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　　不同國(guó)家、不同時(shí)期，不同國(guó)家的不同時(shí)期，驅(qū)動(dòng)高等教育改革的工具各不相同。比如，在美國(guó)，由于聯(lián)邦政府缺乏明示的教育權(quán)，驅(qū)動(dòng)高等教育改革的主要是市場(chǎng);而在自治力量強(qiáng)大的歐洲，驅(qū)動(dòng)高等教育改革的主要是大學(xué)的內(nèi)在邏輯。再比如，在我國(guó)民國(guó)時(shí)期，尤其是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，驅(qū)動(dòng)高等教育改革的主要是“戰(zhàn)爭(zhēng)”。相比之下，改革開(kāi)放40年來(lái)，驅(qū)動(dòng)高等教育改革的主要是政策。政策驅(qū)動(dòng)改革既促進(jìn)了高等教育的大發(fā)展與大提高，也為我國(guó)高等教育從大國(guó)走向強(qiáng)國(guó)埋下了陷患。全面深化高等教育綜合改革既要汲取改革開(kāi)放40年來(lái)政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革的有益經(jīng)驗(yàn)，也要注意走出“唯政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革”的誤區(qū)。

　　一、為何選擇政策驅(qū)動(dòng)改革

　　我國(guó)高等教育改革與發(fā)展和國(guó)家政策密不可分。在政府主導(dǎo)下，高等教育改革和發(fā)展的進(jìn)程對(duì)國(guó)家政策的出臺(tái)十分敏感。從建國(guó)初期的“院系調(diào)整”“取締私立大學(xué)”“高等教育大躍進(jìn)”“高校停止招生”到改革開(kāi)放后的“恢復(fù)高考”“國(guó)家重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)”“國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)”“211工程”“985工程”“高校合并與擴(kuò)招”“雙一流建設(shè)”等等，我國(guó)高等教育的體制、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、類(lèi)型、學(xué)科、專(zhuān)業(yè)、課程，甚至一所大學(xué)的興衰或存亡都受?chē)?guó)家政策的左右。那么，是哪些原因?qū)е赂叩冉逃母镏荒芙?jīng)由國(guó)家政策來(lái)驅(qū)動(dòng)呢?

　　一統(tǒng)體制要求“政令出于中央”。“大一統(tǒng)”是歷史中國(guó)的制度傳統(tǒng),也是中華文明的核心價(jià)值觀所在。“中國(guó)這個(gè)‘國(guó)’，相比起西方歷史上的各種國(guó)，一直很特別。她從一開(kāi)始就不是城邦，也并非歐洲中世紀(jì)的封建邦國(guó)，也不像馬其頓或羅馬或蒙古那樣沒(méi)有多少內(nèi)在政治經(jīng)濟(jì)文化制度整合的帝國(guó)。”從歷史上多元一體的有效政治體到今天“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”，統(tǒng)一治理和持久同一性始終是中國(guó)國(guó)家制度創(chuàng)新的努力方向。作為歷史中國(guó)的制度延伸，中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。”《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國(guó)務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校。”“國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)主管全國(guó)高等教育工作，管理由國(guó)務(wù)院確定的主要為全國(guó)培養(yǎng)人才的高等學(xué)校。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)在國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的高等教育工作。”作為政治系統(tǒng)的“輸出”，政策是“政治通向?qū)嵺`的必由之路”?；诖耍蓢?guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要出臺(tái)相關(guān)政策以驅(qū)動(dòng)高等教育改革，并經(jīng)由持續(xù)的改革驅(qū)動(dòng)高等教育發(fā)展，完全符合我們國(guó)家治理的制度邏輯。

