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　　一、引言

　　在西方文明的語境下，“自治”是教育活動的本質(zhì)特征：“自治是一個古老的目標，其根植于教育活動的發(fā)展歷史中”。而這背后的緣由在于西方文明對教育活動的本質(zhì)理解：“其并不是將一個青年人或成年人轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€技術(shù)專家，相反，而是將其培養(yǎng)成一位良好的公民，有能力經(jīng)營自己的家庭，有能力參與國家事務(wù)。”為了實現(xiàn)此目標，就需要從事教育活動的教師能夠根據(jù)學(xué)生的個性去傳授知識、激發(fā)學(xué)生的潛能，由此，教育活動就必須充分自治，而教育自治的關(guān)鍵就在于保障教師的獨立與教師群體的自治。

　　在法國公法上，大學(xué)教師之獨立地位擁有憲法性保障。憲法委員會在1984年1月20日的決定中指出：“大學(xué)教授享有獨立地位，這源于共和國法律所確立的基本原則”，而“共和國法律所確立的基本原則”最早被1946年第四共和國憲法序言賦予憲法效力，第五共和國建立后，1958年憲法的序言繼受了1946年憲法的序言，因此至今“共和國法律所確立的基本原則”仍享有憲法性效力。此后，憲法委員會又在1995年1月26日的決定中將大學(xué)教授的獨立地位擴展到所有的大學(xué)教研人員，從而確立了一條憲法原則，即“大學(xué)教師獨立原則”。

　　但是也要看到，高等教育具有公共性與社會性，這就要求國家必須在一定程度上介入并予以必要的監(jiān)管。早在1922年迪爾凱姆就曾指出：“當教育成為一項根本性的社會功能時，國家就不能再對其置之不理，相反，教育活動也必須在一定程度上處于國家的管理之中”。這是為了確保高等教育在全國各個地區(qū)、針對社會各個群體都表現(xiàn)出同等的水準，“高等教育的自治，并不是放棄管理，因為若如此，則必然不利于弱者，會進一步固化社會的不平等”。

　　法國大革命以來，國家對高等教育的管理主要由中央政府直接實施。如一位學(xué)者所言，“在接近兩個世紀的歷史中，法國高等教育一直由‘精英學(xué)校’和‘專業(yè)學(xué)院(科學(xué)、人文、醫(yī)學(xué)、法學(xué)等等)’所組成，它們彼此之間相互獨立，但都直接掛靠在位于首都巴黎的各個部委之下。”雖然“專業(yè)學(xué)院”處于中央政府的管理之下，但中央政府的管理行為并未構(gòu)成大學(xué)教師們“身邊的權(quán)力”，如一位學(xué)者形容的那樣，“部長與大學(xué)教師如同分居多年的老夫婦”，由此，大學(xué)教師的獨立傳統(tǒng)仍然能夠得到保障。

　　然而，1968年教育法改革打破了這一平衡，中央政府以實現(xiàn)“大學(xué)自治”為目標，開始建立整合多所“專業(yè)學(xué)院”的跨學(xué)科“大學(xué)”，充實“大學(xué)”的法律人格，逐步減少中央部委對“專業(yè)學(xué)院”的治理權(quán)，由“大學(xué)”進行自我管理。這就使得原本遠居于巴黎的行政權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)教師“身邊的權(quán)力”，大學(xué)教師的獨立性由此受到更為迫近的威脅。到2007年教育法改革時，“大學(xué)自治”與“教師自治”的矛盾更加激化，隨后引發(fā)多起法律爭議，憲法委員會與最高行政法院共同扛起了維護“教師自治”的責(zé)任，直到2013年教育法改革，“大學(xué)自治”與“教師自治”之間才恢復(fù)基本的平衡。

　　總之，回顧1968年至今的法國高等教育體制改革歷程，我們可以看到，改革者總是在強化“大學(xué)自治”與維護“教師自治”之間游走，以尋得恰當?shù)钠胶狻?/p>

　　二、法國高教體制下的大學(xué)自治

　　法國大革命以來，“大學(xué)自治”的概念一直存在，最初其“在本質(zhì)上乃指科學(xué)和教育意義上的自治，其構(gòu)成了教育自由的重要保障之一……意味著大學(xué)教師享有自治權(quán)，能夠?qū)拐螜?quán)力的壓制”。而1968年教育法改革則采納了對此概念的不同理解，其希望確立“大學(xué)組織機構(gòu)的自治性，既體現(xiàn)為實施高等教育公共服務(wù)的自治性，也體現(xiàn)為實施大學(xué)政策的自治性”。換言之，其希望確立的，乃是大學(xué)在組織管理與政策實施意義上的自治，此后40余年關(guān)于大學(xué)治理的改革，都以實現(xiàn)該意義上的“大學(xué)自治”為目標。如一位學(xué)者所言，這是一個“逐步將中央政府的政策目標和管理權(quán)力轉(zhuǎn)移給大學(xué)的過程”。

