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　　2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革充分體現(xiàn)了黨政協(xié)同、優(yōu)化職能等新時(shí)代特點(diǎn)。但對(duì)大多數(shù)行政機(jī)關(guān)而言，主要的改革變化依然是政府內(nèi)部行政職能的調(diào)整與變遷，黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公并非絕對(duì)的新常態(tài)。故本文立足于政府內(nèi)部的職能配置這一主要問題展開，以期及時(shí)回應(yīng)機(jī)構(gòu)改革的浪潮，嘗試為改革創(chuàng)新提供規(guī)范基礎(chǔ)和學(xué)術(shù)支持。事實(shí)上，行政實(shí)踐中行政職能通過政府機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)，行政職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本依據(jù)，機(jī)構(gòu)改革必須根據(jù)行政職能的配置和優(yōu)化來進(jìn)行。行政職能又稱為政府職能，是指行政機(jī)關(guān)在公共行政中所承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。[1]行政職能的重點(diǎn)在于界定行政主體的行為范圍，即確定行政主體的活動(dòng)范圍和行政任務(wù)。雖然本次機(jī)構(gòu)改革涉及黨政融合問題，但它不是主要的方面。故本文立足于行政職能的視角對(duì)當(dāng)下機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行理論上的回應(yīng)與分析。

　　一、歷次機(jī)構(gòu)改革的簡(jiǎn)短回顧

　　1982年以來，中國(guó)先后進(jìn)行了8次機(jī)構(gòu)改革。總結(jié)機(jī)構(gòu)改革之成敗得失，對(duì)推進(jìn)新一輪機(jī)構(gòu)改革尤為重要。

　　以改革內(nèi)容是否涉及行政職權(quán)的調(diào)整為標(biāo)準(zhǔn)，可以將改革劃分為兩個(gè)階段。第一階段，從1982年至1998年前，前兩次改革屬于粗放型的改革，只涉及機(jī)構(gòu)與人員變化，主要是形式意義上改革，具有治表不治本的特點(diǎn)，實(shí)質(zhì)上沒有涉及行政職能的整合與調(diào)整。1982年改革主要任務(wù)是采取有效措施，改變部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、層次繁多等狀況，大幅裁并機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員。1988年改革主要任務(wù)是根據(jù)政企分開和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，提高行政效率。改革后機(jī)構(gòu)和人員得到了精簡(jiǎn)，但轉(zhuǎn)變職能卻力度有限。從總體上看，“多數(shù)部門的職能轉(zhuǎn)變工作沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，管理方式?jīng)]有發(fā)生根本性變化。”[2]1993年改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)調(diào)政企分開。經(jīng)過改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)得到了較大精簡(jiǎn)，政府與企業(yè)的關(guān)系開始理順，但轉(zhuǎn)變職能卻未取得較好效果。因此，這個(gè)階段的改革“政府僅僅注意到機(jī)構(gòu)的撤、并、改和人員的裁減，沒有注意到自身質(zhì)量的升華和職能的調(diào)整。”[3]第二階段，從1998年至今，在改革的過程中特別凸顯政府職能，強(qiáng)調(diào)實(shí)行“四個(gè)分開”(即政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開)，重點(diǎn)關(guān)注政府職能的調(diào)整，“不再簡(jiǎn)單地把機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員裁撤作為機(jī)構(gòu)改革成敗的唯一標(biāo)準(zhǔn)”[4]。因此，這一階段屬于內(nèi)涵型改革，“政府機(jī)構(gòu)改革不僅僅是一個(gè)機(jī)構(gòu)數(shù)量的變化，更主要的是政府職能的變化。”[5]后幾次機(jī)構(gòu)改革，每次改革都是對(duì)前面改革成果的深化，每次都具有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。“政府職能的實(shí)質(zhì)是處理或者界定政府與市場(chǎng)(企業(yè))、政府與社會(huì)、政府與個(gè)人的關(guān)系，對(duì)三對(duì)關(guān)系的不同處理構(gòu)成了不同的政府職能內(nèi)涵。”[6]1998年改革，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政。“各部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)減少1/4，有100多項(xiàng)職能下放給地方政府、企業(yè)和社會(huì)，還有100多項(xiàng)職能在國(guó)務(wù)院各部門內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移、合并。”[7]2003年改革，適應(yīng)加入世貿(mào)組織的需要，推動(dòng)政府部門調(diào)整，轉(zhuǎn)變行政職能。本次機(jī)構(gòu)改革的重心不再是機(jī)構(gòu)撤并，而是在前面改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行行政管理體制的創(chuàng)新、政府職能的轉(zhuǎn)變。2008年改革，主要圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不清、政出多門等問題。2013年改革，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，穩(wěn)定推進(jìn)大部門制改革。2018年改革，適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代的需要，推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的全面改革，將在下文具體展開。

　　從上述改革的歷程不難發(fā)現(xiàn)，行政職能的調(diào)整由改革的次要地位日益上升至主要位置，轉(zhuǎn)變政府職能的重要性得到提升。“政府職能轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了由單純強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，到提出轉(zhuǎn)變政府職能，并加強(qiáng)行政法制建設(shè)的階段，經(jīng)歷了逐步重視政府職能轉(zhuǎn)變。”[8]因此，以往7次機(jī)構(gòu)改革都是針對(duì)現(xiàn)實(shí)的不足，提出機(jī)構(gòu)改革的主張，都是以問題為導(dǎo)向的，缺乏“一種一以貫之的內(nèi)在邏輯”[9]。實(shí)際上，任何改革，特別是重大的機(jī)構(gòu)改革都應(yīng)當(dāng)有其自身的邏輯與規(guī)律。“沒有理論的實(shí)踐，是盲動(dòng)的;沒有實(shí)踐的理論，是空洞的。”[10]正基于此，以往的改革總存在這樣或那樣的缺陷。比如機(jī)構(gòu)改革缺乏全局思維，過于回避黨政關(guān)系，機(jī)構(gòu)改革主要在政府，黨群關(guān)系基本不涉及。行政職能的定位尚需改進(jìn)，“政府的經(jīng)濟(jì)職能定位不準(zhǔn)，政府向市場(chǎng)、向社會(huì)放權(quán)、分權(quán)仍然不到位”[11]。

　　二、本次機(jī)構(gòu)改革的理論邏輯

　　“政府機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)其所要完成的任務(wù)和需要達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行組織，而不是在各部門間單純劃分權(quán)限、職責(zé)以使各部門處理同樣的問題。”[12]從內(nèi)在邏輯上講，機(jī)構(gòu)改革遵循著行政任務(wù)決定行政組織的原理，在厘清行政任務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場(chǎng)化、社會(huì)化、地方化等形式的簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)而達(dá)到職能配置合理、機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)的最佳狀態(tài)。從這個(gè)意義上講，這次改革回到了改革的應(yīng)有邏輯上來。“原來的改革邏輯是先大后小，先中心后邊緣，先解決政治體制(黨政關(guān)系、黨與法律的關(guān)系)，接著解決政府與市場(chǎng)和社會(huì)的問題(權(quán)力下放)，再解決政府本身的問題(機(jī)構(gòu)改革)。”[13]

　　(一) 行政職能配置原理——以行政任務(wù)為中心，行政任務(wù)決定行政組織

　　1.明確行政任務(wù)。“就行政組織而言，其核心目標(biāo)當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。”[14]“行政任務(wù)一詞，系德國(guó)用語(yǔ)，系強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)所承辦的業(yè)務(wù)的一個(gè)抽象化的描繪，從行政組織法律的文字表現(xiàn)而言，得稱為職掌，自行政作用法而言，系針對(duì)該行政作用法中所稱的職權(quán)加以抽象歸納而得的一種權(quán)能。從行政程序法中與我國(guó)行政組織法的用語(yǔ)而言，系指管轄。國(guó)內(nèi)另一個(gè)常見的翻譯用詞，為行政職能。”[15] 通俗地講，是指行政主體依據(jù)法規(guī)范所承擔(dān)或者以合法方式執(zhí)行的所有事務(wù)。[16]循此思路，理順行政機(jī)關(guān)的任務(wù)尤有必要。這是因?yàn)椋?ldquo;行政組織本身非目的，而系服膺于其任務(wù)，而任務(wù)具有時(shí)代性，隨時(shí)代而有不同……總之，任務(wù)決定組織，亦即‘任務(wù)——組織’之間必須具有匹配性”[17]。故明確行政任務(wù)當(dāng)為首選，然行政任務(wù)的范圍具有開放性。

