楊俊鋒：現行城市土地制度的來龍去脈
發(fā)稿時間：2012-07-18 00:00:00
【核心提示】現行憲法對其頒布前的非國有土地一律國有化，實質上屬于征收，應盡快“補課”，一是考慮對被征收者做合理補償，二是通過合適的方式將非國有土地所有權規(guī)定為類似繼承得來的長久使用權。
城市土地國有是我國整個土地制度的關鍵所在。弄清它的來龍去脈，或許有助于理解我們土地問題的現狀和未來的發(fā)展空間。本文主要談客觀事實，描繪它的歷史脈絡。
改革開放前的土地制度變化
1950年前后的土改僅限農村，城市土地則基本維持原狀。1949年4月25日的“中國人民解放軍布告”在指出“農村中的封建的土地所有權制度……應當廢除”的同時，專門強調：“城市的土地房屋，不能和農村土地問題一樣處理”。而后的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（實即臨時憲法）第3條又明確規(guī)定：“保護工人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產”。
在實踐中，除“沒收了帝國主義地產主、國民黨政府、官僚資本、戰(zhàn)犯、反革命分子、封建地主在城市中的土地，接收了外國僑民解放前在城市中購置的房地產”外，大部分城市私有土地仍受保護，各地政府還據民國時代的地契對其換發(fā)了新政權的“土地所有權證”。
1954年憲法仍有限地保護資本家的生產資料（包括土地）所有權，而城市居民的房地產作為生活資料則受明確保護。直至1955年，城市中私有房地產保持了較高的比例（如蘇州可達86%）。那時，房地產買賣相當活躍，如一些名人（如吳祖光等）為在北京安家購置了房地產。
在1954年憲法頒布不久，開始了城市土地事實上的部分國有化。1955年12月16日中央書記處第二辦公室擬定、中共中央批轉“關于目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見”，正式提出“對私有房產的社會主義改造”，最終目的是“逐步改變其所有制”。
改造方式主要有二：一是“國家經租”，即“由國家進行統(tǒng)一租賃、統(tǒng)一分配使用和修繕維護，并根據不同對象，給房主以合理利潤”（現在仍常被熱議的“經租房”即源于此）；二是對“原有的私營房產公司和某些大的房屋占有者”進行公私合營。
改造的起點是50平方米，私有房產凡超過該標準，就要由政府經租或合營。實踐走得更遠。據1963年12月30日國家房產管理局所作的“關于私有出租房屋社會主義改造問題的報告”，實踐中“把總共只占有幾間房屋的工人和貧、下中農出租的少量房屋也納入了改造”，或“只要有出租房屋就實行經租；有的地方還將房主一部分自住房也實行了經租；不少地方沒有給房主留夠自住房”而租金則是“在一定時期內付給房主原房租20％至40％的固定租金”，“給房主的固定租金也有低于原房租20％的”（“文革”開始后則完全取消）。
經租意味著房主不再有房屋租賃權，實際上也不再有所有權。1964年9月18日最高法院“關于國家經租的房屋不允許繼承問題的批復”（法研字第80號）即明確指出：“國家經租房屋的業(yè)主實際上已經喪失了所有權”。更重要的是，由于房地一體的特性，在失去房屋所有權后，與之相關的土地所有權事實上也隨之喪失。
但是，城市中仍保留著相當數量的非國有土地，尤其是私人自?。ɑ蛏倭砍鲎猓┑乃接蟹康禺a。該意見還首次明確提出，要將“一切私人占有的城市空地，街基等地產，經過適當的辦法，一律收歸國有”。不過，其中指明，要收歸國有的私人土地只是“空地、街基”。
最早主張一次將城鎮(zhèn)土地全部國有的，是“文革”開始后1967年11月4日國家房產管理局、財政部稅務總局關于“答復關于城鎮(zhèn)土地國有化請示提綱的記錄”。它將上述意見擴大解釋：“其中街基等地產應包括在城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地”，并強調“無論什么人的土地（包括剝削者、勞動人民）都要收歸國有”。