　　(一) 大學(xué)自治運動的背景

　　從宏觀上看，上世紀下半葉開始的“大學(xué)自治”改革是法國國家治理體系“去中心化”改革的重要一環(huán)。與“大學(xué)自治”改革同步進行的，還有1982年開啟的“地方分權(quán)”改革，即逐步確立地方行政區(qū)的法律人格，“當?shù)鼐用袷聞?wù)由當?shù)剡x舉產(chǎn)生的代表組成的地方行政區(qū)政府負責(zé)管理，其不再表現(xiàn)為中央行政直接管轄的區(qū)域，而創(chuàng)建了真正自治的地方實體”。而“大學(xué)自治”改革分享著相同的內(nèi)在邏輯，意味著將實施高等教育的公共服務(wù)機構(gòu)從中央政府的法律人格中剝離，成立自治的公共服務(wù)實體。由此，1984年1月26日法律將大學(xué)定義為“科學(xué)、文化、技術(shù)類事業(yè)組織”，從而具有了獨立的法律人格，由其內(nèi)部選舉產(chǎn)生的委員會實施自我管理。

　　從微觀視角分析，“大學(xué)自治”改革主要是為了應(yīng)對兩大挑戰(zhàn)：國內(nèi)高等教育的普及化，及國際高等教育產(chǎn)業(yè)的激烈競爭。國內(nèi)高等教育的普及化使得進入大學(xué)的學(xué)生人數(shù)大量增加。1980年到1995年，學(xué)生人數(shù)增長了82%，達到約140萬人。與此同時，社會對高等教育的需求也日益多元化，要求大學(xué)對培養(yǎng)方案及時作出調(diào)整，以提供更多樣化的教育內(nèi)容。而當時的大學(xué)體制“缺乏足夠的手段以應(yīng)對顯著增長的學(xué)生人數(shù)，缺乏能力去調(diào)整教育的內(nèi)容以滿足異質(zhì)化的公眾需求”。而且，相比于英美高等院校的國際聲譽，法國高等院校在全球大學(xué)排名中一直處于劣勢，上海交通大學(xué)發(fā)起的國際排名尤其被法國中央政府重視，其希望提高法國高校的國際知名度，以獲得更優(yōu)質(zhì)的國際生源和更豐富的國際資源，從而應(yīng)對日益激烈的國際高等教育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的競爭。為了使大學(xué)更積極、靈活地應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，就有必要賦予大學(xué)更多的自主權(quán)。

　　(二) 大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革

　　1968年與2007年的教育法改革，都以新公共管理理念為基本邏輯，強調(diào)中央政府不再直接提供公共服務(wù)，轉(zhuǎn)而為公共服務(wù)機構(gòu)設(shè)定清晰的目標、提供充足的行動手段，由公共服務(wù)機構(gòu)具體實施，以激發(fā)其主動性，從而創(chuàng)造更高的服務(wù)供給效率。如一位學(xué)者所言：“‘效率’這個詞在高等教育中常被視為一個禁忌，然而我們其實不必感到驚訝，因為高教的資源來自于納稅人，我們自然應(yīng)該確保其以最優(yōu)化的方式被運用。”

　　概言之，既賦予公共服務(wù)機構(gòu)“充分的自治和巨大的行動自由”，又通過事后審查予以“責(zé)任化”，正是基于這一邏輯，2007年的改革法案被稱為“2007年8月10日第2007-1199號大學(xué)自由與責(zé)任法”。

　　改革的具體內(nèi)容可以概括為三個方面：第一，建立以校長和行政委員會為核心的內(nèi)部治理體系;第二，為大學(xué)提供更富彈性的財政制度;第三，提升校長和行政委員會對大學(xué)教師的人事管理權(quán)限。

　　1.內(nèi)部治理體系

　　從法蘭西第三共和國建立到1968年教育法改革，各地的大學(xué)皆由一系列“專業(yè)學(xué)院”組成松散聯(lián)盟，雖然各地區(qū)都會設(shè)置“學(xué)區(qū)長”來協(xié)調(diào)當?shù)氐母鱾€“專業(yè)學(xué)院”，但大學(xué)的治理權(quán)仍然歸屬各“專業(yè)學(xué)院”，其院長由學(xué)院推選、由部長任命。1968年改革則打破了這一局面，首次設(shè)置了“大學(xué)校長”這一職位，希望在各“專業(yè)學(xué)院”之上建立跨學(xué)科的綜合性大學(xué)，擺脫單一學(xué)科的影響，將大學(xué)的治理權(quán)逐步上移。這具體體現(xiàn)為1968年法律所提出的“自治、參與、跨學(xué)科”的現(xiàn)代大學(xué)目標。

　　“參與”原則旨在充實大學(xué)“自治”的正當性，而這也同時強化了“大學(xué)校長”的正當性。具體而言，1984年1月26日法律要求各大學(xué)在內(nèi)部設(shè)置行政委員會、科學(xué)委員會、大學(xué)學(xué)習(xí)生活委員會，通過這三大委員會進行大學(xué)的集體民主治理。這三大委員會分別按照一定的比例由教師代表、學(xué)生代表、行政人員代表組成。比如在行政委員會中，一般擁有30-60名代表，其中教師代表占40-45%，學(xué)生代表占20-25%，行政人員代表占10-15%，此外大學(xué)校長還可以提名校外人士參加，此類校外人士一般占20-30%。“大學(xué)校長”由這三大委員會集體投票選舉產(chǎn)生?；诖嗣裰髡斝裕?ldquo;大學(xué)校長”享有了代表大學(xué)與中央政府進行協(xié)商談判的資格。在承認大學(xué)享有獨立法律人格后，國家希望“大學(xué)校長”能夠沖破各“專業(yè)學(xué)院”的學(xué)科主義“藩籬”，貫徹“跨學(xué)科”之要求，制定代表大學(xué)整體利益的發(fā)展規(guī)劃，并將該規(guī)劃與政府對高等教育的發(fā)展戰(zhàn)略有效對接，這便進一步需要大學(xué)校長在大學(xué)與中央政府之間搭建溝通的橋梁，由此，“大學(xué)校長”也在一定程度上成為了大學(xué)獲得自治的保證。