　　從歷史發(fā)展來看，“行政任務(wù)的多元化是一個(gè)世界范圍內(nèi)的共同現(xiàn)象”[18]，行政任務(wù)隨著社會(huì)變遷而不斷的發(fā)展變化。“工業(yè)革命以來，行政任務(wù)日益擴(kuò)張與細(xì)分，從傳統(tǒng)的秩序維持到現(xiàn)代的人民生存照顧、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等諸領(lǐng)域，已無不成為行政之任務(wù)。”[19]“晚近的時(shí)髦用語(yǔ)，為‘核心職能’的理論，要求政府必須瘦身或塑身，將任務(wù)調(diào)控到核心的部分。”[20]當(dāng)然，我國(guó)的行政任務(wù)也發(fā)生相應(yīng)的變化，從最初注重政治統(tǒng)治職能到經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能再到公共服務(wù)提供職能等。當(dāng)下我國(guó)的行政任務(wù)主要分為政治統(tǒng)治類、經(jīng)濟(jì)保障類、公共服務(wù)類、生態(tài)維護(hù)類等類型。政治統(tǒng)治類，主要在于保衛(wèi)國(guó)家和社會(huì)的安全，比如國(guó)防、外交、公安、國(guó)家安全等領(lǐng)域的職能。經(jīng)濟(jì)保障類，主要在于發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，比如發(fā)展改革、商務(wù)、財(cái)政等領(lǐng)域的職能。公共服務(wù)類，主要在于滿足人民群眾的需求，保障人民的全面發(fā)展，比如發(fā)展教育、科技、衛(wèi)生、文化和旅游等領(lǐng)域的職能。生態(tài)保護(hù)類，主要在于協(xié)調(diào)人與自然的和諧關(guān)系，利用和保護(hù)好自然生態(tài)，比如自然資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的職能。

　　本次機(jī)構(gòu)改革以行政任務(wù)為基礎(chǔ)，既注重核心的任務(wù)，又突出了新型的任務(wù)。一方面，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)、人民衛(wèi)生健康、教育科學(xué)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)督管理、社會(huì)保障等傳統(tǒng)領(lǐng)域;另一方面，高度重視退役軍人事務(wù)、應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等新型職能，新建了退役軍人事務(wù)部與應(yīng)急管理部。特別是明確黨政職能關(guān)系，突出黨政協(xié)同。本次機(jī)構(gòu)改革涉及黨政關(guān)系的處理，這是以往歷次機(jī)構(gòu)改革都予以回避的問題。如果離開黨政職能關(guān)系、不正確處理黨政關(guān)系，行政職能就說不清、搞不好。[21]為了加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，使黨能總攬全局，將職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，優(yōu)化部門職責(zé)，形成黨政協(xié)同的大部制。

　　2.精簡(jiǎn)行政任務(wù)。一個(gè)好的政府，既不是無為政府，也不是全能政府，而是有限政府。[22]行政任務(wù)明確之后，必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)?ldquo;消腫減肥”，以期達(dá)到“瘦身政府”、“有限政府”的標(biāo)準(zhǔn)。為了達(dá)到這種目的，削減行政任務(wù)成為當(dāng)務(wù)之急。“最理想的方法，系事先針對(duì)既有各部會(huì)的業(yè)務(wù)，進(jìn)行去任務(wù)化、委外化、地方化、行政法人化之檢討。”[23]“在實(shí)際作法上，即是依據(jù)‘四化策略’(即去任務(wù)化、地方化、法人化與委外化)，針對(duì)各機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)區(qū)塊檢視，逐步予以去任務(wù)化、委外化及地方化檢討之后，再就須由中央行政機(jī)關(guān)保留執(zhí)行的業(yè)務(wù)，規(guī)劃分別設(shè)置行政法人及行政機(jī)關(guān)。”[24] 在德國(guó)，為實(shí)現(xiàn)政府的“瘦身”，聯(lián)邦政府縮減和限定國(guó)家事務(wù)直至其核心部分，要求實(shí)現(xiàn)部委的瘦身化、事務(wù)的重組與再編，必須將現(xiàn)行事務(wù)列成清單，審查相關(guān)事務(wù)的私法化。[25]這種做法，我們稱之為簡(jiǎn)政放權(quán)，讓政府從不該管的行政任務(wù)中抽身。本屆政府成立以來，牢牢圍繞這個(gè)重點(diǎn)，著力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、“放管服”三管齊下，為行政任務(wù)減負(fù)，為機(jī)構(gòu)改革作鋪墊。

　　簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)質(zhì)上是從實(shí)體上解決行政職能的問題，即將行政任務(wù)的總量做精、做小。“政府職能的實(shí)質(zhì)就是處理國(guó)家與社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系。”[26]因此，簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)際上是市場(chǎng)分權(quán)、社會(huì)分權(quán)、地方分權(quán)。市場(chǎng)分權(quán)、社會(huì)分權(quán)是權(quán)力的外移，地方分權(quán)是權(quán)力的下移。權(quán)力外移，“亦即將權(quán)限轉(zhuǎn)移給非政府組織、公私伙伴，也就是各種社會(huì)團(tuán)體與組織，都能參與服務(wù)的提供，需要跨域區(qū)域、組織疆界進(jìn)行正式與非正式網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)”[27]。市場(chǎng)分權(quán)與社會(huì)分權(quán)，要求按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，凡是不屬于行政管理的事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)從行政職能中剔除出去。權(quán)力下移，“亦即將權(quán)限轉(zhuǎn)移至更下層的地方政府、社會(huì)區(qū)共同治理，基層地方政府，或是村、里、社區(qū)在參與提供公共服務(wù)時(shí)，也比政府部門和市場(chǎng)機(jī)制更富有彈性、效率，更能清楚在地民眾的需求”[28]。凡是適合于地方辦的事情應(yīng)當(dāng)交由地方執(zhí)行。因此，通過將那些原本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)或市場(chǎng)調(diào)節(jié)、基層負(fù)責(zé)的職能轉(zhuǎn)出去，最大限度地增強(qiáng)政府把握全局的宏觀調(diào)控職能和核心職能。

　　本屆政府任期內(nèi)，國(guó)務(wù)院持續(xù)扎實(shí)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，截至2018年4月，國(guó)務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)削減了44%，非行政許可審批徹底終結(jié)，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目減少了90%，中央政府定價(jià)項(xiàng)目縮減80%，商事制度發(fā)生根本性變革。[29]簡(jiǎn)政放權(quán)解決的核心問題是確立行政權(quán)的應(yīng)有邊界，給社會(huì)、市場(chǎng)與地方讓權(quán)，借此行政任務(wù)明顯減少，行政權(quán)力得到了瘦身。

　　3.分配行政任務(wù)。“如上所說, 組織應(yīng)承擔(dān)什么任務(wù)是組織設(shè)立的依據(jù), 組織都是應(yīng)任務(wù)而產(chǎn)生的，沒有任務(wù)的組織是不可想象的。但任務(wù)本身是有差異的，這種差異體現(xiàn)在根本性質(zhì)上，那就是任務(wù)本身是否確定、是否是重復(fù)發(fā)生的，在應(yīng)對(duì)方法上是否可以復(fù)制、任務(wù)的存在是否具有經(jīng)常的可持續(xù)性。”[30]“將政府所承擔(dān)的這些行政課題或行政任務(wù)，不分外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系，作為整體來把握，所關(guān)心的是這些事務(wù)被分配給什么機(jī)關(guān)。”[31]“就公部門而言，機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)區(qū)塊職掌即其運(yùn)作范圍，機(jī)關(guān)若要建立其存在的合法永續(xù)性，便要降低機(jī)關(guān)外環(huán)境的不確定性，其作法即適度界定其機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)職掌。”[32]

　　早在二十世紀(jì)三十年代，美國(guó)著名的管理學(xué)家盧瑟·古利克就明確提出了一套劃分政府職能的原則，用來分配與安排行政任務(wù)，稱之為“部門化原則”。具體而言，古利克認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)以下因素進(jìn)行職能與部門的分工：首先，根據(jù)機(jī)構(gòu)所要達(dá)到的主要目的來劃分組織，即目的標(biāo)準(zhǔn)。比如提供教育或者控制犯罪。雖然這種劃分方法有利于吸引公眾的注意力，但缺陷是政府目標(biāo)難以清晰地劃分。其次，根據(jù)部門所采用的主要工作過程來劃分組織，即過程標(biāo)準(zhǔn)。如工程、法律和醫(yī)藥，法律部門的人就是律師，工程部門的人是工程師，等等。再次，根據(jù)部門所處理的人或事來劃分組織，即人或事標(biāo)準(zhǔn)。比如退伍軍人管理局處理退伍軍人的所有問題，包括醫(yī)療、法律和其他問題。當(dāng)然這種劃分方式的優(yōu)點(diǎn)是能夠與公民進(jìn)行直接、方便的接觸，但它也容易制約專業(yè)化優(yōu)勢(shì)。最后，根據(jù)機(jī)構(gòu)服務(wù)的地理區(qū)域來劃分組織，即地域標(biāo)準(zhǔn)。這種劃分方式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠因地制宜地采用一般性規(guī)章，也能很容易地協(xié)調(diào)特定區(qū)域內(nèi)的各個(gè)機(jī)構(gòu)。但缺點(diǎn)是容易導(dǎo)致管理工作過于狹隘，缺乏遠(yuǎn)見，囿于地域性。[33]

