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　　2008年金融危機(jī)爆發(fā)之后，國(guó)際金融監(jiān)管體系改革首當(dāng)其沖。主要國(guó)家都認(rèn)為金融危機(jī)的爆發(fā)是因?yàn)槊绹?guó)金融監(jiān)管的失靈，而且因?yàn)榻鹑谖C(jī)的外溢性，使得世界經(jīng)濟(jì)處于危險(xiǎn)的邊緣。因此，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，重視金融消費(fèi)國(guó)的利益，有必要加強(qiáng)國(guó)際金融監(jiān)管。這是二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)前三次會(huì)議的主題之一。

　　二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)的前三次峰會(huì)，非常明確地指出金融危機(jī)爆發(fā)的原因，主要是美國(guó)金融市場(chǎng)失靈問(wèn)題，是金融監(jiān)管失效的問(wèn)題。為了解決這個(gè)問(wèn)題，美國(guó)必須要強(qiáng)化金融監(jiān)管。因此，在二十國(guó)集團(tuán)前幾次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，強(qiáng)化國(guó)際金融監(jiān)管是會(huì)議的主題。在2009年4月的倫敦峰會(huì)上，舊有的金融穩(wěn)定論壇被改造為金融穩(wěn)定委員會(huì)(Financial Stability Board)。但是，韓國(guó)首爾峰會(huì)之后，對(duì)金融危機(jī)爆發(fā)原因的判斷發(fā)生了改變，不再是金融市場(chǎng)失靈和金融監(jiān)管失效，而是世界經(jīng)濟(jì)的不平衡。而世界經(jīng)濟(jì)不平衡不只是美國(guó)造成的，包括中國(guó)在內(nèi)的東亞國(guó)家也是問(wèn)題的原因。東亞國(guó)家不僅向美國(guó)出口大量商品，而且還用持有的美元購(gòu)買(mǎi)美國(guó)的金融產(chǎn)品，支持美國(guó)金融市場(chǎng)和維持低利率水平。因此，在首爾峰會(huì)的時(shí)候就提出了世界經(jīng)濟(jì)再平衡的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)了一個(gè)相互評(píng)估機(jī)制(mutual assessment mechanism)，就是要求每個(gè)國(guó)家的貿(mào)易不平衡占GDP的比例必須控制在3%以下。二十國(guó)集團(tuán)首爾峰會(huì)之后，除了在法國(guó)戛納峰會(huì)再次提到金融監(jiān)管問(wèn)題之外，強(qiáng)化金融監(jiān)管幾乎不再是二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議的重要議題。二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)集中于討論持續(xù)增長(zhǎng)、穩(wěn)定、就業(yè)等議題。國(guó)際金融監(jiān)管改革的變化是如何發(fā)生的?原來(lái)的國(guó)際金融監(jiān)管存在什么樣的問(wèn)題?金融危機(jī)十年后，現(xiàn)在的國(guó)際金融監(jiān)管體系處于什么狀態(tài)、存在什么問(wèn)題呢?