　　可見，1968年創(chuàng)建的“大學(xué)校長”這一職位，成為了大學(xué)治理體制改革的關(guān)鍵：對外其能夠代表大學(xué)的自治人格，與中央政府協(xié)商談判后貫徹落實中央政府的發(fā)展規(guī)劃;對內(nèi)則能夠凝聚全校的發(fā)展共識，突破單一學(xué)科的利益，制定整體的發(fā)展規(guī)劃。學(xué)者普遍認為，“大學(xué)校長”成為了1968年教育法改革的最大受益者。

　　然而1968年改革對“大學(xué)校長”也設(shè)置了諸多限制，以避免其對教師自治構(gòu)成威脅。第一，大學(xué)校長只能從本大學(xué)的教授中選舉產(chǎn)生，這顯然是為了獲得大學(xué)教師群體的支持。要知道，“只有當如此重要的權(quán)力被授予給一位大學(xué)教師時，大學(xué)教師群體才不會認為自己的獨立性受到了過于嚴重的威脅，因為當選的這位教授與該群體享有共同的文化、遵守共同的職業(yè)操守，并且與他們一樣，仍然承擔(dān)著教學(xué)和科研任務(wù)”。第二，大學(xué)校長任期五年，并只能擔(dān)任一屆、不能連任。這是為了避免其蛻變成“老練的行政管理者”，從而確保大學(xué)始終由一位真正的“大學(xué)教師”管理。第三，大學(xué)校長的任期與三大委員會的任期并不一致，前者為五年，后者為四年，這意味著大學(xué)校長在其任期的最后時間很可能得不到重新選舉組成的三大委員會的支持，從而對大學(xué)校長的權(quán)力進行一定限制，維護了大學(xué)的民主集體治理模式。

　　但是，這樣的改革并未取得預(yù)期成效，特別是“跨學(xué)科”這一改革目標，受到各“專業(yè)學(xué)院”的抵制，以至于到1996年時法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、醫(yī)學(xué)等學(xué)科仍然主要以本學(xué)科為基礎(chǔ)建立單學(xué)科大學(xué)，其大學(xué)校長皆由之前的學(xué)院院長擔(dān)任。2006年參議院的報告指出，“有一些城市存在多所大學(xué)，這其實是古老的‘專業(yè)學(xué)院’模式的復(fù)興”。對此，有學(xué)者指出，若希望真正貫徹“大學(xué)自治”的邏輯，就需要賦予大學(xué)校長及其行政團隊更高的財政自由與更強的人事管理權(quán)。與之相呼應(yīng)，2005年審計法院出臺報告，批評大學(xué)治理缺乏應(yīng)有的效率，“大學(xué)內(nèi)部良好治理的必要條件在當下的制度環(huán)境里并不具備”。具體而言，第一，“行政委員會由30-60名代表組成，如此龐大的人群難以對大學(xué)發(fā)展的長遠戰(zhàn)略進行有效且富有深度的辯論”;第二，“校長的五年任期與行政委員會的四年任期不一致”，也與“國家-大學(xué)”四年期協(xié)議的期限設(shè)定不一致，再加之大學(xué)校長僅任一屆，這就使得“大學(xué)校長無論在當選之時還是在任期結(jié)束，外界都無法根據(jù)其制定并宣稱要具體實施的發(fā)展規(guī)劃對其進行有效的評價”.;第三，大學(xué)內(nèi)部各專業(yè)學(xué)院基于傳統(tǒng)的特殊地位也“難以與大學(xué)自治相契合，因為大學(xué)自治要求確立大學(xué)校長的領(lǐng)導(dǎo)地位”，即形成大學(xué)校長“對大學(xué)的有效且全面領(lǐng)導(dǎo)”?；谏鲜隹紤]，審計法院的報告建議“重新設(shè)計大學(xué)內(nèi)部治理機制”，2007年教育法改革正是以此為目標。

　　具體而言，2007年教育法改革進一步穩(wěn)固了大學(xué)校長的地位，強化了行政委員會的地位，而其它兩大委員會的職能被明顯弱化。

　　就大學(xué)校長而言：第一，其每屆任期由五年改為四年，如此即可以與行政委員會之任期相契合，從而確保“大學(xué)校長能夠擁有一支內(nèi)部協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)團隊”，避免由于行政委員會的換屆導(dǎo)致大學(xué)校長無法獲得持續(xù)的支持。第二，其任屆限制也由不能連選連任改為可以連續(xù)任職不超過兩屆，從而有利于校長推動具有連續(xù)性的長期政策，也便于教職員工能夠從其政策推行的效果來判斷其工作的優(yōu)劣，“我們將會看到，大學(xué)校長會努力做出成績，以爭取連任，而這在過去是不可能的”。與之相適應(yīng)，大學(xué)校長的在職最高年齡由過去的65歲延長到68歲。第三，大學(xué)校長不再由更富民主正當性的三大委員會共同選舉產(chǎn)生，而僅由行政委員會選舉產(chǎn)生，并且大學(xué)校長的候選人不再限于行政委員會成員，其只需是本校教師，并且無國籍限制?？傊母镎呦Ｍ髮W(xué)校長能夠真正成為“樂隊的指揮”，以確保對大學(xué)的有效且全面的領(lǐng)導(dǎo)。