　　在日本，關(guān)于行政事務(wù)的分配則由壽普勸告提出的事務(wù)分配理論。所謂事務(wù)分配理論是指將行政主體所進(jìn)行的全部行政任務(wù)置于整體性的視野，根據(jù)一定的原則將這些事務(wù)有秩序地分配給各個(gè)行政機(jī)關(guān)。“關(guān)于作為整體的行政事務(wù)應(yīng)如何分配給數(shù)省的問題，憲法沒有作任何規(guī)定。此外，在制定法以外，也不存在從邏輯上推導(dǎo)出的組織法上的原理。這是應(yīng)當(dāng)適應(yīng)時(shí)代的要求，從政策上予以決定的事項(xiàng)。”[34]“作為事務(wù)分配方式的模式，有一元化分配方式和多層次分配方式兩種類型。前一模式是不問國(guó)家還是都道府縣抑或是市町村，盡量將事務(wù)專屬性地分配給一個(gè)團(tuán)體;而后一模式是將一種事務(wù)同時(shí)分配給國(guó)家、都道府縣、市町村等若干團(tuán)體。”[35]在日本，壽普勸告被認(rèn)為是以一元分配模式為目標(biāo)的，但在在實(shí)踐中，重點(diǎn)卻被置于多層次分配方式上。這種情形的出現(xiàn)是“為了防止伴隨著由國(guó)家的派出機(jī)關(guān)來處理增大了的國(guó)家行政事務(wù)而導(dǎo)致國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的膨脹，在推行現(xiàn)代行政上的事務(wù)時(shí)，認(rèn)為需要國(guó)家、都道府縣、市町村的協(xié)力關(guān)系的功能分擔(dān)論的主張……作用分擔(dān)原則強(qiáng)調(diào)國(guó)家和地方公共團(tuán)體有有機(jī)性結(jié)合關(guān)系，是從對(duì)于嚴(yán)重傾斜于多層次分配方式進(jìn)行批判的角度而出現(xiàn)的，立足于事務(wù)分配中的地方公共團(tuán)體優(yōu)先的原則，由此可以認(rèn)為，依然對(duì)壽普勸告中所看到的一元化分配方式進(jìn)行了考慮。”[36]特別需要指出的是，隨著時(shí)代的發(fā)展，“以事務(wù)分配論為例的話，可以解釋為，憲法要求市町村→都道府縣→國(guó)家這種‘補(bǔ)充性的原理’。”[37]值得說明的是，上述理論具有兩個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)事務(wù)分配的專屬性，原則上一項(xiàng)事務(wù)只分配給一個(gè)行政主體行使。二是地方的優(yōu)先性，在進(jìn)行事務(wù)分配時(shí)優(yōu)先分配給市町村。“在討論國(guó)家應(yīng)承擔(dān)事務(wù)以及承擔(dān)該事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，遵循補(bǔ)充性原則，從整體上討論將國(guó)家事務(wù)盡可能地委讓給對(duì)州、地方團(tuán)體或民間企業(yè)。”[38]

　　本次機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)突出特點(diǎn)是緊緊圍繞行政任務(wù)為中心，強(qiáng)調(diào)事權(quán)的優(yōu)化，通過合理配置職能達(dá)到科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)的目的。“機(jī)構(gòu)以職能轉(zhuǎn)變的需要設(shè)置，不再設(shè)置與必要職能無關(guān)和交叉履行職能的機(jī)構(gòu);職能以機(jī)構(gòu)調(diào)整的架構(gòu)落地，調(diào)整后的機(jī)構(gòu)必須明確履行職能的具體權(quán)力和職責(zé)”[39]。 具體來講，即以行政任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，將職能相近或業(yè)務(wù)趨同的部門進(jìn)行整合，組建大部門制。采用這種原則，有下列幾種具體的方案：首先，為了避免機(jī)構(gòu)重疊，政出多門，撤銷原有的多部門制，將基本任務(wù)集中到一個(gè)部門，組建一個(gè)新的大部制，從數(shù)量上減少部門數(shù)目，達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的目的。為了統(tǒng)籌文化發(fā)展和旅游資源開發(fā)，將原文化部、國(guó)家旅游局的職責(zé)整合，組建文化旅游部，不再保留文化部、國(guó)家旅游局。為了實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，構(gòu)建現(xiàn)代市場(chǎng)體系，將國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局、國(guó)家藥監(jiān)總局等職責(zé)整合，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。其次，以原有的一個(gè)部門職責(zé)為基礎(chǔ)，整合其他部門的職責(zé)，重新組建原有的部門為大部制，不再保留其他部門。這是一種既減少部門數(shù)量，又提升職能質(zhì)量的方法。為了加強(qiáng)法治政府建設(shè)，統(tǒng)籌行政立法、行政執(zhí)法、行政司法等，將司法部和國(guó)務(wù)院法制辦的職責(zé)整合，重新組建司法部，不再保留國(guó)務(wù)院法制辦。再次，為了避免職責(zé)交叉，優(yōu)化職能配置，以原有的一個(gè)部門為基礎(chǔ)，組建新的大部制，集中合并其他部門的職能，達(dá)到了事權(quán)的統(tǒng)一。按照這種方式，雖然組建了新的部門，但不再保留原有的部門。因此，既沒有增加部門數(shù)量，也沒有減少部門數(shù)量，重在實(shí)現(xiàn)部門間的職能整合，這是從質(zhì)量上提升行政職能的最好路徑。為加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，以原農(nóng)業(yè)部的職責(zé)為基礎(chǔ)，整合國(guó)土資源部、水利部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等涉農(nóng)職責(zé)，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，不再保留農(nóng)業(yè)部。為統(tǒng)一自然資源的開發(fā)利用和保護(hù)，統(tǒng)籌土地山水林田湖草系統(tǒng)治理，以原國(guó)土資源部職責(zé)為基礎(chǔ)，整合國(guó)家發(fā)改委、住建部、水利部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局等職責(zé)，組建自然資源部，不再保留國(guó)土資源部。最后，為了適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，組建了新的部門。為積極預(yù)防和妥善化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)提高我國(guó)應(yīng)急能力，組建了應(yīng)急管理部。為優(yōu)化對(duì)外合作，更好服務(wù)于國(guó)家外交總體布局，組建國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署。

　　(二)行政職能框架定位——以五項(xiàng)核心職能為框架，架構(gòu)行政職能體系

　　“職能定位是否正確，是政府能否正確有效行使權(quán)力、發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。”[40]行政職能的合理定位，是各國(guó)公共行政面臨的首要問題，也是各國(guó)政府再造的核心問題。行政職能隨著行政環(huán)境的變化不斷進(jìn)行調(diào)整與變遷。因此，當(dāng)下的機(jī)構(gòu)改革不可避免的觸及到如何進(jìn)行行政職能的定位。“依此，在構(gòu)建中國(guó)的國(guó)家現(xiàn)代化治理體系中，國(guó)家如何定位自己的角色，將決定中國(guó)未來的國(guó)家活動(dòng)方式、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、未來社會(huì)政治模式及其基本走向。”[41]因此，系統(tǒng)梳理政府的職能定位實(shí)有必要。

　　改革開放40年來，我國(guó)政府職能定位經(jīng)歷了一個(gè)民主職能不斷加強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)職能日益強(qiáng)化、社會(huì)管理職能和公共服務(wù)逐步凸顯的演變過程。[42]1978年十一屆三中全會(huì)，將政府的職能定位轉(zhuǎn)變至經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)管理;歷經(jīng)十二大、十三大，政府的經(jīng)濟(jì)職能不斷強(qiáng)化;十四大后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府經(jīng)濟(jì)職能日益明確;十五大以來，政府職能逐漸關(guān)注社會(huì)管理和公共服務(wù)。

　　1998年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》第一次明確提出，要把政府職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)。這是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，首次界定政府的三大職能模塊。宏觀調(diào)控作為重要職能主要是指政府要正確運(yùn)用各種宏觀調(diào)控政策和手段，保持宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定。[43]在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)能力相對(duì)滯后，無法適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。社會(huì)管理是指對(duì)關(guān)系安全、秩序、權(quán)利保障的社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，營(yíng)造良好的社會(huì)運(yùn)行體系。公共服務(wù)要求提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，將財(cái)政投入的重心轉(zhuǎn)向公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面，建立健全公平公正、惠及全民的公共服務(wù)體系。

　　2002年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》第一次提出，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。隨后黨的十六大報(bào)告明確提出，要完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。自此官方的正式文件都下正式沿用這一提法，理論與實(shí)務(wù)界的認(rèn)識(shí)與定位日趨一致。根據(jù)這種分類，行政職能主要為經(jīng)濟(jì)管理職能與社會(huì)管理職能。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是指政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)整與節(jié)制，保持社會(huì)總需求和總供給的平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理與優(yōu)化。市場(chǎng)監(jiān)管指政府依法對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)督管理，維護(hù)公理競(jìng)爭(zhēng)的秩序，形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，依法維護(hù)社會(huì)公平正義。公共服務(wù)指為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，凸顯政府為民服務(wù)的本質(zhì)。歷經(jīng)10年之久，四項(xiàng)職能定位保持不變。

　　2013年中共中央在十八屆三中全會(huì)公報(bào)中提出，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。2018年中共中央在《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中首次明確提出五項(xiàng)職能，增加了生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能。實(shí)際上，早在2008年的機(jī)構(gòu)改革中就正式組建了環(huán)境保護(hù)部，以期加大環(huán)境保護(hù)力度。本次機(jī)構(gòu)改革明確組建生態(tài)環(huán)境部，整合原環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部、水利部等職能，以期開拓生態(tài)環(huán)保的新紀(jì)元。正如上述決定所言，要像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為行政職能的重要職能之一。“后十年生態(tài)環(huán)境越來越重要，現(xiàn)在已經(jīng)成了國(guó)務(wù)院職能框架五大職能之一。”[44]生態(tài)環(huán)保的職能，通過職能整合，解決了事權(quán)的集中，提高了政府的施政效率。