該文件顯示，那時土地國有化路線存在一些內部爭議：“對土地國有化問題，63年研究過一次，有兩種意見，一種是所有城鎮(zhèn)土地一律收歸國有，另一種是先解決空閑的出租的土地收歸國有，各執(zhí)一詞，不得解決。65年又進行了調查，當權派的意見是分兩步走，在目前文化大革命期間造反派的意見要一次解決，并批判了原來兩步走的意見”。當時，“造反派”是革命和正確的代名詞，顯然，一步全體國有化是該文件的意旨。該記錄成為“文革”中以“革命”的名義侵奪城市私人土地產權的行動綱領。
親歷者回憶，當時“革命群眾”高呼“不交出土地證，砸爛你的狗頭”！并將收繳的地契上繳甚至直接付之一炬。不少人主動將土地證上交。
作為“文革”產物的1975年憲法，并未明確追認上述行為，也未明確規(guī)定城市土地一律國有；其中“城鄉(xiāng)土地”“可以依照法律規(guī)定的條件”“征購、征用或收歸國有”的規(guī)定，從側面反映當時城市中仍保留著非國有土地。
總之，當時的城市土地國有化未經過正式立法，其依據是政策性文件甚至行政部門內部記錄。
1982年起，城市土地一律國有
在現行憲法頒布前不久，1982年3月27日國家城市建設總局發(fā)布的“關于城市（鎮(zhèn)）房地產產權、產籍管理暫行規(guī)定”仍要求“城市房地產管理機關，要依照法律的規(guī)定，確認產權，區(qū)別各種不同的土地所有權”。直到當時，有關機關沒有一律國有化的意圖，并試圖恢復被侵奪的土地產權。
就在同年底，現行憲法頒布，宣布城市土地一律國有。這不僅事關億萬城市居民房地產所有權，還事關此后城市擴張被納入城市范圍的農民集體土地所有權。
據參與當時修憲的肖蔚云教授回憶，修憲時一些人主張農村土地也一律國有，理由是若不把土地收歸國有，國家征地時土地所有者會漫天要價，妨礙經濟、國防建設。但后來慮及農民的土地是在“分田地”的號召下，為奪取和鞏固政權付出巨大的犧牲才換來的，驟然宣布國有難以為農民接受，于是只規(guī)定城市土地國有。
城市土地國有，在事實上為獲得建設用地提供了便利。其實，這完全可由征地制度解決。
1990年4月23日國家土地管理局致最高人民法院民事審判庭的復函（國土（法規(guī)）字〔1990〕第13號）中，首次隱晦地回答了上述問題：“我國1982年憲法規(guī)定城市土地歸國家所有后，公民對原屬自己所有的城市土地應該自然享有使用權。”所有權與使用權的權能和價值存在較大不同，把土地所有權降格為使用權，需要考慮對差價進行公正補償。
就在1982年憲法頒布后不久，隨著改革開放的深化，城市土地國有又引發(fā)了新的難題。在現行憲法制定時，幾乎仍是公有制一統(tǒng)天下，建設用地一律由政府無償劃撥。顯然，此時土地一律國有，是與上述制度較為契合的配套制度。
之后，非公有制經濟不斷發(fā)展并進而產生了日益巨大的用地需求，對此既不能無視但顯然又不宜沿用劃撥。因此1988年的憲法修正案規(guī)定“土地使用權可以依法轉讓”，進而形成了建設用地劃撥與有償出讓的雙軌制。這種雙軌制部分適應了當時經濟發(fā)展的需要，但也產生了一些新的難題。
我國城市土地國有的歷史基本如上，有一些需要繼續(xù)解決的難題。要言之：其一，現行憲法對其頒布前的非國有土地一律國有化，實質上屬于征收，應盡快“補課”，一是考慮對被征收者做合理補償，二是通過合適的方式，將現行憲法頒布前的非國有土地所有權規(guī)定為特殊使用權，它不同于政府劃撥或出讓而來的，而是類似繼承得來的長久使用權。
其二，城市土地國有是特殊歷史時期的產物。最便捷且又有效的解決之道是，將現行憲法“城市土地屬于國家所有”解釋為僅針對1982年修憲時既有城市范圍內的土地，而不包括之后城市擴張而新被納入到城市范圍內的土地。這是使土地流轉多樣化的最可行出路，是尊重農民土地權利的必然要求。這樣，可以解決當前只要城市范圍擴張，被納入其中的農民集體所有土地，就一律只能由政府直接征收的困局，避免由此而來的一些矛盾，以建立一個趨于和諧的利益基礎。
而且，經濟領域的多種所有制并存早已是社會共識，憲法第六條也明確規(guī)定“堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度”。就此而言，隨著城市范圍擴張，新納入其中的土地應該可以繼續(xù)保持農民集體所有不變。
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