　　就行政委員會而言：第一，該委員會的席位由過去的30-60人縮減到20-30人，便于成員間進行更加有效且富有深度的政策辯論。具體而言，其最多能夠由14位教師代表、3-5位學(xué)生代表、2-3位行政人員代表，以及7-8位外部人士共同組成。第二，由于席位縮減，不再要求行政委員會成員必須能夠代表本校的所有學(xué)科，代表部分學(xué)科即可。第三，大學(xué)校長由行政委員會選舉產(chǎn)生，并且應(yīng)該對行政委員會做年度報告，由行政委員會投票決定是否批準該報告，如此便更有利于督促大學(xué)校長按照發(fā)展規(guī)劃推進工作。第四，科學(xué)委員會及大學(xué)學(xué)習(xí)和生活委員會不再參與大學(xué)校長的選舉，其主要工作被定位為向行政委員會提供咨詢，其中科學(xué)委員會可以就大學(xué)科研的發(fā)展方向、科研經(jīng)費的具體分配提出咨詢意見，大學(xué)學(xué)習(xí)和生活委員會就內(nèi)部的教學(xué)評估情況向行政委員會提出咨詢意見，但是要注意，上述意見對行政委員會并無拘束力，而僅作為辯論的基礎(chǔ)。

　　不難發(fā)現(xiàn)，改革之后，1968年改革所要求的大學(xué)治理“參與性”明顯弱化，而希望通過強化大學(xué)的行政體系來提升大學(xué)的“自治性”，以期建立更具領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)部治理體系。如一位學(xué)者所言，“大學(xué)校長不再通過民主選舉獲得正當性”，相反，其更多地基于實施政策的能力及效果贏得支持。而三大委員會中行政委員會的地位被明顯提升，并在規(guī)模“瘦身”后仍然保持了一定的對內(nèi)代表性和對外開放性，轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)發(fā)展戰(zhàn)略的辯論及制定場所，改革者正是希望行政委員會能夠成為真正的“戰(zhàn)略行政委員會”，以明確大學(xué)的發(fā)展規(guī)劃及長遠政策。

　　2.財政管理制度

　　建立更富彈性的財政管理制度，是大學(xué)校長及行政委員會制定和實施發(fā)展規(guī)劃的前提。1968年改革時，改革者就曾希望建立大學(xué)的“財政自治”。何謂“財政自治”?法國學(xué)者將此定義為：“大學(xué)擁有自己的財產(chǎn)并獨立編制預(yù)算，預(yù)算由大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)起草，由大學(xué)的合議機構(gòu)投票通過。并且，大學(xué)擁有自己的收入來源。”以此為標準，法國學(xué)者普遍認為1968年的教育法改革并未真正確立大學(xué)的財政自治，因為：第一，大學(xué)財政仍然極度依賴中央政府撥款，而缺乏自己的收入來源;第二，大學(xué)內(nèi)部配置中央撥款的權(quán)限也受到很大的限制。2007年教育法改革希望努力解決該問題，其一方面拓寬了大學(xué)收入的來源，另一方面放寬了對大學(xué)自我配置財政資源的權(quán)限。

　　就大學(xué)的收入來源而言，需要注意的是，法國高等教育政策至今仍然堅持大學(xué)教育免費原則，各大學(xué)僅收取少量的文件管理費，這在一定程度上標志了高等教育之公共服務(wù)屬性，因此改革者并不希望通過提高學(xué)費來增加大學(xué)的收入。具體而言，改革者采取了如下措施：第一，改革前國家擁有大學(xué)各類設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)，國家僅基于公共服務(wù)之目的而分配給大學(xué)使用，2007年的改革則將相關(guān)不動產(chǎn)及動產(chǎn)的所有權(quán)正式轉(zhuǎn)移給大學(xué)，《教育法典》修訂后的第L.719-4條進一步允許大學(xué)通過出售其擁有的不動產(chǎn)及動產(chǎn)來獲得收入，“只要公共服務(wù)之持續(xù)提供不受到影響”，大學(xué)即可將提供高等教育公共服務(wù)所不必要的財產(chǎn)出售。第二，允許大學(xué)建立“大學(xué)基金”與“伙伴基金”，以吸引社會及私人企業(yè)的投資。“大學(xué)基金”不具有法人地位，因此只需要大學(xué)的行政委員會通過決議即可，其有權(quán)接受捐贈和遺贈。而“伙伴基金”具有法人地位，其運作更為靈活，適用私人基金的法律制度，有權(quán)接受私人企業(yè)的捐款及贊助。需要注意的是，法國公立大學(xué)在傳統(tǒng)上拒絕私人資本進入，此次改革一定程度上突破了該原則，但仍然堅持“伙伴基金”的董事會必須由大學(xué)代表占多數(shù)，以避免私人資本借此間接影響大學(xué)的政策和導(dǎo)向。