　　明確了框架定位之后，需要確立行政職能的體系。“行政職能作為政府在社會(huì)各領(lǐng)域中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的功能體系，也不是單一和純粹的，而是多重職能相互交織，并相互影響與作用而構(gòu)成的復(fù)合體。”[45]機(jī)構(gòu)改革不是簡(jiǎn)單地職能調(diào)整，面是致力于構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的職能體系。從職能的廣度上講，系統(tǒng)完備要求涵蓋面廣，即屬于政府管理的事必須都要管，避免出現(xiàn)權(quán)力真空與空白地帶。從職能的精準(zhǔn)度上講，科學(xué)規(guī)范要求職能的設(shè)置合理，程序規(guī)范。從職能的實(shí)效上講，運(yùn)行高效要求行政體系協(xié)調(diào)順暢。三者各有側(cè)重，是一個(gè)全方位、立體化的有機(jī)整體。[46]因此，深化機(jī)構(gòu)改革，目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的職能體系。

　　(三)行政職能更新重構(gòu)——以流程再造為突破口，將清單管理升級(jí)至2.0版

　　從行政職能的范圍來看，機(jī)構(gòu)改革就是通過職能的理順和科學(xué)的界定改變傳統(tǒng)的全能型政府模式，讓市場(chǎng)的事情市場(chǎng)辦，社會(huì)的事情社會(huì)辦，地方的事情地方辦，確立市場(chǎng)、社會(huì)、地方和中央政府的合理邊界。從行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上看，機(jī)構(gòu)改革就是撤并、整合政出多門的傳統(tǒng)架構(gòu)，建立起寬職能、少機(jī)構(gòu)、關(guān)系順的政府組織結(jié)構(gòu)。因此，此次機(jī)構(gòu)改革的核心之處在于，它不是簡(jiǎn)單的政府機(jī)構(gòu)的撤銷、減少與工作人員的精簡(jiǎn)、分流，也不是政府機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單合并，而是在轉(zhuǎn)變和科學(xué)界定政府職能的基礎(chǔ)，整合、優(yōu)化政府相關(guān)、相近的職能，并將這些共性職能授予一個(gè)大部門行使，實(shí)現(xiàn)政府事務(wù)的集中管理，確保政府職能的有機(jī)統(tǒng)一。[47]在此精心布局之下，如何保障行政職能的協(xié)同高效，實(shí)現(xiàn)清單管理的更新升級(jí)，是一個(gè)必須正視的現(xiàn)實(shí)問題。

　　機(jī)構(gòu)改革必然會(huì)涉及行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的調(diào)整與變化，為確保職責(zé)的整體性、連續(xù)性和有效性，必須進(jìn)行行政職能的流程再造，切實(shí)理順以下兩個(gè)問題。首先，以流程再造為突破口，對(duì)比機(jī)構(gòu)調(diào)整前與調(diào)整后的職責(zé)，重新梳理“權(quán)責(zé)清單”。“行政流程，是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)的程序，行政流程的良窳關(guān)系著政府施政效率及為民服務(wù)品質(zhì)，各國(guó)政府為提升政府效能加強(qiáng)為民服務(wù)莫不積極加強(qiáng)行政流程改造……行政流程改造須涉及層面廣闊，包括：組織結(jié)構(gòu)、法令規(guī)章、作業(yè)程序等等。”[48]故而，行政流程的設(shè)計(jì)既具有行政實(shí)體法的特點(diǎn)，又具有行政程序規(guī)則的屬性。一方面，行政流程的基礎(chǔ)是行政職權(quán)，直接涉及到行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如果沒有行政職權(quán)的作用，行政流程就成了無水之源。另一方面，行政流程側(cè)重于工作流程，它規(guī)范行政主體按照一定的方式進(jìn)行行為。放眼世界各國(guó)的行政實(shí)踐，“行政流程改造，伴隨組織發(fā)展與業(yè)務(wù)復(fù)雜化的程度，而有不同策略。由歷史文獻(xiàn)中可以發(fā)現(xiàn)，一般先以單位工作流程進(jìn)行分析及改善，進(jìn)而探討跨域業(yè)務(wù)流程整合、法規(guī)松綁，若仍無法有效改善服務(wù)品質(zhì)，或是經(jīng)分析需大幅度調(diào)整，則涉及組織再造議題。”[49]機(jī)構(gòu)改革的當(dāng)下，流程再造宜結(jié)合權(quán)責(zé)清單進(jìn)行，兩者是有機(jī)統(tǒng)一的。從來源上講，清單管理制度是十八屆三中全會(huì)提出來的。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中》明確提出，推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。實(shí)質(zhì)上，在這一官方的表述中清單管理與行政流程是緊密相關(guān)的。正如學(xué)者所言，簡(jiǎn)政放權(quán)是階段性的改革方向，在此之后行政流程規(guī)范與清單管理才是維持市場(chǎng)活力的常態(tài)工具。[50]因此，流程再造的重點(diǎn)是根據(jù)機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整的情況，及時(shí)更新“權(quán)責(zé)清單”。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在原有清單的基礎(chǔ)上，逐項(xiàng)審核各項(xiàng)職責(zé)的名稱、法定依據(jù)、實(shí)施機(jī)構(gòu)、運(yùn)行程序、責(zé)任事項(xiàng)和監(jiān)督方式等內(nèi)容，優(yōu)化職責(zé)事項(xiàng)的運(yùn)行流程，明確承辦的機(jī)構(gòu)和要求，形成科學(xué)規(guī)范的流程，確保“權(quán)責(zé)清單”的合法性、準(zhǔn)確性和完整性。

　　其次，以主動(dòng)協(xié)作為方法，交接機(jī)構(gòu)調(diào)整前與調(diào)整后的職責(zé)，依法確保劃入劃出職責(zé)到位。劃入、劃出職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)銜接，加強(qiáng)協(xié)作，進(jìn)行職責(zé)的無縫對(duì)接，杜絕出現(xiàn)權(quán)力真空。“設(shè)置任何職權(quán)的目的都在于充分發(fā)揮其效能。”[51]經(jīng)過流程再造，機(jī)構(gòu)改革后的行政職能應(yīng)當(dāng)是科學(xué)高效的。“服務(wù)流程效率援引理性邏輯，強(qiáng)調(diào)透過工具性技術(shù)、組織流程的調(diào)整、服務(wù)運(yùn)作過程的改善，方能提升效率。”[52]“依行政院核定之‘全面推廣政府服務(wù)流程改造’整體規(guī)劃報(bào)告，該項(xiàng)政府服務(wù)流程改造措施之目標(biāo)及關(guān)鍵策略摘述如下：(一)民眾不出門能辦大小事，善用資通訊科技，持續(xù)創(chuàng)新政府多元服務(wù)管道，提供單一窗口服務(wù)，協(xié)助民眾在行動(dòng)載具上可快速取得政府服務(wù)。關(guān)鍵策略為多用網(wǎng)絡(luò)少用馬路，讓民眾不用臨柜也可以申辦案件或查詢進(jìn)度。(二)民眾臨柜服務(wù)一次OK，檢討民眾申辦案件時(shí)檢附書證謄本之必要性，達(dá)到全面免附書證謄本的目標(biāo)。關(guān)鍵策略為一處收件全程服務(wù)，機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)置單一窗口全功能服務(wù)柜臺(tái)，提供跨機(jī)關(guān)或部門整合服務(wù)。(三)政府應(yīng)主動(dòng)關(guān)心服務(wù)到家，推動(dòng)基層公務(wù)員行動(dòng)服務(wù)機(jī)制，針對(duì)有需要民眾提供主動(dòng)到府服務(wù)。關(guān)鍵策略為現(xiàn)場(chǎng)受理連線申辦，透過網(wǎng)絡(luò)及行動(dòng)載具，由第一線人員主動(dòng)到府服務(wù)。”[53]“服務(wù)流程改造三部曲未來如何與現(xiàn)行整合服務(wù)效能躍升方案區(qū)隔，俾全面展開、具體落實(shí)將是我們持續(xù)努力的重點(diǎn)。”[54]綜上，通過流程再造與清單管理，從根本上解決了機(jī)構(gòu)改革后各部門應(yīng)當(dāng)做什么、如何做和不能做什么的問題，適應(yīng)了機(jī)構(gòu)改革的變化，明晰了行政主體的應(yīng)有職責(zé)。

　　三、本次機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐難點(diǎn)

　　改革的方向已經(jīng)指定，目標(biāo)已經(jīng)明確，機(jī)構(gòu)改革后能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期，尚需待以時(shí)日。當(dāng)下的大部制遠(yuǎn)未進(jìn)入理想狀態(tài)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作程序、組織架構(gòu)、職能分配等方面尚處于觀望態(tài)度。機(jī)構(gòu)改革需要實(shí)踐的磨合，必須讓職能、機(jī)構(gòu)與人事等相匹配。

　　(一)內(nèi)部行政將成為衡量機(jī)構(gòu)改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)

