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　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是破解中國“三農(nóng)”困境的新理念和新舉措。圍繞著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，中央和地方相繼出臺(tái)了一系列文件和政策來加以引導(dǎo)和促進(jìn)。但尚顯不足的是可供具體操作的制度設(shè)計(jì)仍很匱乏，從而影響到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策效能的發(fā)揮。因此，目前的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是著眼于統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)則的精心設(shè)計(jì)，通過完備的制度供給，切實(shí)保障農(nóng)民的平等權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利。

　　剝離戶籍制度的附加功能，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民的居民化”

　　目前，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民在教育、就業(yè)、社會(huì)保障等方面享受的待遇存在實(shí)質(zhì)差異，這些差異本身導(dǎo)致了農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民在法律地位上的不平等，而這些不平等又最終通過戶口制度集中體現(xiàn)出來。為此許多地方都在進(jìn)行以消除身份差異、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口為目標(biāo)的戶籍制度改革。

　　不過在筆者看來，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度本身沒有什么實(shí)際意義，在沒有相應(yīng)制度配套的情況下盲目取消城鄉(xiāng)戶口管理上的差異化政策，反而可能給社會(huì)治安管理帶來混亂。所以，最為核心的問題應(yīng)該是把戶口管理與法律待遇資格管理相分離，逐步剝離戶籍制度的附加功能，最終實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民的居民化”。

　　為此應(yīng)通過立法方式確立所有公民的平等地位，打破城鄉(xiāng)人口流動(dòng)障礙，允許城鄉(xiāng)居民自由遷徙。應(yīng)出臺(tái)《農(nóng)村人口居民化改革方案》，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標(biāo)，就戶籍改革、農(nóng)村社會(huì)管理、公共服務(wù)等及時(shí)做出調(diào)整。

　　完善農(nóng)民合作醫(yī)療制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋

　　醫(yī)療保險(xiǎn)具有社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的雙重性質(zhì)，是保障農(nóng)民生命權(quán)的重要手段。目前應(yīng)當(dāng)在完善農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)上有所突破，其基本思路是處理好普遍保障與分類實(shí)施之間的關(guān)系。

　　普遍保障是指農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的保障對(duì)象范圍應(yīng)涵蓋所有的農(nóng)村社會(huì)成員。分類實(shí)施是指農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的主體、項(xiàng)目、資金籌集、待遇標(biāo)準(zhǔn)等方面，要因地制宜、量力而行，在不同地區(qū)、不同時(shí)期有所側(cè)重和區(qū)別。具體說來，在東部沿海農(nóng)村及城市郊區(qū)等生產(chǎn)力水平較高和農(nóng)民生活水平比較富裕的地區(qū)，應(yīng)全面建立農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的各項(xiàng)制度，并將醫(yī)療保障體制建設(shè)納入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的軌道。同時(shí)積極試點(diǎn)以社會(huì)統(tǒng)籌和家庭賬戶相結(jié)合的農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，發(fā)展單項(xiàng)保健保險(xiǎn)，建立健全國家醫(yī)療救助體系。在中等發(fā)達(dá)地區(qū)，可以在發(fā)展和完善現(xiàn)行合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，逐步增加醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面，不斷完善醫(yī)療保險(xiǎn)的險(xiǎn)種設(shè)計(jì)。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，目前的重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)現(xiàn)行合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充完善上，包括建立科學(xué)合理的合作醫(yī)療籌資機(jī)制，合理確定報(bào)銷比例，逐步提高醫(yī)療保險(xiǎn)的保障水平。同時(shí)成立由有關(guān)部門和農(nóng)民代表參加的監(jiān)督組織，定期對(duì)合作醫(yī)療的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。在條件許可的情況下可以設(shè)立專項(xiàng)政府或非政府醫(yī)療救濟(jì)基金對(duì)貧困人群進(jìn)行救助，實(shí)現(xiàn)對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)死角的補(bǔ)充保障功能。