　　就大學(xué)內(nèi)部的財政資源配置權(quán)限而言：第一，在2007年改革之前，中央對大學(xué)的財政撥款進行分類撥付，即分為工資經(jīng)費、運行經(jīng)費、投資經(jīng)費三大塊，各大學(xué)無權(quán)在這三者之間進行調(diào)適配置。而2007年的改革首次確立“整體撥付”原則，即不再嚴格要求專款專用，而可以根據(jù)具體情況調(diào)整財政資源的配置。唯一的限制在于工資經(jīng)費不能超過中央政府設(shè)定的最高比例。第二，2008年通過配套的行政法規(guī)，進一步改革大學(xué)內(nèi)部的預(yù)算編制制度。具體而言，在改革之前，由各“專業(yè)學(xué)院”確定自己的經(jīng)費需要，然后逐級上報到行政委員會批準。然而此種模式導(dǎo)致“難以在大學(xué)的行政委員會中形成有效的辯論，不利于其按照大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略確定財政資源的分配”。2008年行政法規(guī)則授權(quán)大學(xué)校長起草本校的預(yù)算編制制度，然后報行政委員會審議通過，并明確要求大學(xué)的預(yù)算內(nèi)容應(yīng)該與“國家-大學(xué)”四年協(xié)議內(nèi)容相掛鉤，能夠反映該協(xié)議為大學(xué)設(shè)定的政策目標。由此，預(yù)算編制權(quán)就能夠逐步上移到行政委員會，以超越各“專業(yè)學(xué)院”僅基于本學(xué)科利益考慮的局面，從而能夠從全局出發(fā)貫徹大學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略。

　　預(yù)算制度彈性化必然伴隨著經(jīng)費支出的責(zé)任化。具體而言，中央政府加強了對大學(xué)經(jīng)費支出的監(jiān)督審計，并且通過與大學(xué)簽訂協(xié)議的方式，確保有能力引導(dǎo)大學(xué)的發(fā)展政策與戰(zhàn)略方向。加強監(jiān)督審計。2007年教育法改革要求“大學(xué)應(yīng)該向教育部提供經(jīng)費支出的相關(guān)信息，并依照相關(guān)辦法建立資產(chǎn)及財政的內(nèi)部審計制度。”具體而言，此種內(nèi)部審計制度旨在“追蹤工資經(jīng)費及人才引進的支出……，監(jiān)督預(yù)算收入與支出的執(zhí)行情況，并追蹤年度工作計劃的績效情況、財政平衡情況、資產(chǎn)管理情況”，并要求中央政府財政監(jiān)察專員每年對大學(xué)財政情況進行一次年度審查。中央政府通過與大學(xué)簽訂協(xié)議，引導(dǎo)其發(fā)展戰(zhàn)略。2006年參議院的報告就曾指出：“與大學(xué)簽訂協(xié)議，旨在維護并發(fā)展大學(xué)自治的同時，避免削弱中央政府在確定和實施國家高等教育發(fā)展戰(zhàn)略上的角色。”其實早在1983年，中央政府就開始推廣“協(xié)議化政策”，即通過協(xié)議約定中央政府與大學(xué)各自應(yīng)當承擔(dān)的義務(wù)：中央政府承諾在四年內(nèi)向大學(xué)撥付經(jīng)費，大學(xué)承諾在四年內(nèi)完成校區(qū)建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、國際交流發(fā)展等任務(wù)。然而，在20世紀90年代，通過此種協(xié)議撥付的經(jīng)費僅占撥給大學(xué)經(jīng)費的5%左右，到2006年時，該比例也僅在5-10%之間，并且該協(xié)議并非義務(wù)性，大學(xué)可以選擇不予簽署。不僅如此，2005年審計法院的評估報告進一步指出，“國家-大學(xué)”四年協(xié)議中約定的大學(xué)應(yīng)該達成的任務(wù)目標缺乏重要性排序，并且缺乏基于協(xié)議實施效果的績效評估。上述多種因素，共同導(dǎo)致過去的“協(xié)議化政策”在引導(dǎo)大學(xué)發(fā)展方向上效果有限。2007年改革后，首先將“國家-大學(xué)”四年協(xié)議由任意性轉(zhuǎn)為義務(wù)性，即大學(xué)有義務(wù)與中央政府簽訂該協(xié)議。有學(xué)者認為，這預(yù)示著中央政府將強化“協(xié)議性政策”，并將其作為“撬動大學(xué)發(fā)展規(guī)劃的主要杠桿”。其次，明確協(xié)議約定的任務(wù)目標的重要性排序，強化協(xié)議履行情況的評估機制，2007年法律規(guī)定，協(xié)議中必須約定設(shè)置“對協(xié)議履行進行監(jiān)督的工具，并且能夠提供協(xié)議履行的全面信息，以便于評估各方所承擔(dān)的任務(wù)、責(zé)任的實施情況”。

　　為了保障大學(xué)能夠調(diào)動資源實現(xiàn)既定的發(fā)展目標，2007年改革還希望強化大學(xué)校長及行政委員會對大學(xué)教師招聘和管理事務(wù)的權(quán)限。然而，相關(guān)的人事制度改革舉措將嚴重威脅大學(xué)教師所享有的獨立性與自治性，由此引發(fā)的一系列法律糾紛，間接促成了2013年對大學(xué)治理體系的又一次改革。