　　傳統(tǒng)行政法重點(diǎn)關(guān)注外部行政行為，形成了“內(nèi)外有別”的格局。“結(jié)果，人們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)面向其內(nèi)部發(fā)布的通知在同市民的關(guān)系上并不具有法律效力，以至于將其排除在法學(xué)考察的范圍之外。”[55]實(shí)際上，“隨著時(shí)代的變遷以及憲政理論和法治國(guó)理論的發(fā)展，特別權(quán)力關(guān)系逐漸瓦解，并且被部分廢除。”[56]特別是在機(jī)構(gòu)改革的場(chǎng)景下，大部門體制下的內(nèi)部行政將成為未來行政法亟需關(guān)注的焦點(diǎn)問題。從這個(gè)角度講，內(nèi)部行政行為將是整個(gè)國(guó)家行政行為的關(guān)鍵所系。“行政法不再是行政外部關(guān)系法，行政內(nèi)部事務(wù)也應(yīng)該在組織法、預(yù)算法與其他相關(guān)行政法規(guī)下觀察其法律關(guān)系。”[57]“內(nèi)部行政法和外部行政法是行政法的兩個(gè)同心圓。”[58]故諸如“大部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)如何配置，如何實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一?有無保障內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的工作機(jī)制?”[59]等將成為現(xiàn)實(shí)問題。“當(dāng)今的國(guó)家絕對(duì)不是一種自為封閉的一個(gè)單位，而是長(zhǎng)成十分巨大的內(nèi)部強(qiáng)烈分化的機(jī)器。”[60]因此，在職能增加、人員增多的情況下，如何規(guī)范內(nèi)部行政行為、提升內(nèi)部行政效率，需要重點(diǎn)研究。

　　1.遵循部門規(guī)律，整體構(gòu)建內(nèi)部行政。首先，必須運(yùn)用整體性視角。機(jī)構(gòu)改革在職權(quán)配置上本身就遵循著從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合的原則。因此應(yīng)當(dāng)從全局的視野，建構(gòu)系統(tǒng)性、整體化的制度和運(yùn)行機(jī)制，保障大部門的整體性運(yùn)作。內(nèi)部行政必須實(shí)施系統(tǒng)整合，進(jìn)行系統(tǒng)性的機(jī)構(gòu)整合、職能整合、制度整合和技術(shù)整合。[61]“只有通過整合服務(wù)的方式為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)才能真正實(shí)現(xiàn)以公共需求為目標(biāo)的整體性治理。”[62]其次，必須運(yùn)用過程性思維。在大部制下，“任何一個(gè)行政行為都不是一個(gè)個(gè)單一、孤立、靜止的行為和結(jié)果”[63]，而是經(jīng)歷不同的階段和過程。“如果說傳統(tǒng)行政法研究某個(gè)行政行為，只是研究行政行為體系中一個(gè)‘點(diǎn)’的話，那么行政過程則是研究由不同的行政行為的‘點(diǎn)’所構(gòu)成的一條‘線’和‘鏈’，并在此基礎(chǔ)上研究‘面’與‘體’。”[64]因此，內(nèi)部行政必須具備過程性思維，進(jìn)行全局性、立體性的建構(gòu)。

　　2.內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推行扁平化管理。結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指大部門體制下內(nèi)部各部分、不同機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，各種要素得到充分合理利用，各種資源配置優(yōu)化合理的過程和狀況。“組織之所以不同于一般的群體聚合，就在于它是有著一定結(jié)構(gòu)的，可以說，一切組織都包含著一定的結(jié)構(gòu)。組織的結(jié)構(gòu)是組織秩序賴以發(fā)生的前提，也正是因?yàn)榻M織是有著一定的結(jié)構(gòu)的，組織才是可以管理的，才能實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)功能。而且，一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)狀況，也代表著這個(gè)組織整體上的‘健康’狀況，一個(gè)組織能否有效地發(fā)揮其社會(huì)功能，在很大程度上，是由它的結(jié)構(gòu)所決定。”[65]在大部制下，大部?jī)?nèi)各職能部門分工合作，人、財(cái)、物等資源得到有機(jī)整合和充分利用，部門內(nèi)資源充分共享。“因此，我們應(yīng)該大量減少組織的中間管理層，加強(qiáng)操作執(zhí)行層與高層決策層的直接溝通，使得組織管理層次減少。當(dāng)然，從組織理論來看，這有可能導(dǎo)致組織管理幅度加寬，出現(xiàn)所謂行政組織的扁平化。”[66]“政府組織結(jié)構(gòu)扁平化、層級(jí)簡(jiǎn)單，易于上情下達(dá)、下情上達(dá)，因此要按科學(xué)性與整體性的要求調(diào)整機(jī)構(gòu)，多余的取消，重疊的合并。”[67]

　　3.區(qū)分職權(quán)性質(zhì)，進(jìn)行內(nèi)部分權(quán)。“當(dāng)一個(gè)組織之規(guī)模擴(kuò)大而形成龐大復(fù)雜的組織時(shí)，必然走向高度專業(yè)化與分工。”[68]因此，在執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中的同時(shí)，內(nèi)部分權(quán)顯得尤其重要。行政權(quán)可以細(xì)化為幾種類別，不同性質(zhì)的職權(quán)有不同的特點(diǎn)與運(yùn)行規(guī)律。如果把不同性質(zhì)的職權(quán)盲目地?cái)囋谝黄?，?shì)必違反權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律，造成權(quán)力之間的不適與干擾。故凡性質(zhì)不同的職權(quán)，理應(yīng)進(jìn)行區(qū)分行使。據(jù)此，在大部門體制內(nèi)，可以通過細(xì)分職權(quán)，將行政權(quán)細(xì)化為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，分別配置給不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)去行使，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的相互制約與協(xié)調(diào)。“行政三分制”來源于深圳的改革實(shí)踐，在事務(wù)分析、職能分析的基礎(chǔ)上，以大行業(yè)、大系統(tǒng)的理念設(shè)置若干決策部門，根據(jù)相關(guān)決策部門的關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)設(shè)置若干執(zhí)行局，監(jiān)察則由深圳市監(jiān)察局履行。[69]“由于決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門的分離，三者利益不再完全一致，任何一個(gè)部門的行為都時(shí)刻處在其他兩個(gè)部門的牽制和監(jiān)督當(dāng)中。”[70]當(dāng)然“行政三分制”并非包治百病的靈丹妙藥，并不是所有部門都適合于采用。比較可行的方法是在服務(wù)職能明確、服務(wù)對(duì)象清晰、執(zhí)法依據(jù)充分、執(zhí)法程序規(guī)范的綜合管理部門開展先行試點(diǎn)，合理設(shè)計(jì)改革方案，做好調(diào)查與論證，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。不容忽視的是，內(nèi)部分權(quán)本質(zhì)上是一種行政自制，具有天然的局限性。“制度如何架構(gòu)、自我規(guī)制的效果又該如何檢驗(yàn)是行政自制理論無法規(guī)避的問題。”[71]因此，還需要強(qiáng)化外部監(jiān)督問題。

　　4.規(guī)范內(nèi)部程序，強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)。在大部制下，有必要引入“程序合作理念”，在這一理念下所有參與行政程序的主體在程序上都處于一種分工合作、互相協(xié)助的地位，以便能在最短的時(shí)間內(nèi)，用最少的人力和物力，作出最正確的行政決定。[72]據(jù)此，所有的內(nèi)部程序在本質(zhì)上就具有團(tuán)體性，需要內(nèi)部成員的通力合作。故需要嚴(yán)格內(nèi)部行政程序的規(guī)范性，提高行政權(quán)運(yùn)行的公開性與透明性，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。“實(shí)體決定的事件越困難和復(fù)雜，程序的設(shè)計(jì)要求就應(yīng)當(dāng)越嚴(yán)格。”[73]因此，規(guī)范內(nèi)部行政的程序至為重要。“缺少陽(yáng)光與目光監(jiān)督的內(nèi)部行政程序也容易發(fā)生權(quán)力濫用，或者造成腐敗。”[74]理想的做法是將內(nèi)部行政的依據(jù)、程序、內(nèi)容等主動(dòng)向社會(huì)公開，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。一方面，公眾通過公開的信息，可以對(duì)行政權(quán)的行使進(jìn)行評(píng)判、分析，進(jìn)而監(jiān)督權(quán)力。因此，程序“具有同步監(jiān)控行政權(quán)力的功能”。[75]另一方面，公眾可以根據(jù)公開的信息，把握行政事務(wù)的處理進(jìn)度，對(duì)相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行合理的預(yù)期。因此，內(nèi)部行政工作需要從傳統(tǒng)的封裝狀態(tài)向開放行為轉(zhuǎn)變，在內(nèi)部行政過程中應(yīng)當(dāng)允許公眾的參與，保障公眾的言語(yǔ)陳述和利益表達(dá)權(quán)益，展現(xiàn)內(nèi)部行政的行為過程。這里講的內(nèi)部行政程序主要是指行政主體在實(shí)施相關(guān)行政行為時(shí)必須遵循的內(nèi)部規(guī)則。特別是在新行政訴訟法施行的背景下，一定要樹立內(nèi)部程序也是法定程序的理念。這是因?yàn)?，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序規(guī)則、內(nèi)部裁量基準(zhǔn)都是司法監(jiān)督的視野之內(nèi)。“對(duì)于行政裁量加以具體化的‘裁量準(zhǔn)則’，以及對(duì)于高度科技性的法律概念加以具體化的所謂‘對(duì)規(guī)范加以具體化的行政規(guī)則’，也應(yīng)為相同的處理，亦即違反之所作成的行政行為，將構(gòu)成外部法之違反，從而得被當(dāng)事人訴請(qǐng)撤銷。”[76]