　　從政治動(dòng)員到官僚體制的轉(zhuǎn)型。除一統(tǒng)體制要求政令出于中央之外，政策驅(qū)動(dòng)改革的盛行還與我國(guó)高等教育改革啟動(dòng)之時(shí)初始條件的敏感有關(guān)。高等教育改革的宏觀背景是國(guó)家的改革開(kāi)放，面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是由“文化大革命”所造成的文化和知識(shí)的“廢墟”中的大學(xué)。自1957年至1976年，高等教育的發(fā)展不斷被政治運(yùn)動(dòng)所“綁架”;“革命”話(huà)語(yǔ)左右著高等教育政策，國(guó)家政策也驅(qū)動(dòng)高等教育從運(yùn)動(dòng)走向運(yùn)動(dòng)，從革命走向革命。隨著十年“文革”結(jié)束，國(guó)家政策的取向發(fā)生了根本變化，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為中心工作，頻繁的政治運(yùn)動(dòng)逐漸向常規(guī)的官僚體制轉(zhuǎn)型，“改革”也取代“革命”成為了政策的關(guān)鍵詞。“運(yùn)動(dòng)式治理”開(kāi)始向“政策驅(qū)動(dòng)改革”轉(zhuǎn)變。根據(jù)對(duì)《中國(guó)高等教育政策史(1949-2009)》附錄的“中華人民共和國(guó)高等教育重要法規(guī)政策一覽表(1949-2009)”的統(tǒng)計(jì)，在1949年至1976年的28年間，政府出臺(tái)的各類(lèi)高等教育重要法規(guī)政策總計(jì)130項(xiàng)，年均不足5項(xiàng);而1977年至2009年的33年間，政府出臺(tái)的各類(lèi)高等教育重要法規(guī)政策總計(jì)331項(xiàng)，年均超過(guò)10項(xiàng)。以1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》為起點(diǎn)，中央政府和教育部不斷出臺(tái)各種冠以《決定》《綱要》《辦法》《規(guī)定》《方案》《意見(jiàn)》《通知》等名稱(chēng)的政策文件，以持續(xù)驅(qū)動(dòng)高等教育改革。幾十年來(lái)，經(jīng)過(guò)官僚系統(tǒng)的反復(fù)運(yùn)作，政策驅(qū)動(dòng)改革逐漸制度化和常規(guī)化，成為政府解決或試圖解決問(wèn)題的“規(guī)定”動(dòng)作。

　　改革話(huà)語(yǔ)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中“改革”作為動(dòng)詞是指“把事物中舊的不合理的部分改成新的、能適應(yīng)客觀情況的”。和政府或政策并沒(méi)有必然的直接關(guān)系。“改革”一詞在1977年之前的中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中，也并不常見(jiàn)，更不常用。在西方，根據(jù)雷蒙·威廉斯的梳理，reform，在早期大部分用法中，要區(qū)別它所包含的下述兩種意涵是很難的：恢復(fù)原來(lái)的形狀，制造一個(gè)新的形狀。在許多語(yǔ)脈里，這兩種概念——“將某事物變得更好”與“恢復(fù)較早，較不腐敗的狀態(tài)”——息息相關(guān)。reform的詞義可以是“恢復(fù)”，也可以是“革新”?？梢允?ldquo;對(duì)之前和忽略的紀(jì)律重新建立或恢復(fù)”，也可以是“對(duì)現(xiàn)存的弊病加以糾正”。但20世紀(jì)80年代以來(lái)，在現(xiàn)代化和全球化語(yǔ)境中，“改革”一詞常常含有一種積極的標(biāo)準(zhǔn)化的特質(zhì)，暗示某種值得做的事情。這一點(diǎn)在中國(guó)尤其明顯。“中國(guó)的政治文化中，自上而下的政治過(guò)程是其主要線索。在這個(gè)圖畫(huà)中，自下而上的制度創(chuàng)新時(shí)常發(fā)生，但只有得到了上面的認(rèn)可和褒揚(yáng)才能具有合法性，否則只能以非正式形式半隱蔽形態(tài)生存下去。”其結(jié)果，在詞性上原本接近“中性”的“改革”被賦予了十分積極的價(jià)值色彩，鑲嵌于政府的政策系統(tǒng)中，具有天然的正確性。

