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　　在第十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上的最高人民檢察院工作報(bào)告中，“一號(hào)檢察建議”引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。“一號(hào)檢察建議”是最高人民檢察院于2018年10月19日向教育部發(fā)出的，針對(duì)一些地方在幼兒園兒童、中小學(xué)學(xué)生保護(hù)和校園安全管理方面存在較為嚴(yán)重的問題，提出了進(jìn)一步健全完善預(yù)防性侵害的制度機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)校園預(yù)防性侵害相關(guān)制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查、依法嚴(yán)肅處理有關(guān)違法違紀(jì)人員等具有針對(duì)性的解決措施，這也是最高人民檢察院首次直接向國務(wù)院組成部門發(fā)出的檢察建議。

　　檢察機(jī)關(guān)是我國憲法確立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過檢察建議依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會(huì)治理，維護(hù)司法公正，促進(jìn)依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段。

　　檢察建議發(fā)揮的作用

　　2018年，全國檢察機(jī)關(guān)共提出各類檢察建議252966件，相關(guān)單位已采納208438件，采納率82.40%。近年來，實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議發(fā)揮法律監(jiān)督的功能，取得了良好效果，主要表現(xiàn)在以下方面。

　　督促行政機(jī)關(guān)依法履職，加強(qiáng)對(duì)行政行為的法律監(jiān)督。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前置程序，能夠及時(shí)糾正生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)行政亂作為或不作為的行為，更好地化解社會(huì)矛盾，維護(hù)人民群眾的利益。

　　敦促審判機(jī)關(guān)自查自糾，加強(qiáng)對(duì)審判活動(dòng)的法律監(jiān)督。再審檢察建議是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)對(duì)民事行政案件審判監(jiān)督的重要途徑，它改變了檢察機(jī)關(guān)僅以抗訴作為對(duì)民事行政案件法律監(jiān)督的方式所帶來的市縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于二審終審的民事裁判案件無抗訴權(quán)、最高人民檢察院和省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的案件繁多的辦案結(jié)構(gòu)，解決了檢察機(jī)關(guān)提起抗訴周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜等弊端，有效節(jié)約了司法成本、提高了訴訟效率，有助于檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確、及時(shí)地敦促審判機(jī)關(guān)自查自糾，充分履行檢察機(jī)關(guān)在民事行政審判活動(dòng)中的法律職責(zé)，從而最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

　　推動(dòng)社會(huì)治理法治化，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的社會(huì)職能。檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)需要涉案單位及時(shí)消除違法犯罪隱患、督促某類多發(fā)犯罪的行業(yè)主管部門加強(qiáng)和改進(jìn)管理監(jiān)督工作或需要相關(guān)部門完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范措施，加強(qiáng)調(diào)解疏導(dǎo)工作的，可以向有關(guān)單位和部門提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議。

　　檢察建議的發(fā)展歷程

　　在我國，檢察建議是伴隨著新中國的檢察制度而產(chǎn)生的。1954年《人民檢察院組織法》中規(guī)定“最高人民檢察院發(fā)現(xiàn)國務(wù)院所屬各部門和地方國家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施違法的時(shí)候，有權(quán)提出抗議”“地方各級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)本級(jí)國家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施違法的時(shí)候，有權(quán)要求糾正”，當(dāng)時(shí)制發(fā)的檢察建議主要根據(jù)這一原則性的規(guī)定，側(cè)重于指出違法行為、提出糾正違法行為的意見和措施等。

　　1978年以后，檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行一般監(jiān)督權(quán)的重要方式，主要體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)作為國家治理體系的一部分參與社會(huì)治安綜合治理的過程之中，并強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議的方式，督促相關(guān)單位加強(qiáng)管理、健全制度，從而有效預(yù)防和減少犯罪發(fā)生。此后，檢察建議的范圍不斷擴(kuò)大，除一般監(jiān)督外，還逐漸用于刑事訴訟、監(jiān)所檢察以及對(duì)偵查、審判活動(dòng)的監(jiān)督，如對(duì)偵查機(jī)關(guān)未嚴(yán)格執(zhí)行偵查羈押期限的規(guī)定、審判機(jī)關(guān)審判活動(dòng)的違規(guī)等行為提出建議等。1983年，最高人民檢察院還制定了檢察建議書的基本格式，并將檢察建議用于貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件的預(yù)防之中。

　　1995年頒布的《檢察官法》首次在法律中明確使用“檢察建議”一詞，規(guī)定檢察官提出檢察建議效果顯著的，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。2001年的《最高人民檢察院關(guān)于刑事抗訴工作的若干意見》和《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》將檢察建議確立為糾正人民法院審判活動(dòng)中違法情形的重要方式，并明確提出了向單位發(fā)出檢察建議的具體情形，為檢察建議的規(guī)范化、具體化提出了較為明確的標(biāo)準(zhǔn)。

　　2009年最高人民檢察院制定《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，明確了檢察建議的概念、適用范圍、制發(fā)主體、制定程序等內(nèi)容，為檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議充分履行法律監(jiān)督職責(zé)打下了良好的基礎(chǔ)。2012年修訂的《民事訴訟法》和2014年修訂的《行政訴訟法》首次從國家立法的層面將檢察建議列為檢察機(jī)關(guān)履行訴訟監(jiān)督職責(zé)的重要方式。2018年修訂的《人民檢察院組織法》也明確規(guī)定人民檢察院在行使對(duì)刑事案件進(jìn)行審查、提起公益訴訟、對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督等職權(quán)時(shí)，可以提出檢察建議。今年2月26日，最高人民檢察院發(fā)布了新修訂的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的類型和適用范圍進(jìn)行了明確的劃分，為檢察建議工作的規(guī)范有序開展提供了更加明確具體的依據(jù)。

　　提高檢察建議的溫度與剛性

　　目前，在實(shí)踐中仍存在對(duì)檢察建議作用認(rèn)識(shí)不足、制發(fā)不規(guī)范、整改落實(shí)缺乏有效監(jiān)督等問題，檢察建議“一發(fā)了之”的情況還在一些地方存在，檢察建議的溫度和剛性有待提高。

　　提升檢察建議質(zhì)量，使檢察建議的作用充分發(fā)揮到實(shí)處，核心在于發(fā)現(xiàn)問題、充分說理、情理結(jié)合。檢察建議與抗訴等監(jiān)督手段不同，其效力和作用的發(fā)揮，更多要依賴檢察建議本身的針對(duì)性、說服力和可行性等因素。須正確地找準(zhǔn)問題，并充分運(yùn)用法律和邏輯進(jìn)行說理，做到入法、入理、入情，法理情有機(jī)統(tǒng)一，使被建議單位能夠在檢察機(jī)關(guān)的釋法說理過程中理解和自覺運(yùn)用法律，認(rèn)同檢察機(jī)關(guān)的決定，同時(shí)充分保障被建議單位的異議權(quán)，允許其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)提出不同的理由，使其對(duì)檢察建議心悅誠服。

　　此外，還應(yīng)當(dāng)充分利用配套措施提高檢察建議的剛性。如賦予檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議過程中的調(diào)查核實(shí)權(quán)等，采用多種方式為檢察機(jī)關(guān)以檢察建議的形式履行法律監(jiān)督職責(zé)給予更多的支持，真正讓檢察建議成為“祛病除根”、標(biāo)本兼治的良方。