　　5.借助技術(shù)手段，進(jìn)行網(wǎng)格化管理。通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)層層把關(guān)，讓權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)細(xì)節(jié)都在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上精細(xì)化操作，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理最早源于北京市東城區(qū)開展的萬米網(wǎng)格管理法，它運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)地圖的原理，以一萬米為基本單位，將東城區(qū)所轄區(qū)域細(xì)分為若干網(wǎng)格化單元，由行政主體對(duì)相關(guān)區(qū)域進(jìn)行全時(shí)段監(jiān)控，從而實(shí)現(xiàn)城市管理的分層、分級(jí)、全區(qū)域。[77]網(wǎng)格化管理意味著行政職能行使的信息化處理，將現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)作為行使職權(quán)和提供服務(wù)的有效手段，打造整體性的信息處理機(jī)制，構(gòu)建一體化的信息系統(tǒng)，保證組織間、層級(jí)間的信息共享，確保每個(gè)步驟相互銜接、相互監(jiān)督，形成順暢的整體性流程。

　　(二)行政方式革新將成為深化機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)需要

　　“從政府治理的方式上看，大部制改革就是要改變傳統(tǒng)管制行政中單純依靠單方面的命令、強(qiáng)制手段和方式來實(shí)現(xiàn)行政目的的情形，通過聽證、協(xié)商、合同、指導(dǎo)等多元化的、柔性的、富含民主精神的參與制度的供給，賦予社會(huì)公眾對(duì)服務(wù)的選擇權(quán)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與公共治理的主動(dòng)性和積極性，使政府和公民雙方在合作、互動(dòng)與互利中實(shí)現(xiàn)各自預(yù)期的目的。”[78]深化機(jī)構(gòu)改革，客觀上呼喚行政行為方式的革新，這就要求完善改造傳統(tǒng)的行為方式，推行柔性行為方式。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。因此，“政府和非政府主體是在豐富的制度背景下行事，以彼此互相關(guān)聯(lián)的方式行事，在法律規(guī)則、非正式實(shí)踐和共識(shí)的背景下行事。這些公私安排使純粹公的角色或純粹私的角色的簡(jiǎn)單劃分無法實(shí)現(xiàn)。”[79]世易時(shí)移，變革宜矣。隨著機(jī)構(gòu)改革的深入，行政部門的職能在不斷變化，行政的邊界也在不斷延伸，實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的方式、手段都在發(fā)生變化。只要在法秩序未禁止的情況下，行政機(jī)關(guān)擁有選擇公法或私法的行為形式完成行政任務(wù)。正如學(xué)者所言：“行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)新并非在一切領(lǐng)域皆可實(shí)現(xiàn)——其在社會(huì)管理中最有可能實(shí)現(xiàn)的是行政方式或執(zhí)法方式的創(chuàng)新。”[80]特別是在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代場(chǎng)景下，虛擬網(wǎng)絡(luò)變成現(xiàn)實(shí)行政平臺(tái)的作用日益凸顯，政府部門的各種行政服務(wù)都可利用先進(jìn)軟件探索更好的服務(wù)方式。

　　行政行為方式的革新是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，“既包括傳統(tǒng)方式的改造庫(kù)，又包括新型方式的備選庫(kù)。其構(gòu)建過程中，需要首先厘清以下基本問題：構(gòu)建的原則是什么，各種方式的改造內(nèi)容是什么，傳統(tǒng)方式與新型方式的關(guān)系如何?這需要一個(gè)過程。”[81]

　　首先，適應(yīng)新的治理形勢(shì)，對(duì)傳統(tǒng)的行為方式進(jìn)行再造，打造成為具有現(xiàn)代氣息的“升級(jí)版”。即對(duì)行政處罰、行政許可、行政征收、行政許可等行為的流程、程序進(jìn)行改造，注入民主、參與內(nèi)核，規(guī)范行為內(nèi)容。改造傳統(tǒng)的行政行為，旨在通過行政權(quán)的自查和規(guī)范，完善權(quán)力行使的程序與方式，提高權(quán)力行使的公開性和透明度，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)做好以下三個(gè)方面的工作：1.對(duì)傳統(tǒng)的行政行為進(jìn)行職權(quán)厘定。這一環(huán)節(jié)以職權(quán)法定、權(quán)責(zé)明確、共性歸納為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行再造。根據(jù)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)的事項(xiàng)將傳統(tǒng)的行政權(quán)進(jìn)行歸類，針對(duì)每類行政行為的共同特點(diǎn)，從權(quán)力名稱、實(shí)施主體、權(quán)力依據(jù)、行政條件、責(zé)任監(jiān)督等方面進(jìn)行共性歸納。2.通過融入柔性改造程序，進(jìn)行流程改造。這一環(huán)節(jié)以建立完善、柔性的權(quán)力運(yùn)行程序?yàn)橹攸c(diǎn)。通過設(shè)計(jì)法定流程圖，將行政行為的法定期限、法定步驟、運(yùn)行流程等明確化，構(gòu)成規(guī)范的內(nèi)部流程圖與外部流程圖。在設(shè)計(jì)法定流程的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)制性行為進(jìn)行柔性改造，融入教育、引導(dǎo)等程序，體現(xiàn)行政法的人, , 文精神和民主氣, 息，然后再, 允許實(shí)施法定的處罰或制裁方式，作為中間環(huán)節(jié)，最后設(shè)計(jì)一個(gè)回訪反饋程序，充分關(guān)注行政權(quán)的社會(huì)效果，提高行政權(quán)的滿意度。3.突出執(zhí)法考評(píng)，加大追究力度。執(zhí)法考評(píng)與內(nèi)部考核是評(píng)價(jià)行政權(quán)行使情況，檢驗(yàn)行政權(quán)成效的重要機(jī)制，也是落實(shí)責(zé)任制的基本要求。“有既定的規(guī)則只是法治的一個(gè)方面，任何組織和個(gè)人都必須為其違反規(guī)則的行為承擔(dān)責(zé)任，是法治更為重要的應(yīng)有之義;有規(guī)則而無責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)等同于無法治。”[82]通過確定科學(xué)的考評(píng)指標(biāo)，統(tǒng)一考評(píng)內(nèi)容，形成激勵(lì)機(jī)制。嚴(yán)格考評(píng)制度，提升考評(píng)的客觀性，健全責(zé)任追究制度。通過職權(quán)厘定、流程改造、執(zhí)法考評(píng)，最終形成動(dòng)態(tài)的行政行為方式“升級(jí)版”。