　　三、法國大學(xué)自治下的教師自治

　　大學(xué)以大學(xué)教師為主體，這使得對大學(xué)的治理無法等同于對企業(yè)的管理。如雅克·謝瓦爾里耶所言：“大學(xué)教授作為知識的擁有者，享有最高的權(quán)威”，這使得大學(xué)的秩序往往表現(xiàn)出“缺乏明確目標的無政府狀態(tài)”，喬治·維德爾也曾指出：“大學(xué)教授在本質(zhì)上都是個人主義者，其政治派別無論是左還是右，都自然地認為自己不需要接受任何管理。”而如前文所言，2007年的教育法改革正是旨在強化大學(xué)校長及行政委員會對大學(xué)全面且有效的領(lǐng)導(dǎo)，這自然會導(dǎo)致與大學(xué)教師群體的自治傳統(tǒng)發(fā)生沖突，沖突的結(jié)果即是在2013年重啟教育法改革，以尋求“大學(xué)自治”與“教師自治”的再平衡。

　　(一)教師自治與大學(xué)自治的沖突

　　如引言部分所言，“大學(xué)教師獨立原則”具有憲法性效力，相關(guān)憲法及行政法判例將該原則具體化，進一步要求大學(xué)教師必須在大學(xué)的內(nèi)部治理體系中，特別是在對大學(xué)教師進行具體管理、評估的機構(gòu)中，得到“恰當且充分的代表”，從而確保本群體實現(xiàn)自治。此外，同樣具有憲法效力的“平等原則”與“中立原則”，也構(gòu)成了對“大學(xué)教師獨立原則”的保障。具體而言，“平等原則”要求公民在進入公職時和履行公職時(大學(xué)教師屬于公職人員)能夠獲得平等對待，“中立原則”也要求在對大學(xué)教師進行招聘及日常管理時，有權(quán)機關(guān)也應(yīng)該秉持中立、避免偏私，這兩點皆旨在避免權(quán)力尋租構(gòu)成對大學(xué)教師之獨立性的傷害。即便1968年教育法改革創(chuàng)建了大學(xué)校長這一職務(wù)，但“當大學(xué)校長面對大學(xué)教師時，大學(xué)校長的權(quán)力仍然受到最多的限制，(因為)大學(xué)教師獨立性原則使得大學(xué)校長對其招聘及日常管理皆無干預(yù)權(quán);相反，這些事務(wù)的管理權(quán)都歸屬于大學(xué)教師的集體治理機構(gòu)”。然而，2007年教育法改革明顯強化了大學(xué)校長及行政委員會對大學(xué)教師的人事管理權(quán)，特別是在大學(xué)教師的招聘環(huán)節(jié)。

　　2007年改革之前，各個學(xué)院和學(xué)科在內(nèi)部常設(shè)“專家委員會”，作為遴選大學(xué)新進教師的評審機構(gòu)。而2007年改革之后，“專家委員會”遴選新進教師的職權(quán)被剝奪，轉(zhuǎn)而由大學(xué)的行政委員會在大學(xué)層面臨時性地組建“遴選委員會”，該“遴選委員會”的半數(shù)成員必須是校外人員，并且全部成員都由大學(xué)校長根據(jù)其專業(yè)能力提名任命。“遴選委員會”對應(yīng)聘教師進行考察后，需要向行政委員會提交一份報告，該報告可以直接推薦擬聘教師的人選，也可以根據(jù)應(yīng)聘人員的專業(yè)能力作出優(yōu)先性的排序，行政委員會再根據(jù)該報告作出最終聘任決定。需要注意的是，2007年改革還特別賦予了大學(xué)校長對擬聘候選人的“一票否決權(quán)”，自此“如果沒有獲得校長的同意，任何教師都將無法在大學(xué)入職”，如此改革的目的，正是為了“使大學(xué)校長能夠?qū)Υ髮W(xué)教師群體進行有效把控”。

　　2007年教育法改革通過后，部分學(xué)者立即指出，上述聘任程序很可能違背了“平等原則”和“中立原則”。具體而言，“平等原則”和“中立原則”要求有權(quán)作出聘任決定的機構(gòu)必須對應(yīng)聘人員的材料做客觀、全面的審查，從而能夠與其他應(yīng)聘者進行公平的比較，而這便要求該有權(quán)機構(gòu)具有對應(yīng)聘教師的學(xué)術(shù)水平作出客觀評價的能力。但是，此次改革后，雖然“遴選委員會”的成員有能力對應(yīng)聘者的學(xué)術(shù)水平作出評估，然而最終決定是否聘用的機構(gòu)其實是行政委員會。但行政委員會顯然并不滿足“平等原則”和“中立原則”的要求：第一，其成員并不必然具有與應(yīng)聘崗位相關(guān)的專業(yè)知識，特別是在跨學(xué)科的綜合大學(xué)，行政委員會中即便會包含一定比例的教授，但其學(xué)科背景決定了其缺乏對應(yīng)聘教師之學(xué)術(shù)水平作出客觀評價的能力。第二，行政委員會也沒有對每位應(yīng)聘者的材料進行具體的、全面的審查，而僅以“遴選委員會”的報告作為依據(jù)，進而做出最終決定，這顯然無法實現(xiàn)應(yīng)聘人員之間的客觀比較。最后，大學(xué)校長所享有的“否決權(quán)”也存在類似的問題，其既沒有對應(yīng)聘者的材料進行具體且全面的審查，也不一定具有判斷應(yīng)聘者科研水平的專業(yè)能力，大學(xué)校長行使“否決權(quán)”同樣可能違反“平等原則”和“中立原則”。

