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　　編者按：2019年7月13日，由中國經(jīng)濟體制改革雜志社與中共徐州市委、市人民政府聯(lián)合舉辦的“慶祝新中國成立七十周年 推動新時代改革再出發(fā)——全面踐行新發(fā)展理念實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展暨‘徐州實踐’高層研討會”在江蘇省徐州市召開。本文為國家發(fā)改委地區(qū)振興司資源型城市發(fā)展處處長張磊的主題演講整理，未經(jīng)本人審核。

國家發(fā)改委地區(qū)振興司資源型城市發(fā)展處處長　張磊　

　　國家發(fā)展改革委地區(qū)振興司資源型城市發(fā)展處是負責(zé)協(xié)調(diào)推進全國資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政府職能機構(gòu)。作為一名從事資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型工作的具體工作人員，我有幸見證了十年來我國眾多資源型城市深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，著力加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強的發(fā)展歷程。特別是徐州市作為江蘇省重要的能源基地和老工業(yè)城市，近年來深入貫徹落實總書記視察時的重要指示精神，準確把握自身發(fā)展階段性特征，大力推進產(chǎn)業(yè)、城市、生態(tài)三個轉(zhuǎn)型取得了明顯成效。徐州市的賈汪區(qū)作為全國69個資源枯竭轉(zhuǎn)型城市之一，連續(xù)兩年在全國資源枯竭城市轉(zhuǎn)型績效評價中獲得優(yōu)秀等次，得到國務(wù)院大督察通報獎勵，發(fā)揮了良好的釋放帶動作用。

　　按照會議安排，我圍繞資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展取得的階段性成果，新時代對轉(zhuǎn)型工作提出的新要求和下一步具體的工作思路三方面做簡單匯報，供大家參考。

　　一、資源型城市深入貫徹新發(fā)展理念轉(zhuǎn)型發(fā)展取得重要的階段性成果。

　　十多年來國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門和各級地方政府，推進資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型方面開展了大量的工作。

　　一是政策框架基本建立。2001年國務(wù)院批準在遼寧省阜新市開展全國首個資源枯竭城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點。資源枯竭城市這一概念正式出現(xiàn)在國家政策文件中。2007年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，正式提出資源型城市的概念，進一步擴展了資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型的工作內(nèi)涵和領(lǐng)域。2008年、2009年、2010年經(jīng)國務(wù)院批準，會同有關(guān)部門分三批界定了全國69個資源枯竭城市，涉及煤炭、油氣、金屬、非金屬、森工等不同資源型地區(qū)，并通過中央財政轉(zhuǎn)移支付，中央預(yù)算內(nèi)投資給予了大力支持，初步明確了支持資源型城市轉(zhuǎn)型的基本政策框架。

　　2012年9月，李克強總理在國務(wù)院主持召開全國資源型城市和獨立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型工作座談會，明確將獨立工礦區(qū)納入資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型的政策范疇。2013年11月，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門編制并報請國務(wù)院印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，首次明確界定了全國262個資源型城市，并將其劃分成長型、成熟型、衰退型、再生型四種類型，確立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分類指導(dǎo)的政策框架。2015年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，明確提出對深山遠山林場撤并搬遷，參照執(zhí)行獨立工礦區(qū)改造搬遷政策，進一步加強對森工資源型城市的政策支持。2016年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進采煤沉陷區(qū)綜合治理的意見》，將采煤沉陷區(qū)作為資源型地區(qū)的特殊類型專門予以支持，明確了工作的基本原則、目標任務(wù)和政策舉措。2019年1月，國家發(fā)展改革委制定印發(fā)了《獨立工礦區(qū)改造搬遷總體方案》，進一步明確了“十三五”期間的工作任務(wù)。至此由資源枯竭城市轉(zhuǎn)型為起始，以全國262個資源型城市為主體，以獨立工礦區(qū)采煤沉陷區(qū)為當前政策著力點，兼顧資源富級地區(qū)，國有林區(qū)的資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展工作框架和政策體系逐步形成豐富并基本建立起來。

　　二是支持力度逐年增大。截至目前69個資源枯竭城市以累計獲得中央財政轉(zhuǎn)移支付近1800億元，年度轉(zhuǎn)移支付規(guī)模從最初的8億多元增長到目前超過200億元。針對獨立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)的發(fā)展困難，中央預(yù)算內(nèi)投資支持力度逐年增大。2013年起至今累計安排約170億元，中央財政也相繼將獨立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)納入了資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付范圍。財政部、原國土資源部組織實施了主要針對資源枯竭城市的礦山地質(zhì)環(huán)境治理重點工程，累計安排資金約80億元。此外，國家發(fā)展改革委、財政部、國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行通過專項建設(shè)基金支持獨立工礦區(qū)采煤沉陷區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，以資本金注入的方式累計支持項目建設(shè)資金約475億元。