　　圖1 傳統(tǒng)行政行為方式流程再造圖

　　其次，把握時(shí)代脈博，對(duì)新型的行為方式進(jìn)行類型化，構(gòu)建復(fù)合的行政方式體系。在傳統(tǒng)行政行為方式再造的基礎(chǔ)上，構(gòu)建現(xiàn)代化的行政行為信息系統(tǒng)、行政行為選擇系統(tǒng)和行政行為反饋系統(tǒng)。1.行政行為信息系統(tǒng)。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，“在信息人時(shí)代，各級(jí)政府和主管機(jī)關(guān)設(shè)立了大批含有巨量個(gè)人信息的應(yīng)用信息系統(tǒng)，對(duì)個(gè)人信息的收集、使用和處理已經(jīng)成為各種公權(quán)力運(yùn)行的最基本手段之一。”[83]借助于現(xiàn)代的信息手段，信息系統(tǒng)可以科學(xué)判斷行政權(quán)行使中可能遇到的阻力與隱患，可以有效預(yù)防規(guī)避潛在的風(fēng)險(xiǎn)，提高行政權(quán)行使的社會(huì)效果。信息系統(tǒng)對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)的行使至關(guān)重要，它決定著行政行為方式的選擇。行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政權(quán)行使的需要，對(duì)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，注重行政的科學(xué)性。行政實(shí)踐中，根據(jù)守法和違法的統(tǒng)計(jì)，將執(zhí)法的頻度與違法的頻度相對(duì)應(yīng)，進(jìn)行精準(zhǔn)的執(zhí)法。信息系統(tǒng)要求行政機(jī)關(guān)廣泛收集、識(shí)別各種信息，如戶籍管理、治安維護(hù)、出行出境、打擊犯罪、醫(yī)療衛(wèi)生等，通過統(tǒng)一的信息平臺(tái)進(jìn)行管理與共享。信息系統(tǒng)包括約見座談方式、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方式、民意收集方式、調(diào)查統(tǒng)計(jì)方式等。2.行政行為選擇系統(tǒng)。選擇系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)的是行為方式的多元化，優(yōu)先考慮新型行為方式，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)與新型的相互配合，突出行政行為方式的改進(jìn)，而不是刻意區(qū)別對(duì)象、違背法治目標(biāo)選擇性執(zhí)法。“在執(zhí)法方式和手段的選擇上，行政機(jī)關(guān)還有著相對(duì)靈活的、可以自由選擇的空間，這在強(qiáng)制執(zhí)法與非強(qiáng)制執(zhí)法的選擇上表現(xiàn)得更為明顯。”[84]選擇系統(tǒng)既包括傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制方式、行政命令方式、行政處罰方式等，又包括新型的行政指導(dǎo)方式、行政合同方式、行政資助、公私合作等方式。近些年來，在行政實(shí)踐中日益推行的“說理式執(zhí)法”，將“說、勸、引、商、幫”等柔性方式導(dǎo)入傳統(tǒng)的行政行為中，增強(qiáng)了傳統(tǒng)行政許可、行政處罰的可接受性、可操作性。[85]傳統(tǒng)方式與新型方式的地位是平等的，可供靈活選擇的。“非強(qiáng)制行政與強(qiáng)制行政之間是序列關(guān)系，而非替代關(guān)系。”[86]柔性行為前置程序，意味著優(yōu)先選擇的考慮，并不意味著完全放棄強(qiáng)制行為的正當(dāng)性。當(dāng)柔性行為方式不能奏效時(shí)，必須依法采用強(qiáng)制性方式。當(dāng)前行政法治的發(fā)展，新型的柔性行為方式無論是在數(shù)量上還是在種類上，都呈現(xiàn)出上漲的趨勢(shì)。[87]3.行政行為反饋系統(tǒng)。行政權(quán)的行使具有目的正當(dāng)性，既要有預(yù)期的法律效果，還需要良好的社會(huì)效果。反饋系統(tǒng)既是一個(gè)行政權(quán)行使的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，又是行政權(quán)的改進(jìn)系統(tǒng)。它可以客觀地反映行政權(quán)行使的社會(huì)效果，評(píng)價(jià)行政權(quán)行使的總體狀況。評(píng)價(jià)行政權(quán)行使效果的標(biāo)準(zhǔn)，主要在于是否符合法律的本意、是否符合人民群眾的利益。在這個(gè)意義上講，合法性指的是宏觀上的人民滿意，符合整體上的人民利益;行政相對(duì)人的滿意則是具體的人民滿意，符合行政服務(wù)對(duì)象的最終認(rèn)可。反饋系統(tǒng)包括評(píng)議考核方式、執(zhí)法回訪方式、服務(wù)監(jiān)督評(píng)價(jià)等。需要說明的是，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，“互聯(lián)網(wǎng)+行政服務(wù)”已經(jīng)成為推行政府治理現(xiàn)代化的重要方式。“互聯(lián)網(wǎng)+行政服務(wù)”就是以信息化技術(shù)為支撐，創(chuàng)新從“群眾跑腿”到“數(shù)據(jù)跑腿”的服務(wù)。這是一種新型的“技術(shù)——協(xié)同”模式。“既重視信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用和深化拓展邏輯，重視電子政府對(duì)政府管理變遷的需求及實(shí)質(zhì)回應(yīng)，同時(shí)也注重政府管理的改革和創(chuàng)新，即要求政府適應(yīng)電子政府構(gòu)建的需求，積極主動(dòng)地提供相應(yīng)的理念、流程、結(jié)構(gòu)和制度等方面的基礎(chǔ)條件。”[88]

　　圖2 復(fù)合行政行為方式體系效果圖

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　改革構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)近40年來的主旋律，理論創(chuàng)新、方法創(chuàng)新是社會(huì)治理創(chuàng)新的一個(gè)潮流，也是行政法學(xué)的基本趨勢(shì)。深化機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)深刻的時(shí)代變革。一方面，它回應(yīng)了新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的現(xiàn)實(shí)需要，具有鮮明的時(shí)代特色。另一方面，它是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，彰顯了時(shí)代改革精神。機(jī)構(gòu)改革在我國(guó)的推行和實(shí)踐具有深刻的現(xiàn)實(shí)背景和深厚的理論基礎(chǔ)。因此，從行政法學(xué)的視角看，機(jī)構(gòu)改革帶來了行政職能的調(diào)整與變化，需要依法予以厘清，需要規(guī)范分析和學(xué)術(shù)支持。全面深化機(jī)構(gòu)改革也是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，需要凝聚共識(shí)和政治定力。改革的方向已經(jīng)指定，目標(biāo)已經(jīng)明確，機(jī)構(gòu)改革要取得預(yù)期效果，必須將改革與法治統(tǒng)一起來，切實(shí)轉(zhuǎn)變行政職能，“將改革與法治兩個(gè)系統(tǒng)相互嵌入形成一個(gè)內(nèi)生系統(tǒng)，以法治勾勒改革，以改革形塑法治，只有兩者之間形成良性互動(dòng)”[89]，才能真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。

　　本文通過圍繞行政職能進(jìn)行的理論分析，以及對(duì)當(dāng)下機(jī)構(gòu)改革面臨的現(xiàn)實(shí)困境的探討，審視當(dāng)下正在深入推進(jìn)的機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)而梳理和明晰改革的理論邏輯、改革舉措以及大部門制運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)問題，有助于厘清思路，明確職能，推進(jìn)改革，同時(shí)也可為構(gòu)建中國(guó)特色的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系作進(jìn)一步的努力。不容否認(rèn)的是，機(jī)構(gòu)改革中大部門制職能的整合與集中，給行政權(quán)的運(yùn)行帶來了極大的挑戰(zhàn)，需要引起高度的重視。因?yàn)榇蟛块T制改革的價(jià)值取向之一是確保政府行政的公共性，最大限度地增進(jìn)社會(huì)的公共福祉。但權(quán)力的過分集中容易引起權(quán)力的異化。因此，對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督不能有絲毫的放權(quán)，而是應(yīng)當(dāng)有效強(qiáng)化。“由于世界上不存在絕對(duì)好的制度，不存在只有利、沒有弊的制度，因此對(duì)制度的選擇同對(duì)其他有形物品和無形物品的選擇一樣，都要權(quán)衡利弊。”[90]因此，機(jī)構(gòu)改革亟須創(chuàng)新、積累、改進(jìn)與提升。

　　注釋:

　　[1] 參見丁煌主編：《行政管理學(xué)》，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2009年版，第36頁(yè)。

　　[2] 許放：《中國(guó)行政改革概論》，冶金工業(yè)出版社2012年版，第139頁(yè)。

　　[3] 祝捷：《我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的回顧和反思》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。

　　[4] 朱光磊、李利平：《回顧與建議：政府機(jī)構(gòu)改革三十年》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期。

　　[5] 杜鋼建：《政府職能轉(zhuǎn)變攻堅(jiān)》，中國(guó)水利水電出版社2005年版，第41頁(yè)。

　　[6] 黃小勇：《中國(guó)行政體制改革研究》，中共中央黨校出版社2013年版，第19頁(yè)。

　　[7] 唐鐵漢等：《深化行政管理體制改革》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2006年版，第6—7頁(yè)。

　　[8] 青鋒、張水海：《我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的歷史演進(jìn)及法制特點(diǎn)》，載《行政法學(xué)研究》2013年第4期。

　　[9] 竺乾威：《改革的邏輯：機(jī)構(gòu)改革的回顧與展望》，載《復(fù)旦公共行政評(píng)論》2012年第2期。

　　[10] 顏廷銳等：《中國(guó)行政體制改革問題報(bào)告》，中國(guó)發(fā)展出版社2004年版，第27頁(yè)。

　　[11] 劉熙瑞、馬德普：《中國(guó)政府職能論：基于現(xiàn)代化與社會(huì)主義國(guó)家治理的戰(zhàn)略思考》，學(xué)習(xí)出版社2017年版，第314頁(yè)。

　　[12] 吳佩綸：《當(dāng)代西方行政改革的理論與實(shí)踐》，改革出版社1993 年版，第363頁(yè)。

　　[13] 竺乾威：《改革的邏輯：機(jī)構(gòu)改革的回顧與展望》，載《復(fù)旦公共行政評(píng)論》2012年第2期。

　　[14] 鄭春燕：《行政任務(wù)變遷下的行政組織法改革》，載《行政法學(xué)研究》2008年第2期。

　　[15] 黃錦堂：《行政組織法論》，翰蘆圖書出版公司2005年版，第25頁(yè)。

　　[16] 參見陳愛娥：《國(guó)家角色變遷下的行政任務(wù)》，載《月旦法學(xué)教室》2003年第3期。

　　[17] 黃錦堂：《行政組織法論》，翰蘆圖書出版公司2005年版，第24頁(yè)。

　　[18] 陶品竹：《中國(guó)行政法學(xué)體系的反思與變革》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第119頁(yè)。

　　[19] 詹鎮(zhèn)榮：《德國(guó)法“社會(huì)自我管制”機(jī)制初探》，載《政大法學(xué)評(píng)論》2004年第8期。

　　[20] 黃錦堂：《行政組織法論》，翰蘆圖書出版公司2005年版，第61頁(yè)。

　　[21] 參見刁田丁等：《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革的理論與實(shí)踐：機(jī)構(gòu)改革調(diào)控機(jī)制研究》，法律出版社1999年版，第64頁(yè)。

　　[22] 吳敬璉、江平：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治經(jīng)濟(jì)——經(jīng)濟(jì)學(xué)家與法學(xué)家的對(duì)話》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期。

　　[23] 黃錦堂：《行政組織法論》，翰蘆圖書出版公司2005年版，第401頁(yè)。

　　[24] 宋余俠、胡雅芳：《公共治理與行政院組織體制及職能調(diào)整》，載《公共治理季刊》(第一卷第一期)2013年3月。

　　[25] 參見[日]米丸恒治：《私人行政——法的統(tǒng)制的比較研究》，洪英等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第14頁(yè)。

