主體的績效管理評價體系。這樣不僅可以提高資金轉(zhuǎn)入地的責任感，而且促進資金轉(zhuǎn)出地參與橫向轉(zhuǎn)移支付的能動性;在使用過程中，財力轉(zhuǎn)出地有義務適時地反饋資金使用情況及其績效狀況，進而對后續(xù)資金安排做出相應調(diào)整。

　　在全力以赴推進長三角一體化國家戰(zhàn)略落地落實的進程中，三省一市要著眼于新的增長動能、著眼深化改革開放先行先試。因此，財稅機制必須率先打破壁壘，貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享”的理念，為實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務共建共享、財政預算管理協(xié)同、稅收征管協(xié)同、稅收收入共享提供財力支持，為深化推動長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展在財政管理機制。收入分享機制等財稅體系方面探索新機制、尋找新路徑。