　　三是工作合力不斷增強。2017年5月，經(jīng)國務(wù)院批準，由國家發(fā)展改革委牽頭會同有關(guān)部門建立了采煤沉陷區(qū)綜合治理部級聯(lián)席會議制度，進一步完善了組織協(xié)調(diào)機構(gòu)和工作機制。此外為提升轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行力和中央資金使用效率，督促各級地方政府在新形勢下勇于擔(dān)當、主動作為。2013年以來我委會同財政部、自然資源部、國家統(tǒng)計局，共同組織開展了資源枯竭城市轉(zhuǎn)型年度績效評價工作，逐步完善了滾動推進、獎懲分明的支持機制。在各方面共同努力下協(xié)調(diào)配合，上下聯(lián)動，齊抓共管的合力不斷增強。十多年來在黨中央國務(wù)院堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在國家有關(guān)部門和各級地方政府的共同努力下，社會各界的廣泛參與下，資源型地區(qū)，特別是資源枯竭城市扎實推進保障改善民生，恢復(fù)治理生態(tài)環(huán)境，培育多元化產(chǎn)業(yè)體系，三項重點任務(wù)轉(zhuǎn)型工作取得了重要的階段性成果。

　　一是社會民生歷史遺留問題基本解決。十年來資源枯竭城市充分發(fā)揮中央財政轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算內(nèi)投資的引導(dǎo)帶動作用，加快推進民生領(lǐng)域轉(zhuǎn)型攻堅，人民群眾特別是生活困難群體的生活質(zhì)量持續(xù)改善，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生根本性的變化。70%的資源枯竭城市完成棚戶區(qū)改造任務(wù)，累計改造2億平方米，惠及近750萬人。地方政府財政收入增長4.8倍，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長2.7倍，增長率超過全國平均水平，歷史遺留的就業(yè)、社保等問題基本解決，積累的社會矛盾有效緩解，社會治理水平和和諧氛圍大幅度提升。

　　二是生態(tài)環(huán)境狀況逐步地好轉(zhuǎn)。污水處理、工業(yè)固體廢物綜合利用能力不斷提升，空氣質(zhì)量不斷優(yōu)化，節(jié)能減排工作有序推進，礦山環(huán)境治理工作不斷深入，生態(tài)環(huán)境再現(xiàn)綠水青山。以徐州市賈汪區(qū)為例，在習(xí)近平總書記綠水青山就是金山銀山理念指引下，將采煤沉陷區(qū)治理包袱變?yōu)楠毺氐陌l(fā)展資源，先后實施了潘安湖等沉陷區(qū)治理工程，累計實施項目80多個，治理面積近7萬畝，實現(xiàn)了工礦型城鎮(zhèn)向宜居型城區(qū)的轉(zhuǎn)變，被總書記贊為“賈汪真旺”。

　　三是接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好。資源枯竭城市經(jīng)濟發(fā)展對資源開采的依賴程度不斷降低，主導(dǎo)資源的產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重比10年前下降了一半，民營經(jīng)濟增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)超過50%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由一業(yè)獨大逐步轉(zhuǎn)向多元支撐。新舊動能的轉(zhuǎn)換為資源枯竭城市轉(zhuǎn)型注入了內(nèi)生動力。地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速，由轉(zhuǎn)型前遠低于全國平均水平提高到目前高于全國平均水平1.4個百分點。地方公共財政收入翻了近兩番。經(jīng)過十多年來的努力，資源型地區(qū)特別是資源枯竭城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，為長遠可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)型工作已經(jīng)站在了新的歷史起點上。

　　回顧轉(zhuǎn)型歷程我們可以總結(jié)出以下幾點經(jīng)驗：一是必須堅持以改善民生為中心，以就業(yè)、社保、棚戶區(qū)、生態(tài)環(huán)境等人民群眾高度關(guān)注的歷史遺留問題為突破口，使轉(zhuǎn)型工作得到人民群眾的忠心擁護和社會各界的廣泛參與。

　　二是必須堅持以綠色發(fā)展為遵循，處理好綠水青山和金山銀山的關(guān)系，堅持生態(tài)保護優(yōu)先，加快構(gòu)建綠色發(fā)展方式，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益，經(jīng)濟效益和社會效益。

　　三是必須堅持以多元產(chǎn)業(yè)為支撐，加快培育壯大多元并舉、多級支撐的產(chǎn)業(yè)體系，徹底改變資源型產(chǎn)業(yè)一業(yè)獨大的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增強抵御風(fēng)險的能力。

