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　　從改革大方向來看，真正的差別化土地利用與其他市場中的差異化經(jīng)營有共同本質(zhì)，即資源的使用者會利用自身掌握的各種資源做出對自己最有利的資源利用方式。

　　8月31日，國土資源部召開部長辦公會議，審議并原則通過了《關(guān)于推進(jìn)土地利用計劃差別化管理的意見》。

　　據(jù)報道，意見圍繞建立健全計劃指標(biāo)體系、加強(qiáng)計劃總量結(jié)構(gòu)和布局調(diào)控、改進(jìn)計劃編制下達(dá)方法、推進(jìn)計劃分類精細(xì)化管理、嚴(yán)格監(jiān)管考核等方面進(jìn)一步提出了差別化管理的措施，希望最終實現(xiàn)在土地利用計劃管理中重點按照各地區(qū)土地資源供應(yīng)的現(xiàn)狀、規(guī)劃執(zhí)行、固定資產(chǎn)投資、補(bǔ)充耕地等因素，綜合測算、科學(xué)分解下達(dá)計劃指標(biāo)，提高計劃的針對性和有效性，更好地發(fā)揮計劃的調(diào)控和引導(dǎo)作用。

　　差別化管理是這幾年來國土管理領(lǐng)域的一個熱門詞匯，國土資源部多次強(qiáng)調(diào)在土地管理中探索、實行和深化差別化土地管理政策，但在部這一級層面出臺統(tǒng)一的政策意見尚屬首次。政策的效果如何，會在實施幾年后做一次政策評估。但根據(jù)近幾年來部門和地方的實踐情況，并從理論層面來探討，其邏輯與真正效果是值得商榷的。

　　差別化管理的基本邏輯大致如下：

　　各地的發(fā)展階段、資源稟賦不同，需要針對不同地區(qū)制定并實施采取有差別的利用和管理政策，引導(dǎo)土地資源實現(xiàn)更合理的利用。具體到土地利用計劃的差別化，國土資源部規(guī)劃司的負(fù)責(zé)人談過具體的設(shè)想，針對東中西部的差別，有不同的差別政策：對東部發(fā)達(dá)地區(qū)，從嚴(yán)控制新增用地指標(biāo)，逐步加大增減掛鉤和圍填海用地指標(biāo)規(guī)模；對中部和東北地區(qū)，合理安排新增用地指標(biāo)，適當(dāng)加大增減掛鉤指標(biāo)，推進(jìn)采礦和用地管理方式改革；對西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，加大新增用地指標(biāo)安排傾斜力度，鼓勵使用未利用土地指標(biāo)。似乎萬事俱備，只等一聲令下全面實施了。

　　只是，如同所有的從上至下的計劃管理模式一樣，土地利用計劃的差別化管理需解答以下幾個問題：一是能夠獲得各地完整而真實的數(shù)據(jù)來作為分析判斷的基礎(chǔ)；二是有無一套理論上客觀、科學(xué)的分析評判體系；三是能否針對評判的結(jié)果做出科學(xué)合理的管理政策；四是制定出的政策能否如臂使指一樣被及時、不打折扣地實施。只有這四個問題都能給出正面的答案之時，才能說這一套計劃體系就其政策目標(biāo)與效果之間存在一定的可能性。

　　只是，不論數(shù)據(jù)的真實性、評判的科學(xué)性還是政策合理性，乃至實施的不打折扣，現(xiàn)實中給出的答案似乎都是反面的，但管理層卻似不言自明地認(rèn)為自己能做到這四點，這不能不說有些估計過高。

　　土地利用計劃本質(zhì)上和過去計劃經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯是一致的，計劃制定者自認(rèn)為是萬能的，體系運(yùn)行也不存在交易成本。只是這一套邏輯已經(jīng)在上世紀(jì)的各國實踐中證明無法行得通?，F(xiàn)在談土地利用計劃，似乎要證明政策的制定不是沒有根據(jù)，而是具體針對各地差異，在分析的基礎(chǔ)上做出，要賦予計劃一種科學(xué)的色彩。

　　按照哈耶克的理論，從上至下地搞計劃是基于一種“建構(gòu)理性”，認(rèn)為人（至少計劃者）是全知全能的，能洞悉社會的方方面面，以為通過理性可對人類事物進(jìn)行全能的設(shè)計和計劃。只是再“理性”的計劃，都無法適應(yīng)個體不同的消費(fèi)偏好，無法創(chuàng)造動態(tài)均衡的市場競爭所產(chǎn)生的創(chuàng)新激勵，在社會福利的效用增益方面更是乏善可陳。最后，計劃者不僅無法帶來資源的合理利用，反而會形成錯配，乃至形成粗陋的管理和單調(diào)的產(chǎn)品，要求社會和個體來適應(yīng)。這是為什么所有的計劃經(jīng)濟(jì)都是短缺經(jīng)濟(jì)的原因，也是我國計劃經(jīng)濟(jì)時期人民普遍只有黑灰藍(lán)的衣服可穿的原因。

　　反觀這幾年土地利用的計劃管理，效果不盡如人意。左手是大量土地批而未用，右手是普遍的土地未批先用的情形；一方面說人多地少，資源緊張，另一方面大量土地閑置。更典型的是每年土地計劃指標(biāo)的分配，要科學(xué)分析各地的需求，無法做到，只好演變成各地編制帶水分的項目和用地需求，上面根據(jù)歷史的分配情況和上報的數(shù)據(jù)，削掉一定比例后再下發(fā)?，F(xiàn)實中就變成了會哭的孩子有奶喝，也出現(xiàn)了各種拉關(guān)系的舉動，各地領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)京拜訪國土資源部成了一個標(biāo)準(zhǔn)動作。

　　土地資源應(yīng)如何合理配置以提高效率，同樣也有計劃和市場兩類思路。計劃的理論缺陷與現(xiàn)實弊端已無需贅言，還可以通過對國外的配置方式來對比。很多發(fā)達(dá)國家沒有土地管理部門，有也大多是做資源保護(hù)用途的，更沒有指標(biāo)的計劃體系；土地資源通過用途管制、社區(qū)規(guī)劃、市場配置來使用，卻找不到土地違法的種種問題，更難見資源浪費(fèi)閑置的現(xiàn)象。

　　從黨的“十四大”開始，我國就不斷強(qiáng)調(diào)要對生產(chǎn)要素實行市場化配置，從改革大方向來看，真正的差別化土地利用與其他市場中的差異化經(jīng)營有共同本質(zhì)，即資源的使用者會利用自身掌握的各種資源做出對自己最有利的資源利用方式?；蛘哒f，市場價格就是最大的差異化表現(xiàn)，它綜合體現(xiàn)了資源稟賦、市場需求上的差異。但是當(dāng)前由于政府管理體制、產(chǎn)權(quán)與稅收制度等各種相關(guān)改革還沒有進(jìn)展到這一步，更由于主管部門政策路徑選擇的偏向，不僅當(dāng)前無法實現(xiàn)在管理和產(chǎn)權(quán)制度大框架一致且穩(wěn)定的基礎(chǔ)上發(fā)揮基于用地者個體差別化而利用土地的模式，更讓人擔(dān)憂的是在相反的道路上越走越遠(yuǎn)。