　　總之，政策驅(qū)動(dòng)改革既是政府基于國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)的理性選擇，也反映了特定時(shí)期改革開(kāi)放對(duì)于特定路徑的敏感，更體現(xiàn)了話(huà)語(yǔ)轉(zhuǎn)型對(duì)于社會(huì)實(shí)踐的深刻影響。從過(guò)去的“改革驅(qū)動(dòng)發(fā)展”到現(xiàn)在的“改革驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”，政策驅(qū)動(dòng)改革、改革驅(qū)動(dòng)發(fā)展始終是政府贏得統(tǒng)治合法性的重要工具。與西方國(guó)家的三權(quán)分立不同，在我國(guó)行政體制下，政策不僅是政府關(guān)于改革任務(wù)和目標(biāo)的闡述，而且要實(shí)實(shí)在在驅(qū)動(dòng)改革。為了能夠驅(qū)動(dòng)改革，并實(shí)現(xiàn)改革驅(qū)動(dòng)發(fā)展，政府會(huì)出臺(tái)各種各樣相互配套的政策，從改革目標(biāo)的制定到實(shí)施辦法，從檢查驗(yàn)收到獎(jiǎng)罰激勵(lì)，政策背后還有政策，直到實(shí)現(xiàn)改革的目的。

　　二、政策為何能夠驅(qū)動(dòng)改革

　　無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家，政策作為權(quán)力意志的表達(dá)和對(duì)價(jià)值的權(quán)威性分配，都天然蘊(yùn)含有改革的因子。有時(shí)，政策與改革就像是一枚硬幣的兩面。政策的醞釀期就是改革的準(zhǔn)備期。政策的出臺(tái)就意味著改革的啟動(dòng)。在我國(guó)，政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革的獨(dú)特之處，不在于改革背后有政策為其背書(shū)，而在于政府的政策始終主導(dǎo)著高等教育改革的進(jìn)程，決定著高等教育的“命脈”。整個(gè)高等教育改革對(duì)國(guó)家政策高度敏感，改革的每一次推動(dòng)都離不開(kāi)政府“精心的政策設(shè)計(jì)和有效的政策執(zhí)行” 。從宏觀的高等教育體制到微觀的高校教學(xué)內(nèi)容，政府的政策影響無(wú)所不在。“后儒家傳統(tǒng)與美國(guó)典型的反政府政治文化迥異，因?yàn)樵诤笕寮沂澜?，大?quán)在握的是政治和政府而不是市場(chǎng)。”“在后儒家體制中，政府對(duì)于社會(huì)的重要性以及政府的支配地位都是理所當(dāng)然的。事實(shí)上，拋開(kāi)政府去想象后儒家國(guó)家的高等教育和研究(以及社會(huì))是不可能的。如果沒(méi)有政府的驅(qū)動(dòng)和干涉，高等教育可能還沒(méi)有開(kāi)始發(fā)展。”基于體制的獨(dú)特性，在我國(guó)高等教育是否需要改革，改革能否推進(jìn)以及是否終止等，都完全取決于政府的政策。那么，何以形成如此局面呢?高校作為辦學(xué)主體為何完全服膺于政府的政策呢?

　　強(qiáng)制性權(quán)力。政策由政府部門(mén)制定，體現(xiàn)了行政權(quán)力對(duì)于具體事務(wù)的最終決斷。政策出臺(tái)后，首先在官僚系統(tǒng)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并進(jìn)行改革任務(wù)的“發(fā)包”。待政策分工明確之后，從中央政府到地方政府再到基層政府，源于科層的行政權(quán)力共同推進(jìn)政策實(shí)施，以驅(qū)動(dòng)改革的深化。整個(gè)過(guò)程中政策之所以能夠驅(qū)動(dòng)改革，和行政權(quán)力的強(qiáng)制性密不可分。為了維護(hù)一統(tǒng)體制和中央政府的權(quán)威性，向上負(fù)責(zé)、結(jié)果導(dǎo)向、一票否決、層層加碼以及泛政治化等官場(chǎng)規(guī)則和潛規(guī)則使得地方政府，尤其是基層政府始終面臨上一級(jí)政府的巨大壓力。當(dāng)官僚系統(tǒng)的常規(guī)權(quán)力難以推進(jìn)某項(xiàng)政策的實(shí)施時(shí)，中央政府還可以將改革任務(wù)或政策的實(shí)施定性為“政治任務(wù)”。以“政治任務(wù)”作為“尚方寶劍”，地方政府可以不惜代價(jià)地推進(jìn)政策的實(shí)施。