　　四是必須堅持以長效機制為保障。我國資源開發(fā)屬于成長期和成熟期的城市，占全部資源型城市總數(shù)的2/3，要避免這些城市重蹈礦竭城衰的覆轍。必須加快建立開發(fā)秩序約束，資源開發(fā)收益分配共享，資源產(chǎn)品價格形成，接續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持等長效機制，為可持續(xù)發(fā)展提供有效的制度機制保障。

　　五是必須堅持以統(tǒng)籌規(guī)劃為引領(lǐng)，建立國家層面頂層設(shè)計，各級地方政府分級負責(zé)，銜接有效的規(guī)劃體系，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)型規(guī)劃的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

　　二、進入新時代資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型工作面臨新的任務(wù)。

　　習(xí)近平總書記高度重視資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展問題，近年來先后多次赴資源型地區(qū)調(diào)研，并就轉(zhuǎn)型提出一系列的重要指示。2017年6月，習(xí)近平總書記在山西省調(diào)研時指出，實現(xiàn)資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成多元支撐的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)格局是需要深入思考和突破的重大課題。在與山西省委同志重要座談，習(xí)近平總書記專門就采煤沉陷區(qū)問題做出重要指示，要求采取更加有效的措施積極推進采煤沉陷區(qū)的綜合治理。2017年12月12日，習(xí)近平總書記十九大后首次地方調(diào)研來到徐州賈汪，對資源枯竭城市轉(zhuǎn)型工作做出重要指示，指出資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是一篇大文章，關(guān)鍵是要貫徹新發(fā)展理念，堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，同時習(xí)近平總書記強調(diào)塌陷區(qū)要堅持走符合國情的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，打造綠水青山，并把綠水青山變成金山銀山，對采煤塌陷區(qū)整治的有益經(jīng)驗要注意總結(jié)推廣。按照總書記指示，去年12月12日國家發(fā)改委在徐州賈汪區(qū)召開了全國資源枯竭城市暨采煤沉陷區(qū)綜合治理現(xiàn)場會，對賈汪的經(jīng)驗進行了總結(jié)推廣。2018年9月28日，習(xí)近平總書記視察遼寧省撫順時指出，開展采煤沉陷區(qū)綜合治理要本著科學(xué)的態(tài)度和精神搞好評估認證，做好整合利用這篇大文章。對于資源枯竭城市總書記強調(diào)十分牽掛資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，黨中央投入大量資金解決棚戶區(qū)和采煤沉陷區(qū)綜合治理問題很有必要也很值得。資源枯竭型城市在轉(zhuǎn)型發(fā)展中首先要解決好民生問題，保障好困難群眾生活。習(xí)近平總書記系列重要指示精神，覆蓋資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型民生、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三個核心問題，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，在資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型工作領(lǐng)域的生動體現(xiàn)，是新時代推動轉(zhuǎn)型工作的根本遵循。我們要深刻認識推進資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展是踐行以人民為中心的發(fā)展思想，決勝全面建成小康的必然要求。是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求。是加快實現(xiàn)社會主義生態(tài)文明建設(shè)美麗中國的必然要求。但是資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個世界性的難題，需要長期的歷史過程，西方發(fā)達國家資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型普遍經(jīng)過了數(shù)十年的時間，德國魯爾區(qū)上世紀60年代開始推進轉(zhuǎn)型工作，至今仍在轉(zhuǎn)型進程中。當?shù)氐氖I(yè)率仍然明顯高于原西德地區(qū)的平均水平，經(jīng)過近些年來的發(fā)展，我國雖然取得了階段性的成果，目前仍處于爬坡過坎的關(guān)鍵階段。當今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，我國經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中有變，面對錯綜復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，必須堅持問題導(dǎo)向，科學(xué)審視轉(zhuǎn)型面臨的新情況、新問題。

　　一是轉(zhuǎn)型發(fā)展不夠平衡，與全面建成小康社會的任務(wù)要求不相適應(yīng)，一些資源型地區(qū)受制于區(qū)位條件較差，環(huán)境承載力較弱，要素集聚能力不強，市場機制不活，轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力很大，特別是獨立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)等特殊類型地區(qū)，逐漸成為區(qū)域發(fā)展的孤島，發(fā)展不平衡的問題日益凸顯。

　　二是轉(zhuǎn)型發(fā)展不夠充分，與人民群眾日益增長的美好生活需要不相適應(yīng)。當前一些資源型地區(qū)因開采引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)破壞和環(huán)境污染時有發(fā)生，基礎(chǔ)設(shè)施和居民住宅破壞嚴重。據(jù)統(tǒng)計有80%的地區(qū)，位于礦山地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，半數(shù)以上的礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施受損或老化，60%以上的礦區(qū)公共服務(wù)功能不完善，一些偏遠工礦區(qū)生產(chǎn)生活條件還很辛苦，與人民群眾美好生活需要有很大的差距。