　　當(dāng)前國(guó)際金融監(jiān)管根據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)容由不同的國(guó)際機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)管，比如監(jiān)管銀行的巴塞爾委員會(huì)，監(jiān)管證券的國(guó)際證券監(jiān)督管理委員會(huì)(IOSCO)，此外還有保險(xiǎn)、審計(jì)、會(huì)計(jì)等國(guó)際監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)。信用評(píng)級(jí)則是基于市場(chǎng)原則的：第一，金融危機(jī)爆發(fā)之前，國(guó)際金融相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則的制定主要遵循最好實(shí)踐(best practice)的原則。當(dāng)時(shí)的規(guī)則主要由相關(guān)金融業(yè)務(wù)從業(yè)者的代表來(lái)制定。銀行行業(yè)、證券行業(yè)、保險(xiǎn)行業(yè)或者審計(jì)行業(yè)的代表來(lái)商議怎么監(jiān)管這個(gè)行業(yè)，達(dá)成一致意見(jiàn)后，被美國(guó)或歐洲主要國(guó)家采納，再通過(guò)經(jīng)合組織(OECD)的推廣，進(jìn)而擴(kuò)散到全世界。國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則的制定與擴(kuò)散基本上就是這樣一個(gè)過(guò)程。國(guó)際金融監(jiān)管被認(rèn)為是一個(gè)專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)是最好實(shí)踐的集合。第二，因?yàn)樗菍?zhuān)業(yè)性問(wèn)題，所以應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管、避免政治介入。這與設(shè)立獨(dú)立的中央銀行是基于相同的邏輯。金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)避免政治干預(yù)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)保證監(jiān)管的獨(dú)立。第三，在世界范圍內(nèi)，相信市場(chǎng)的力量。因?yàn)橘Y本的高流動(dòng)性，所以對(duì)國(guó)家行為的制約更強(qiáng)。國(guó)際金融監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)相信市場(chǎng)邏輯，我們不需要一個(gè)像聯(lián)合國(guó)或者WTO或者世界銀行這樣的組織，通過(guò)公共權(quán)威強(qiáng)制推廣和執(zhí)行某些規(guī)則、規(guī)范或政策。國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則，只要基于市場(chǎng)原則就可以得到推廣。世界范圍內(nèi)的國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則政策網(wǎng)絡(luò)的形成，不是靠國(guó)際組織執(zhí)行實(shí)現(xiàn)的，而是主要通過(guò)跨國(guó)協(xié)商實(shí)現(xiàn)的。第四，規(guī)則的擴(kuò)散主要靠榜樣。既然金融監(jiān)管是最好實(shí)踐，那么誰(shuí)的市場(chǎng)大，誰(shuí)發(fā)展的好，它的金融市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則自然就會(huì)擴(kuò)散。比如，美國(guó)證券交易委員會(huì)在2005年宣布采用歐洲的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)講，有歐洲和美國(guó)兩個(gè)不同的會(huì)計(jì)體系。2005年美國(guó)證券交易委員會(huì)制定了時(shí)間表要采取歐洲的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，這是前所未有的。這項(xiàng)決定會(huì)產(chǎn)生明顯的分配性結(jié)果。依據(jù)不同的會(huì)計(jì)方法，企業(yè)是否盈利、盈利多少都會(huì)顯著不同。比如，按照美國(guó)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算企業(yè)可能是盈利的，但是按照歐洲會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的話，企業(yè)可能就是虧損的，從而影響融資能力。為什么美國(guó)宣布將采取歐洲的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)呢?為什么美國(guó)愿意做出這種有成本的調(diào)整呢?很多人認(rèn)為是模范的力量，是市場(chǎng)力量導(dǎo)致了歐洲會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的擴(kuò)散。這是原來(lái)金融監(jiān)管模式的四個(gè)特征：基于最好實(shí)踐、獨(dú)立的監(jiān)管者、全球范圍內(nèi)的政策網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)以及基于市場(chǎng)力量擴(kuò)散規(guī)范。金融危機(jī)爆發(fā)之前，最重要的金融監(jiān)管規(guī)則的產(chǎn)生與擴(kuò)散就是這樣的。

　　多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為國(guó)際金融監(jiān)管是一個(gè)專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，而不是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題。但是，國(guó)際金融監(jiān)管的確是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題。國(guó)際金融相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)則應(yīng)當(dāng)如何制定，不僅是個(gè)最好實(shí)踐的問(wèn)題，也是一個(gè)需要協(xié)調(diào)各方利益的政治過(guò)程。

　　金融危機(jī)爆發(fā)之后，為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)造成的后果，主要國(guó)家開(kāi)始意識(shí)到金融監(jiān)管是具有分配性后果的，也就是說(shuō)它是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。不同國(guó)家、不同產(chǎn)業(yè)、不同集團(tuán)存在著相互不一致的利益，如何協(xié)調(diào)、整合這些利益，就成了一個(gè)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