　　完善農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度，強(qiáng)化政府管理與扶持

　　鑒于目前農(nóng)民職業(yè)技能普遍較為低下，不能適應(yīng)轉(zhuǎn)移就業(yè)的需要，為此有必要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，并在國家層面制定相關(guān)的法規(guī)政策。

　　在這方面，國務(wù)院應(yīng)制定《農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)管理?xiàng)l例》，在條件成熟時(shí)，由全國人大制定《農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)管理法》。在總結(jié)既有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)著眼于在以下幾個(gè)方面進(jìn)行制度創(chuàng)新：第一，明確農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)中的政府責(zé)任，建立農(nóng)民職業(yè)教育的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)；第二，加強(qiáng)職業(yè)教育的業(yè)務(wù)管理。包括制定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)大綱等；第三，建立區(qū)別補(bǔ)貼制度。授權(quán)地方政府根據(jù)市場需要，確定優(yōu)先發(fā)展的培訓(xùn)項(xiàng)目，對(duì)這些能夠產(chǎn)生實(shí)效的、社會(huì)緊缺的專業(yè)(工種)培訓(xùn)應(yīng)該進(jìn)行傾斜補(bǔ)貼。

　　拓展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的實(shí)效，建立長效轉(zhuǎn)移保障機(jī)制

　　目前各地試點(diǎn)的戶籍制度改革，筆者認(rèn)為僅僅只是給予了農(nóng)民工一個(gè)形式意義的市民身份，而城市化公共資源的分享機(jī)制以及規(guī)范的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)體系才是當(dāng)前需要解決的關(guān)鍵問題。

　　因此，應(yīng)該建立以合法公民身份為唯一標(biāo)識(shí)的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移身份確認(rèn)機(jī)制，使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)從身份、地位、價(jià)值觀念、工作和生活方式等各個(gè)方面向城市居民的轉(zhuǎn)化。同時(shí)統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)市場，通過減少人為的制度約束，最終實(shí)現(xiàn)全體國民在法律地位和社會(huì)福利待遇上的完全平等。主要措施包括：建立、健全城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的有序性和組織化；制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)辦法，明確國家在社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼中所應(yīng)承擔(dān)的具體比例；建立農(nóng)民工上崗保證保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度，引導(dǎo)外出就業(yè)的農(nóng)民工購買上崗保證保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民工購買的上崗保證保險(xiǎn)政府可以提供適當(dāng)補(bǔ)貼等。

　　大力發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)組織建設(shè)上的制度供給

　　發(fā)展以產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是解決現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困境的唯一出路，而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；年P(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)著眼于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)新。發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)的高度發(fā)達(dá)就是與其農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的強(qiáng)有力支撐分不開的。

　　從國際經(jīng)驗(yàn)看，引入由農(nóng)民自己作為主體成立的、按照市場規(guī)律運(yùn)作的農(nóng)民專業(yè)合作社來改造既有合作模式的弊端，無疑是一種最理想的選擇。具體的做法是把傳統(tǒng)的“公司+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式改造為“農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”、“公司+農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”等多種組織形式。改造的實(shí)質(zhì)在于以農(nóng)民專業(yè)合作社為中介，讓他們代表農(nóng)民利益參與市場活動(dòng)，提高農(nóng)民與公司等龍頭企業(yè)進(jìn)行談判時(shí)的地位。

　　鑒于現(xiàn)有的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》在制度設(shè)計(jì)上比較粗梳且偏重于規(guī)范和管理，其實(shí)施效果也不太顯著，筆者認(rèn)為有必要制定專門的以鼓勵(lì)和促進(jìn)為主要內(nèi)容的《農(nóng)民專業(yè)合作社促進(jìn)法》，在貸款、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)與服務(wù)、稅收減免、市場信息、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、特色農(nóng)業(yè)品牌與商標(biāo)建設(shè)等方面，擬訂可行規(guī)則，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展。

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