　　改革實(shí)踐中為了維護(hù)政策的權(quán)威性，官僚系統(tǒng)在推進(jìn)政策實(shí)施時(shí)，行政權(quán)力很容易突破既有規(guī)章制度的約束，以強(qiáng)力的運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)推進(jìn)政策實(shí)施和驅(qū)動(dòng)改革成為一種常態(tài)。為了確保政策目標(biāo)的完成、改革的深化，上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府“沖出制度籠子的權(quán)力”，有時(shí)也必須給予“寬容”(睜一只眼、閉一只眼)。若下級(jí)政府部門(mén)的權(quán)力完全被制度束縛了手腳，來(lái)自上級(jí)的政策目標(biāo)很多時(shí)候難以完成。為了確保政策能夠驅(qū)動(dòng)改革，強(qiáng)制性權(quán)力的使用一方面展示了中央政府的權(quán)威、可以取得預(yù)期的政績(jī)，但另一方面也會(huì)疏離中央政府與地方政府的關(guān)系。面對(duì)中央政府劃一的政策安排和改革任務(wù)，尤其是為了完成那些可能根本無(wú)法完成的被作為“政治任務(wù)”的硬性指標(biāo)，政府間在政策執(zhí)行過(guò)程中的“變通”(既有積極意義上的政策變通和制度創(chuàng)新，也有消極意義上的應(yīng)付和走形式 )和“共謀”等逐漸成為公開(kāi)的秘密，從而使改革的效果大大折扣。

　　錦標(biāo)賽體制。強(qiáng)制性權(quán)力只是確保政策驅(qū)動(dòng)改革的一種策略，反復(fù)使用還會(huì)誘發(fā)“上有政策，下有對(duì)策”的機(jī)會(huì)主義。為了避免機(jī)會(huì)主義，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，在強(qiáng)制性權(quán)力背后我國(guó)政府部門(mén)通常還有一套特殊的制度設(shè)計(jì)，即錦標(biāo)賽體制。對(duì)于官僚系統(tǒng)而言，職務(wù)的升遷或人事權(quán)是上級(jí)部門(mén)約束下級(jí)部門(mén)的“終極武器”。以職務(wù)的晉升作為“錦標(biāo)”，“政治錦標(biāo)賽”成為處理中央與地方或上級(jí)政府與下級(jí)政府關(guān)系的重要治理機(jī)制。“政治錦標(biāo)賽是指處于同一級(jí)別的政府官員為了獲得政治晉升而相互競(jìng)爭(zhēng)的博弈，也稱(chēng)為‘晉升錦標(biāo)賽’。在這種晉升競(jìng)爭(zhēng)中，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝者將獲得提拔，而競(jìng)賽優(yōu)勝的標(biāo)準(zhǔn)則由上級(jí)政府決定，它可以是GDP增長(zhǎng)率，也可以是其他可度量的指標(biāo)，如財(cái)政收入增長(zhǎng)率、招商引資的數(shù)量或排污的減少量。”在這種“錦標(biāo)賽體制”下，上級(jí)部門(mén)為實(shí)現(xiàn)某種既定政策目標(biāo)，傾向以行政權(quán)力驅(qū)動(dòng)下級(jí)部門(mén)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)。