　　從國(guó)際上講，最重要的利益不一致是金融產(chǎn)品供給國(guó)或者叫金融中心與金融產(chǎn)品消費(fèi)國(guó)之間的不一致。美國(guó)和英國(guó)是國(guó)際金融產(chǎn)品的主要提供者，具有國(guó)際金融市場(chǎng)地位，而國(guó)際金融消費(fèi)國(guó)是像中國(guó)這樣的有大量外匯儲(chǔ)備的國(guó)家。其他大國(guó)會(huì)感到美國(guó)金融市場(chǎng)的問(wèn)題，為什么要其他國(guó)家?guī)椭I(mǎi)單?因此，很多國(guó)家都提出了改革國(guó)際貨幣金融體系的建議。國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行的份額改革，某種意義上就是通過(guò)象征性的權(quán)力轉(zhuǎn)移，換取中國(guó)和二十國(guó)集團(tuán)其他國(guó)家對(duì)金融救援方案的支持。這是在國(guó)際層面上，分配性后果或者是利益上的不一致。

　　第二個(gè)重要的利益不一致是國(guó)內(nèi)集團(tuán)間的利益不一致。金融部門(mén)和非金融部門(mén)、華爾街和一般老百姓，都存在極為分歧的利益，它們進(jìn)而變成了嚴(yán)重的國(guó)內(nèi)問(wèn)題。金融危機(jī)爆發(fā)之后，金融監(jiān)管的政治經(jīng)濟(jì)本質(zhì)充分表現(xiàn)出來(lái)。因此，二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人需要從政治經(jīng)濟(jì)角度考慮國(guó)際金融監(jiān)管的改革，包括如何制定規(guī)則，規(guī)則應(yīng)當(dāng)是什么，如何讓金融監(jiān)管更具責(zé)任性等。

　　二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人倫敦峰會(huì)同意建立金融穩(wěn)定委員會(huì)，由金融穩(wěn)定委員會(huì)承擔(dān)國(guó)際金融監(jiān)管的責(zé)任，推動(dòng)改革。金融穩(wěn)定委員會(huì)和原來(lái)國(guó)際金融監(jiān)管模式的差別主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，金融穩(wěn)定委員會(huì)的邏輯基礎(chǔ)或者說(shuō)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)并不是基于所謂的最好實(shí)踐，而是認(rèn)為所有的監(jiān)管都是具有分配性結(jié)果的，是一個(gè)政治過(guò)程，怎么能讓金融部門(mén)變得對(duì)老百姓來(lái)講更有責(zé)任性才是關(guān)鍵。第二，金融監(jiān)管不應(yīng)該是所謂的獨(dú)立監(jiān)管者來(lái)執(zhí)行，必須要有政治家的介入。所以在人員組成上，與之前金融穩(wěn)定論壇相比，金融穩(wěn)定委員會(huì)與之最大的差別就是不僅有原來(lái)的基于知識(shí)的專(zhuān)家或者是行會(huì)、銀行代表，而且增加了政府官員，財(cái)政部長(zhǎng)、金融部長(zhǎng)都加入了金融穩(wěn)定委員會(huì)。他們不僅考慮金融這個(gè)行業(yè)本身的問(wèn)題，更要考慮分配性后果。所以后來(lái)關(guān)于資本充足率、系統(tǒng)性重要銀行這些規(guī)則開(kāi)始被強(qiáng)調(diào)，并且有關(guān)規(guī)則也被制定出來(lái)。因此金融穩(wěn)定委員會(huì)的組成和原則是不同于之前體系的。在金融監(jiān)管上，原來(lái)主要是政策協(xié)調(diào)，然后再擴(kuò)散。而金融穩(wěn)定委員會(huì)則嘗試制定更高水平的規(guī)則，比如《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，也就是提高資本充足率、降低杠桿水平等。這些規(guī)則是硬的，需要國(guó)家兌現(xiàn)承諾的。今天看來(lái)，離完全執(zhí)行協(xié)定還有相當(dāng)距離。第三是關(guān)于監(jiān)督的，也就是如何提供信息，降低信息不對(duì)稱。金融穩(wěn)定委員會(huì)曾經(jīng)建議成立工作委員會(huì)，對(duì)主要國(guó)家的金融監(jiān)管情況進(jìn)行評(píng)估，但是最后沒(méi)能執(zhí)行下去。