　　然而，即便面對上述的反對意見，改革者仍然堅持強化大學(xué)校長與行政委員會在大學(xué)教師管理上的權(quán)限，2008年1月9日的部委通函明確承認，“‘遴選委員會并不構(gòu)成最終評審機構(gòu)’，應(yīng)該由行政委員會承擔(dān)該角色”;在2008年7月18日的教育部文件中，教育部甚至指出“大學(xué)行政委員會可以向部長提名未被‘遴選委員會’推薦的候選人”。

　　(二)教師自治與大學(xué)自治的再平衡

　　顯然，這一改革趨勢已經(jīng)觸及“教師自治”的核心領(lǐng)域，于是很快轉(zhuǎn)變?yōu)樵V訟糾紛。憲法委員會對2007年改革法案中的部分內(nèi)容進行合憲性審查，并于2010年8月6日作出決定。2011年三起涉及教師招聘的法律糾紛也被提交到最高行政法院，最高行政法院隨即作出系列判決，其與憲法委員會的決定共同“重新確立了對大學(xué)教師的傳統(tǒng)保障”。終于在2013年，立法者介入重啟了教育法改革，對大學(xué)的內(nèi)部治理體系作出再平衡。

　　1.憲法法官與行政法官的介入

　　在憲法委員會于2010年作出的決定中，原告認為2007年改革所建立的教師招聘制度違反了憲法對大學(xué)教師獨立性的保障。具體而言，原告主張，2007年改革沒有明確規(guī)定“‘遴選委員會’的組成人員在聘請教授時必須全部由享有教授職稱的教師組成”，這違反了“大學(xué)教師獨立原則”，因為該原則意味著，在大學(xué)的內(nèi)部治理體系中，大學(xué)教師應(yīng)該被“恰當且充分地代表”。而憲法委員會在決定中對該原則的內(nèi)涵作出了縮限性的闡釋：“大學(xué)教師獨立原則，要求教授和講師所組成的共同體應(yīng)該由同行來遴選”，但是“這并不意味著，參加遴選程序的所有同行都必須至少擁有所聘崗位所要求的職稱”，換言之，在聘任教授崗位時，講師也可以參加遴選程序，這仍然構(gòu)成同行之間的集體自治。但是對于大學(xué)校長基于2007年法律所享有的“一票否決權(quán)”，憲法委員會給出了明確的限制，其指出：“大學(xué)教師獨立性原則反對大學(xué)校長基于大學(xué)的行政管理之外的原因來行使否決權(quán)，特別是反對大學(xué)校長基于應(yīng)聘人的學(xué)術(shù)水平行使否決權(quán)”。換言之，大學(xué)校長所享有的“一票否決權(quán)”，僅能以大學(xué)行政管理或大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略為理由才能行使，而不能以應(yīng)聘教師的學(xué)術(shù)水平為理由，以避免違反“平等原則”與“中立原則”。

　　2011年最高行政法院進一步通過三個判決對大學(xué)教師招聘制度進行了更為深入的審查。在第一起案件中，一位教師在蘭斯大學(xué)應(yīng)聘心理學(xué)教授職位，2009年他順利通過“遴選委員會”的選拔，并由該委員會向行政委員會推薦其獲得該職位。然而，行政委員會審查后拒絕聘任該教授，該教授于是向行政法院提起訴訟，2011年10月14日最高行政法院對此作出判決。該判決首次明確肯定了“遴選委員會”應(yīng)該被視為應(yīng)聘人之學(xué)術(shù)能力的評審機構(gòu)，其作出的評審決定具有最高效力，這也就意味著行政委員會無權(quán)審查應(yīng)聘人的學(xué)術(shù)能力，而僅有權(quán)判斷應(yīng)聘人是否與大學(xué)的發(fā)展規(guī)劃足夠契合。該判決正呼應(yīng)了前文學(xué)者對2007年改革所確立的招聘程序的批評，即行政委員會缺乏審查大學(xué)教師之學(xué)術(shù)水平的正當性，違反“平等原則”和“中立原則”。

　　在第二起案件中，一位教師在梅斯技術(shù)大學(xué)應(yīng)聘計算機算法學(xué)教授職位，“遴選委員會”在2009年5月14日的會議中決定將該教授作為排名第一的候選人向行政委員會推薦。然而隨后舉行的行政委員會會議卻調(diào)整了“遴選委員會”提交的推薦名單的優(yōu)先排序，將這位教授由第一名調(diào)整為第二名。該位教師對此決定不滿，向行政法院提起訴訟。最高行政法院在2011年10月26日作出判決，再次肯定了前引判決的核心內(nèi)容，指出：“行政委員會僅有權(quán)判斷應(yīng)聘人是否與大學(xué)的發(fā)展規(guī)劃足夠契合，而無權(quán)審查其學(xué)術(shù)能力，因此當‘遴選委員會’向其提交按照優(yōu)先性排序的候選人名單時，行政委員會無權(quán)變更該排序”。這樣即能確保大學(xué)教師之科研水平的判斷都交由同行來完成。