　　改革開(kāi)放以來(lái)的大部分時(shí)間里，經(jīng)濟(jì)建設(shè)一直是政府的中心工作。為了獲得政治錦標(biāo)賽中的“錦標(biāo)”——職務(wù)晉升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展或GDP增速成為地方政府各級(jí)官員的最關(guān)心的政績(jī)。“為此地方政府領(lǐng)導(dǎo)把吸引外資，增加GDP作為自己的主要任務(wù)，而某些財(cái)稅大戶(hù)的大企業(yè)，以及某些顯示發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)力的高層大樓等，往往成為顯示地方發(fā)展水平的地標(biāo)。而如今，區(qū)域或地方的高等教育發(fā)展，尤其是地方重點(diǎn)大學(xué)的建設(shè)與發(fā)展，已經(jīng)逐漸成為中國(guó)不同區(qū)域顯示其改革發(fā)展新成果，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新進(jìn)步，科技文化發(fā)展新水平，以及人民群眾生活質(zhì)量新內(nèi)涵的一個(gè)新‘地標(biāo)’。”由此不難理解，在“雙一流”建設(shè)背景下，高校之間的“人才大戰(zhàn)”“排名競(jìng)爭(zhēng)”愈演愈烈。以廣東、江蘇、浙江等為代表，全國(guó)很多省市都加入了建設(shè)高等教育強(qiáng)省的競(jìng)爭(zhēng)。此外，為匹配經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以深圳、寧波、青島等為代表，很多中心城市對(duì)于高等教育的投入也不斷創(chuàng)造新高。由政府主導(dǎo)名城引入名校優(yōu)質(zhì)高等教育資源正驅(qū)動(dòng)著中國(guó)高等教育在強(qiáng)化內(nèi)涵式發(fā)展的同時(shí)不斷拓展外延。為爭(zhēng)奪“雙一流”建設(shè)的“錦標(biāo)”，始于20世紀(jì)90年代以土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為中心的“經(jīng)營(yíng)城市”運(yùn)動(dòng)有向以建設(shè)“世界一流大學(xué)”和“世界一流學(xué)科”為中心的“經(jīng)營(yíng)大學(xué)”轉(zhuǎn)變的跡象。

　　順從的激勵(lì)。“錦標(biāo)賽”的吸引力與奪取錦標(biāo)的可能性成正比。在錦標(biāo)賽體制下，上級(jí)部門(mén)較容易通過(guò)晉升控制那些優(yōu)秀的少數(shù)。但無(wú)論如何，那些有望獲得錦標(biāo)的總是少數(shù)，而注定無(wú)法獲得錦標(biāo)的一定是大多數(shù)。“對(duì)于晉升機(jī)會(huì)渺茫的人來(lái)說(shuō)，錦標(biāo)賽體制將失去正向的激勵(lì)效應(yīng)。”為了使那些無(wú)法獲得錦標(biāo)的大多數(shù)人不會(huì)對(duì)上級(jí)的政策或改革任務(wù)“敷衍了事”，就需要在錦標(biāo)賽體制的基礎(chǔ)上增加其他必要的獎(jiǎng)勵(lì)或激勵(lì)機(jī)制。“國(guó)家社會(huì)主義的政治邏輯意味著，獎(jiǎng)賞政治忠誠(chéng)以確保國(guó)家政策的有效執(zhí)行。”根據(jù)我國(guó)政治體制的設(shè)計(jì)，中央政府具有最高權(quán)威性，地方必須服從中央。但與此同時(shí)，在我國(guó)地方的差異性又非常明顯。中央的權(quán)威需要“令行禁止”，地方的特殊性需要因地制宜。因此，政策的劃一性與執(zhí)行的靈活性成為不可避免的矛盾。過(guò)于強(qiáng)調(diào)政策的劃一性而忽視地方的特殊性會(huì)損害政策本身的有效性，而過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方的特殊性而忽視政策的統(tǒng)一性又會(huì)損害中央政府的權(quán)威性。為緩解中央與地方的矛盾，使下級(jí)部門(mén)根據(jù)地方實(shí)際情況，愿意盡最大努力來(lái)執(zhí)行來(lái)自上級(jí)部門(mén)的政策安排，政治忠誠(chéng)和服從黨的路線始終被作為中國(guó)官僚制度錄用和晉升最重要的標(biāo)準(zhǔn) 。