　　金融危機(jī)十年過(guò)去了，今天來(lái)看，在金融監(jiān)管改革上取得的進(jìn)展并沒(méi)有那么大。金融穩(wěn)定委員會(huì)也沒(méi)有成為今天全球金融監(jiān)管的核心。其主要原因在于各個(gè)國(guó)家自己的金融監(jiān)管邏輯和改革步驟。具體而言，第一，英美金融模式和歐洲大陸金融模式存在差距。無(wú)論是最早的二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人華盛頓峰會(huì)、第二次倫敦峰會(huì)，還是后來(lái)的法國(guó)戛納峰會(huì)，可以非常明顯看到美英與歐洲大陸在金融監(jiān)管上的不同主張。一般認(rèn)為美英的金融體系是基于資本市場(chǎng)的金融體系，德國(guó)、法國(guó)這樣的國(guó)家是基于銀行的。英美與歐陸因?yàn)椴煌慕鹑诶?，所以在如何加?qiáng)金融監(jiān)管上存在分歧。法國(guó)前總統(tǒng)薩科齊在金融監(jiān)管問(wèn)題上，特別想拉中國(guó)一起限制美國(guó)，但是最后也沒(méi)有成功。美英和歐洲之間因?yàn)椴煌慕鹑隗w系特征，有不同的金融監(jiān)管偏好。第二，國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則制定與國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管執(zhí)行制度上的不一致。在國(guó)際上，金融穩(wěn)定委員會(huì)將金融消費(fèi)國(guó)家納入進(jìn)來(lái)，而且是為了糾正所謂專(zhuān)業(yè)考量，不考慮社會(huì)后果的監(jiān)管原則。但是，如果國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管制度仍然是所謂的獨(dú)立的專(zhuān)家委員會(huì)，或者說(shuō)以獨(dú)立于政治干預(yù)為目的的話，那么國(guó)際金融監(jiān)管改革的落實(shí)仍然相當(dāng)困難。第三，與金融體系本身特征有關(guān)，金融供給者和金融消費(fèi)者之間明顯存在著權(quán)力不對(duì)等。像中國(guó)這樣的金融消費(fèi)國(guó)，盡管經(jīng)濟(jì)實(shí)力和儲(chǔ)備貨幣很高，但是并沒(méi)有足夠影響金融強(qiáng)國(guó)的能力。在這種權(quán)力不對(duì)稱關(guān)系中，我們也想了很多辦法，比如人民幣國(guó)際化，發(fā)行以人民幣為基礎(chǔ)的債券，試圖制衡美國(guó)金融權(quán)力，但是效果仍不明顯。第四，與前述第二點(diǎn)相關(guān)，金融監(jiān)管往往需要通過(guò)國(guó)內(nèi)立法，而國(guó)內(nèi)立法就涉及復(fù)雜的國(guó)內(nèi)政治過(guò)程。國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則往往需要根據(jù)國(guó)家具體條件變化，所以總體來(lái)講，當(dāng)我們看國(guó)際金融監(jiān)管改革時(shí)，需要關(guān)注規(guī)則是誰(shuí)定的、規(guī)則是怎么擴(kuò)散的這兩個(gè)核心問(wèn)題。目前在規(guī)則制定上，已經(jīng)將公共權(quán)威納入進(jìn)來(lái)，更多的體現(xiàn)了國(guó)家間利益平衡，社會(huì)不同集團(tuán)間的利益平衡。但是在規(guī)則擴(kuò)散上，主要還是靠市場(chǎng)邏輯，金融市場(chǎng)發(fā)展完善的國(guó)家，還是具有規(guī)則擴(kuò)散的優(yōu)勢(shì)。

　　討論國(guó)際金融監(jiān)管改革，需要充分考慮歷史。每一次改革都是歷史性的，都是在特定歷史背景下展開(kāi)的。金融危機(jī)總會(huì)推動(dòng)變化，但是歷史的慣性又會(huì)制約根本性改變。國(guó)際金融監(jiān)管體系就是漸進(jìn)改革的過(guò)程，在合適的歷史機(jī)遇，才會(huì)邁出改革的大步。