　　三是轉(zhuǎn)型發(fā)展的質(zhì)量亟待提升，與推動高質(zhì)量的發(fā)展的要求不相適應(yīng)，一些地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)占工業(yè)比重仍然高達70%左右。抵御資源價格波動和經(jīng)濟周期性調(diào)整能力還比較差，大部分資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生力尚未完全形成，結(jié)構(gòu)調(diào)整還不徹底，產(chǎn)業(yè)趨同化現(xiàn)象突出。部分地區(qū)甚至面臨二次轉(zhuǎn)型的困境。

　　四是轉(zhuǎn)型發(fā)展體制機制尚不健全，與建立可持續(xù)發(fā)展長效機制的需求不相適應(yīng)。資源開發(fā)的行為方式有待進一步的規(guī)范，反映市場供求關(guān)系，資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的資源性產(chǎn)品價格形成機制尚未形成。資源開發(fā)企業(yè)在生態(tài)環(huán)境補償、安全生產(chǎn)、、職業(yè)病防治方面主體責(zé)任仍有待進一步的落實。扶持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系還不夠完善，市場主體活力尚未有效的激發(fā)。涉資源收益分配改革涉及深層次的利益格局調(diào)整，協(xié)調(diào)平衡各方訴求的難度還很大。

　　三、貫徹落實新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展要求，迎難而上，推動資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　一是要加強分類指導(dǎo)，力求精準施策。我國資源型地區(qū)數(shù)量眾多，發(fā)展基礎(chǔ)和條件各異，資源開發(fā)處于不同的階段，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，面臨的發(fā)展機遇和矛盾問題也不盡相同，必須遵循因地制宜，分類指導(dǎo)的原則，明確各類型地區(qū)的發(fā)展方向和重點任務(wù)，通過針對性的政策措施，引導(dǎo)支持不同地區(qū)實現(xiàn)特色發(fā)展。我們將會同相關(guān)部門深入研究新時代支持資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新舉措，推動形成更加有利于轉(zhuǎn)型的政策環(huán)境。

　　二是強化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型著力調(diào)整結(jié)構(gòu)。從中長期來看，資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，要著力構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系，一方面促進傳統(tǒng)動能改造提升，提高資源型產(chǎn)業(yè)技術(shù)和工藝水平，做大做強傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造若干個產(chǎn)業(yè)鏈完整、特色鮮明、主業(yè)突出的資源精深加工產(chǎn)業(yè)基地。另外一方面培育壯大新動能，加快發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，打造若干優(yōu)勢明顯，具有較強競爭力的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)集群。同時加強人才培養(yǎng)和引進持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境增強可持續(xù)發(fā)展活力。

　　三是聚焦困難地區(qū)解決難點問題。獨立工礦區(qū)、采煤沉陷區(qū)等特殊困難地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展任務(wù)艱巨，下一步集中力量突出重點，以改善礦區(qū)發(fā)展條件，保障群眾基本生活為核心，加快推進重大地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)居民搬遷，確實提升礦區(qū)基本公共服務(wù)保障水平，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，扶持一批帶動就業(yè)能力強的產(chǎn)業(yè)平臺，吸納礦區(qū)居民就業(yè)。

　　四是持續(xù)深化改革，完善體制機制，強化開發(fā)秩序約束機制，嚴格執(zhí)行礦產(chǎn)資源勘察開發(fā)準入和分區(qū)管理制度，健全資源型產(chǎn)品價格形成機制，努力使產(chǎn)品價格靈活反映市場供求關(guān)系，資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。研究健全資源開發(fā)補償機制和收益分配共享機制，促進資源開發(fā)收益向資源型地區(qū)傾斜。進一步落實接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機制，加強政策引導(dǎo)，激發(fā)市場主體活力。

　　五是堅持各方協(xié)同形成工作合力。加強部門之間的政策協(xié)調(diào)和工作配合，落實各級地方政府轉(zhuǎn)型主體責(zé)任，有效發(fā)揮政府引導(dǎo)支持作用和各類市場主體的積極性，努力形成良好的社會預(yù)期，形成推動轉(zhuǎn)型發(fā)展工作的合力。

　　新時代推動資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展仍然任重道遠，努力實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展更需砥礪前行，我們將不忘初心，牢記使命，深入貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想與在座各位領(lǐng)導(dǎo)專家和同事們一道努力將資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型工作繼續(xù)推向深入。