　　由于政府和大學(xué)之間存在著信息不對(duì)稱(chēng)，加之高等教育改革中可以量化的指標(biāo)不多，且對(duì)于改革的成效容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。在政策驅(qū)動(dòng)改革過(guò)程中，政治錦標(biāo)賽的使用具有一定的局限。對(duì)于上級(jí)政府，尤其是中央政府的政策，無(wú)論改革的最終效果如何，那些積極響應(yīng)政府政策的高校和地方政府教育主管部門(mén)通常更容易得到中央政府或教育部的嘉獎(jiǎng)。以正在開(kāi)展的“深化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革”為例，2016年12月26日，教育部公示全國(guó)首批深化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革示范高校名單;2017年6月29日，教育部公示全國(guó)第二批深化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革示范高校名單。兩批共計(jì)有200所高校入選。為有利于實(shí)現(xiàn)政策的既定目標(biāo)，從2016年開(kāi)始，教育部每年均會(huì)印發(fā)《關(guān)于公布XXXX年度全國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)典型經(jīng)驗(yàn)高校名單的通知》，對(duì)落實(shí)政策好的50所高校進(jìn)行公開(kāi)表彰。

　　三、政策驅(qū)動(dòng)改革常規(guī)化的后果

　　經(jīng)過(guò)多年來(lái)的反復(fù)運(yùn)作，無(wú)論是體制的必然還是歷史的偶然，政策驅(qū)動(dòng)已經(jīng)成為我國(guó)高等教育改革的路徑依賴(lài)。不斷出臺(tái)的政策促進(jìn)了我國(guó)高等教育的大改革、大發(fā)展、大提高，但我國(guó)高等教育的基本制度仍然沒(méi)變。“制度性變遷涉及多種過(guò)程，它們?cè)谀承╊I(lǐng)域產(chǎn)生制度變遷，在另一些領(lǐng)域卻產(chǎn)生制度維續(xù)。”40年來(lái)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)正逐步取代計(jì)劃在資源配置中起決定性作用，但高等教育領(lǐng)域計(jì)劃思維和計(jì)劃行為依然盛行。在改革的名義下，計(jì)劃行為的不合時(shí)宜性被掩蓋?，F(xiàn)有體制下，只要我們還堅(jiān)持唯政策驅(qū)動(dòng)改革，那么高等教育的計(jì)劃性就不可避免。而一旦政策驅(qū)動(dòng)改革趨于常規(guī)化、制度化，無(wú)論發(fā)動(dòng)再多的改革可能都無(wú)法誘致高等教育領(lǐng)域計(jì)劃體制的變遷，而只會(huì)維持計(jì)劃體制的存在。

　　治理的負(fù)荷：顧此失彼。改革的難易和組織或系統(tǒng)的規(guī)模密切相關(guān)。組織或系統(tǒng)的規(guī)模越大，改革越難。我國(guó)高等教育實(shí)行中央和省(市)兩級(jí)管理。但在一統(tǒng)體制下，中央政府“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)高等教育事業(yè)”，因此無(wú)論地方高校還是部屬高校都要接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理，都要執(zhí)行中央政府和教育部的相關(guān)政策，積極落實(shí)由相關(guān)政策驅(qū)動(dòng)的改革任務(wù)。除規(guī)模之外，政策的范圍與執(zhí)行的方式也直接影響改革的難易?，F(xiàn)行體制下，為了維護(hù)中央的權(quán)威、便于政策驅(qū)動(dòng)改革，權(quán)力集中于頂層。地方政府必須聽(tīng)命中央。為了穩(wěn)妥或政治正確，所有改革都要等上級(jí)政府的文件和命令。其結(jié)果，政府在高等教育改革中的治理負(fù)荷經(jīng)常面臨“難以承受之重”。由于事無(wú)巨細(xì)、精力分散，政府的政策越來(lái)越多、越來(lái)越細(xì)，改革的廣度越來(lái)越寬，深度的變革卻很少出現(xiàn)。以高等教育體制改革為例，從1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》到2017年中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，政府一直努力深化高等教育體制改革，改革的目標(biāo)也越來(lái)越多、越來(lái)越細(xì)，但客觀來(lái)看，30多年來(lái)我國(guó)高等教育體制的根本問(wèn)題并沒(méi)有很好解決。究其原因，體制創(chuàng)新從來(lái)都不是政府推動(dòng)高等教育改革的唯一目標(biāo)。很多時(shí)候改革的推進(jìn)以及任務(wù)的選擇只能根據(jù)形勢(shì)變化進(jìn)行取舍。由于并非熱點(diǎn)，體制改革總是一拖再拖、改一改停一停。但體制問(wèn)題又是根本問(wèn)題，不改不行，因此每隔一段時(shí)間政府又會(huì)重提體制改革。