　　那么由同行組成的“遴選委員會”是不是也必須滿足一定的程序性要求呢?在第三起案件中，雷恩大學(xué)2009年負責(zé)招聘的“遴選委員會”對一位應(yīng)聘教師給出了負面評價，并將該負面評價載入報告提交行政委員會。于是，這位教師向行政法院提起訴訟，要求撤銷“遴選委員會”對其的負面評價。最高行政法院在2011年10月14日的判決中指出，“遴選委員會”作出該評價時僅指出“德布先生不符合本職位的要求”，但卻未充分說明其不符合本職位的具體理由，據(jù)此撤銷“遴選委員會”作出的決定，并同時撤銷行政委員會根據(jù)其報告作出的招聘決定。可見，在最高行政法院看來，“遴選委員會”作為對應(yīng)聘教師之學(xué)術(shù)能力作出最終評價的機構(gòu)，其必然應(yīng)該負有客觀、中立地審查各應(yīng)聘教師材料的責(zé)任，而這一要求也自然蘊含了對各種不利決定進行充分說理的義務(wù)。

　　2.立法者的介入

　　憲法委員會及最高行政法院的判例，在很大程度上消解了2007年教師招聘制度改革對“教師自治”的不利影響。而要從根本上構(gòu)建“教師自治”與“大學(xué)自治”的恰當平衡，還需要立法者介入其中，對大學(xué)內(nèi)部治理體系作出系統(tǒng)性改造。可以看到，從1968年到2007年的教育法改革，皆以“強化領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)”、“提升對大學(xué)發(fā)展的引領(lǐng)能力”為核心目標。但是，如一位學(xué)者概括的那樣，“2013年改革動搖了2007年改革所確立的行政委員會優(yōu)先模式，而集體治理模式，由于其與學(xué)術(shù)研究更趨同質(zhì)，將一定程度地復(fù)歸，與2007年改革強化的校長制度形成制衡”。

　　首先，2013年改革對行政委員會重新定位。在2007年改革所構(gòu)建的治理體系中，被邊緣化的科學(xué)委員會與大學(xué)學(xué)習(xí)和生活委員會在2013年改革中被重組為“學(xué)術(shù)委員會”，成為了大學(xué)治理體系中以學(xué)術(shù)考量為中心而非以行政考量為中心的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，全權(quán)負責(zé)大學(xué)中的教學(xué)、科研事務(wù)。那么行政委員會自然不再管理此類事務(wù)，而集中于制定大學(xué)的發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略，并負責(zé)制定大學(xué)預(yù)算。當然，這兩大委員會不可能決然分離，相反，“學(xué)術(shù)委員會作出的任何決定，只要涉及到財政支出，都必須獲得行政委員會的批準”。如一位學(xué)者所言，“學(xué)術(shù)委員會是在行政委員會所確立的政策和預(yù)算框架下推行教學(xué)和科研政策”，如此，即形成了行政委員會與學(xué)術(shù)委員會既分權(quán)又合作的“兩院制”模式。

　　其次，大學(xué)校長的權(quán)力也被削弱。有學(xué)者曾經(jīng)建議，為了協(xié)調(diào)、統(tǒng)合行政委員會與學(xué)術(shù)委員會的工作，應(yīng)該規(guī)定大學(xué)校長必須兼任學(xué)術(shù)委員會主席。但是2013年改革中并沒有采納此方案，而是規(guī)定由各校通過章程進行選擇，既可以在章程中確定由大學(xué)校長兼任學(xué)術(shù)委員會主席，也可以確定由一位副校長擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會主席。此外，2007年改革授予大學(xué)校長在新進教師上的“一票否決權(quán)”，在2013年改革中被直接剝奪，大學(xué)校長不再享有此權(quán)力，而由行政委員會審查擬聘教師是否與大學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略充分契合，進而在必要時行使否決權(quán)。

　　總而言之，2013年教育法改革希望建立一套更為平衡的內(nèi)部治理體系，將行政事務(wù)的管理權(quán)與學(xué)術(shù)事務(wù)的管理權(quán)相分離，這就導(dǎo)致了對大學(xué)校長及行政委員會的弱化，轉(zhuǎn)而擴展了教師群體在學(xué)術(shù)事務(wù)上參與治理的空間。但是，2013年改革也為未來留下了隱憂：新的平衡機制是否會導(dǎo)致兩大委員會在正當性上的相互競爭?甚至，是否會導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的破碎化從而難以形成統(tǒng)一的發(fā)展戰(zhàn)略?這都有待未來的實踐進行檢驗。

　　四、結(jié)論

　　法國的改革經(jīng)驗為我們展示了大學(xué)治理所必然面臨的內(nèi)在矛盾，即驅(qū)動大學(xué)按照一定的政策目標實現(xiàn)發(fā)展，就必須制定明確的發(fā)展規(guī)劃，并且動員大學(xué)內(nèi)部的資源，而這就要求建立超越各學(xué)科自治的領(lǐng)導(dǎo)核心;然而，建立超越各學(xué)科自治的領(lǐng)導(dǎo)核心，自上而下地貫徹政策目標與發(fā)展任務(wù)，這又難免侵蝕大學(xué)教師的獨立與自治。法國近40余年的大學(xué)治理體系改革，皆圍繞如何平衡此矛盾來展開。如一位學(xué)者所言，“確實需要以更有效率的方式對大學(xué)進行管理，但也要在其中植入共和主義的公共服務(wù)價值……這就要求尊重教育活動的特殊性，即需要更多地傾聽教師群體的建議，讓其更緊密地參與到政策的制定、決定的作出、規(guī)制的實施中來。”這一建議應(yīng)具有超越法國改革經(jīng)驗的普遍價值，對我國建設(shè)“大學(xué)自治”亦有所裨益。