　　[26] 竺乾威：《政府職能的三次轉(zhuǎn)變：以權(quán)力為中心的改革回歸》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。

　　[27] 宋余俠、秦正宇：《從行政院組織改造談公部門改革、跨域治理的觀點(diǎn)》，載《公共治理季刊》(第二卷第一期)2014年3月。

　　[28] 宋余俠、秦正宇：《從行政院組織改造談公部門改革、跨域治理的觀點(diǎn)》，載《公共治理季刊》(第二卷第一期)2014年3月。

　　[29] 參見肖捷：《深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)》，載2018年4月23日《人民日?qǐng)?bào)》第7版。

　　[30] 張康之、李圣鑫：《任務(wù)型組織中的任務(wù)決定論》，載《學(xué)習(xí)論壇》2007年第3期。

　　[31] [日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第18頁(yè)。

　　[32] 宋余俠、謝偉智：《行政組織改造設(shè)計(jì)原則與實(shí)務(wù)》，載《研考雙月刊》第33卷第3期。

　　[33] 參見[美]羅伯特•B•登哈特：《公共組織理論》，扶松茂等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第49頁(yè)。

　　[34] [日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第50頁(yè)。

　　[35] [日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第117頁(yè)。

　　[36] [日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第117頁(yè)。

　　[37] [日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第155頁(yè)。

　　[38] [日]米丸恒治：《私人行政——法的統(tǒng)制的比較研究》，洪英等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第15頁(yè)。

　　[39] 石亞軍：《深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，推動(dòng)國(guó)家治理體系創(chuàng)新》，載《政法論壇》2018年第3期。

　　[40] 石佑啟：《我國(guó)行政體制改革法治化研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期。

　　[41] 韓冬雪：《理解現(xiàn)代治理體系中的國(guó)家職能》，載《國(guó)家治理周刊》2014年10月版。

　　[42] 參見蔣?。骸陡母镩_放以來我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的邏輯進(jìn)路》，載《攀登》2008年第5期。

　　[43] 參見汪玉凱主編：《中國(guó)行政體制改革20年》，中州古籍出版社1998年版，第141頁(yè)。

　　[44] 毛壽龍：《機(jī)構(gòu)改革將完善政府職能體系》，載《現(xiàn)代商業(yè)銀行》2018年第8期。

　　[45] 陳延慶：《提高社會(huì)治理水平的根本之策——政府職能體系變遷的視角》，載《閱江學(xué)刊》2014年第10期。

　　[46] 參見楊曉渡：《構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系》，載2018年3月14日《人民日?qǐng)?bào)》第6版。

　　[47] 參見石佑啟、黃新波：《我國(guó)大部制改革中的行政法問題研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第36頁(yè)。

　　[48] 古步鋼、林賢文：《由行政流程改造探討提升政府服務(wù)品質(zhì)之策略》，載《研考雙月刊》(第36卷第5期)。

　　[49] 古步鋼、林賢文：《由行政流程改造探討提升政府服務(wù)品質(zhì)之策略》，載《研考雙月刊》(第36卷第5期)。

　　[50] 參見劉艷：《行政流程再造是激活市場(chǎng)關(guān)鍵》，載2015年3月25日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》第1版。

　　[51] 朱孝清：《司法職權(quán)配置的目標(biāo)和原則》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第2期。

　　[52] 宋余俠、秦正宇：《從行政院組織改造談公部門改革、跨域治理的觀點(diǎn)》，載《公共治理季刊》(第1卷第1期)2014年3月。

　　[53] 宋余俠、胡雅芳：《公共治理與行政院組織體制及職能調(diào)整》，載《公共治理季刊》(第1卷第1期)2013年3月。

　　[54] 古步鋼、林賢文：《由行政流程改造探討提升政府服務(wù)品質(zhì)之策略》，載《研考雙月刊》(第36卷第5期)。

　　[55] [日]大橋洋一：《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第12頁(yè)。

　　[56] 張尚鷟：《走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)——中國(guó)行政法學(xué)綜述與評(píng)價(jià)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年版，第138頁(yè)。

　　[57] 張錕盛：《行政法學(xué)另一典范之期待——法律關(guān)系理論》，載《月旦法學(xué)雜志》2005年第6期。

　　[58] See Bruce.Wyman，The Principles of the Administrative Law governing the Relations of Public Officers ，Minnesota Minn. Keefe-Davidson Co.，1903，p22.

　　[59] 郎佩娟：《積極穩(wěn)妥推進(jìn)新一輪機(jī)構(gòu)改革》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2018年第2期。

　　[60] 黃錦堂：《行政法的概念、起源與體系》，翁岳生編《行政法》，中國(guó)法制出版社2009年版，第86頁(yè)。

　　[61] 參見吳德星：《以整體政府觀深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革》，載《人民論壇》2018年1月上。

　　[62] 史云貴、周荃：《整體性治理：梳理、反思與趨勢(shì)》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。

　　[63] 石佑啟、黃新波：《我國(guó)大部制改革中的行政法問題研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第270頁(yè)。

　　[64] 湛中樂：《現(xiàn)代行政過程論——法治理念、原則與制度》，北京大學(xué)出版社2005年版，第11頁(yè)。

　　[65] 張康之等：《任務(wù)型組織的結(jié)構(gòu)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第107頁(yè)。

　　[66] 胡象明等：《應(yīng)對(duì)全球化：中國(guó)行政面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策》，北京師范大學(xué)出版社2011年版，第176頁(yè) 。

　　[67] 胡象明等：《應(yīng)對(duì)全球化：中國(guó)政面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策》，北京師范大學(xué)出版社2011年版，第171頁(yè) 。

　　[68] 連宏華：《組織重組理論之探討》，載《中國(guó)行政評(píng)論》第8卷第3期。

　　[69] 參見肖金明、李衛(wèi)華主編：《行政管理體制法治化研究》，山東大學(xué)出版社2010年版，第119頁(yè)。

　　[70] 薛剛凌、張國(guó)平：《論行政三分制的功能定位》，載《行政管理改革》2009年第3期。

　　[71] 鄭雅芳：《行政裁量基準(zhǔn)研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第133頁(yè)。

　　[72] 參見陳峰：《政社互動(dòng)：創(chuàng)新社會(huì)管理背景下的行政法新模式》，載《北方法學(xué)》2013年第6期。

　　[73] [德]哈特穆特•毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第460頁(yè)。

　　[74] 盧政峰：《內(nèi)部行政程序及其法治化建構(gòu)研究》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。

　　[75] 張曉光：《行政相對(duì)人在行政程序中的參與權(quán)》，載《行政法學(xué)研究》2000年第3期。

　　[76] 黃錦堂：《行政法的概念、起源與體系》，翁岳生編《行政法》，中國(guó)法制出版社2009年版，第88頁(yè)。

　　[77] 參見陳平：《網(wǎng)格化——城市管理新模式》，北京大學(xué)出版社2006年版，第51頁(yè)。

　　[78] 石佑啟、黃新波：《我國(guó)大部制改革中的行政法問題研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第64頁(yè)。

　　[79] [美]喬迪•弗里曼：《私人團(tuán)體、公共職能與新行政法》，畢洪海譯，載《北大公法評(píng)論》第5卷第2輯，法律出版社2004年版。

　　[80] 劉福元：《政府柔性執(zhí)法的制度規(guī)范建構(gòu)——當(dāng)代社會(huì)管理創(chuàng)新視野下的非強(qiáng)制行政研究》，法律出版社2012年版，第65頁(yè)。

　　[81] 戢浩飛：《治理視角下行政執(zhí)法方式變革研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第253頁(yè)。

　　[82] 沈巋：《公立高等黨校如何走出法治真空》，羅豪才主編：《行政法論叢(第5卷)》，法律出版社2002年版，第57頁(yè)。

　　[83] 孫平：《系統(tǒng)構(gòu)筑個(gè)人信息保護(hù)立法的基本權(quán)利模式》，載《法學(xué)》2016年第4期。

　　[84] 劉福元：《政府柔性執(zhí)法的制度規(guī)范建構(gòu)——當(dāng)代社會(huì)管理創(chuàng)新視野下的非強(qiáng)制行政研究》，法律出版社2012年版，第65頁(yè)。

　　[85] 參見田志明：《說理式執(zhí)法初探》，載《揚(yáng)州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。

　　[86] 劉福元：《政府柔性執(zhí)法的制度規(guī)范建構(gòu)——當(dāng)代社會(huì)管理創(chuàng)新視野下的非強(qiáng)制行政研究》，法律出版社2012年版，第109頁(yè)。

　　[87] 莫于川等：《行政執(zhí)法新思維》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第196頁(yè)。

　　[88] 張銳昕等：《網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府職能轉(zhuǎn)變問題研究》，中國(guó)書籍出版社2013年版，第91—92頁(yè)。

　　[89] 朱新力：《困境與出路：行政審批制度改革的法治進(jìn)階》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2016年第3期。

　　[90] 蘇力：《道路通向城市——轉(zhuǎn)型中國(guó)的法治》，法律出版社2004年版，第177頁(yè)。