　　非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)：制度區(qū)隔。由于政策與政治具有密切的關(guān)系。政策驅(qū)動(dòng)改革為政治干預(yù)高等教育提供了方便之門(mén)。一方面政治可以轉(zhuǎn)化為政策，直接左右高等教育改革的走向，另一方面政治可以根據(jù)它自身的需要隨時(shí)終止一項(xiàng)政策，并出臺(tái)新的政策，從而對(duì)高等教育改革和發(fā)展產(chǎn)生顯著的影響。與西方國(guó)家不同，在我國(guó)判斷一所高校的好壞有時(shí)不是根據(jù)其教學(xué)科研水平的高低，而是看其在國(guó)家政策驅(qū)動(dòng)的改革中所獲得的政策性身份。現(xiàn)行體制下，決定一個(gè)組織社會(huì)地位的仍然主要是政治權(quán)威而非市場(chǎng)機(jī)制。無(wú)論個(gè)人還是組織其地位變遷對(duì)于國(guó)家政策都極其敏感。國(guó)家政策可以通過(guò)改變資源配置的份額、擴(kuò)大或減少機(jī)會(huì)等方式對(duì)于所有社會(huì)群體、機(jī)構(gòu)，甚至個(gè)人產(chǎn)生巨大影響。在高等教育領(lǐng)域從“國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)”“211工程建設(shè)”“985工程建設(shè)”再到“雙一流”建設(shè)，能否順利入選相關(guān)名單始終是決定高校和學(xué)科發(fā)展的最關(guān)鍵因素。

　　因?yàn)檎叩脑?，我?guó)高校被制度性區(qū)隔，所謂的競(jìng)爭(zhēng)是不公平的或扭曲的。不公平的政策有時(shí)雖然可以終結(jié)，但由于政策所造成的身份等級(jí)卻難以消除。比如，現(xiàn)在國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科政策取消了，但很多高校仍然以擁有國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科來(lái)自我標(biāo)榜，比如，“211工程”建設(shè)和“985工程”建設(shè)的相關(guān)文件廢止了，但“211高校”和“985大學(xué)”的身份依然是金字招牌。近年來(lái)，政府推出“雙一流”建設(shè)，目的是要破除“211工程”和“985工程”建設(shè)中的身份固化、競(jìng)爭(zhēng)缺失、重復(fù)交叉等問(wèn)題。教育部、財(cái)政部、發(fā)改委也特別指出：此次遴選認(rèn)定所產(chǎn)生的是“建設(shè)”高校及“建設(shè)”學(xué)科，重點(diǎn)在“建設(shè)”，是邁向世界一流的起點(diǎn)，而不是認(rèn)定這些學(xué)校和學(xué)科就是世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，能否成為世界一流大學(xué)和一流學(xué)科還要看最終的建設(shè)成效。但“一個(gè)權(quán)力不受約束的強(qiáng)大政府通常難以給出一個(gè)可信的承諾。” 實(shí)踐中，“雙一流”高校和非“雙一流”高校間的制度鴻溝正在形成。“世界一流大學(xué)”建設(shè)高校和“世界一流學(xué)科”建設(shè)高校正在成為一種新的政策性身份。

　　政策的變形：目標(biāo)替換。政策驅(qū)動(dòng)改革就意味著政府掌控改革。改革目標(biāo)的確立主要反映的是中央政府的意志，而改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則取決于地方政府和基層政府的努力。就高等教育改革而言，政府可以出臺(tái)政策提出改革的目標(biāo)，但目標(biāo)要落地，就需要地方政府和高校的配合。而地方政府和高校和中央政府會(huì)有不同的利益訴求，為了照顧地方的特殊性，很多時(shí)候政策文本的內(nèi)容只能是原則性的，以確保策略空間足夠大。由此，政策變形或目標(biāo)替換不可避免。比如，“985工程”的目標(biāo)是“建設(shè)若干所具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)”。第一批入選的高校只有北大和清華，以北大、清華的實(shí)力，配合中央政府的資助，建設(shè)世界一流大學(xué)的政策目標(biāo)或可以實(shí)現(xiàn);但由于種種原因，“985工程”建設(shè)的名單不斷擴(kuò)大，先是增加了7所，然后又陸續(xù)增加了30所。由于名單不斷擴(kuò)大，入選高校的水平在不斷降低。經(jīng)過(guò)十幾年的建設(shè)，大部分學(xué)校并沒(méi)有成為“具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)”。某種意義上，“985工程”建設(shè)的最大成果不是建成了“若干所具有世界先進(jìn)水平的一流大學(xué)”，而是制度化地塑造了“985工程大學(xué)”這一中國(guó)特色的高校群體。再以正在推進(jìn)的“雙一流”建設(shè)為例，從《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法》(暫行)到《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，很多內(nèi)容都是原則性的。政策目標(biāo)表述中的“若干”“一批”“更多”“行列”“前列”等措辭都極富彈性。為使抽象的“雙一流”建設(shè)政策可操作化，最終量化和排名的原則被引入。以近年來(lái)我國(guó)高校對(duì)“雙一流”建設(shè)政策的應(yīng)對(duì)措施與成效來(lái)看，相關(guān)高校及學(xué)科正在收獲各種排行榜上好名次，但最終能否實(shí)現(xiàn)“一流大學(xué)和一流學(xué)科的數(shù)量和實(shí)力進(jìn)入世界前列，基本建成高等教育強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)尚未可知。

　　改革的陰影：拼湊應(yīng)對(duì)。40年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府的規(guī)模與支配力也在迅速增長(zhǎng)。伴隨“政策驅(qū)動(dòng)改革，改革驅(qū)動(dòng)發(fā)展”這種模式在越來(lái)越多領(lǐng)域取得“成功”，政府對(duì)“政策驅(qū)動(dòng)”和“改革驅(qū)動(dòng)”越來(lái)越熱衷。隨著政府政策的增多，改革也不斷增加，基層政府對(duì)于改革產(chǎn)生了一種矛盾的心理，既期望新的政策驅(qū)動(dòng)新的改革，又恐懼反反復(fù)復(fù)的改革。期望是因?yàn)闆](méi)有上級(jí)的政策來(lái)驅(qū)動(dòng)改革很多問(wèn)題解決不了，恐懼則是因?yàn)橛袝r(shí)上級(jí)的政策目標(biāo)很難完成。即便通過(guò)改革解決了一項(xiàng)問(wèn)題又會(huì)引發(fā)其他的新問(wèn)題，而要解決這些新問(wèn)題可能又需要更多的新政策來(lái)驅(qū)動(dòng)新改革。林德布羅姆提出“拼湊應(yīng)對(duì)”這一行為模型來(lái)描述政府官員在其抉擇和行動(dòng)中的行為特征。“拼湊應(yīng)對(duì)”(muddling through)在英文中有臨時(shí)拼湊、摸索調(diào)整、應(yīng)付完成的意思，與那種有條不紊、按部就班的理性規(guī)劃下的行為模式形成鮮明對(duì)比。在這一過(guò)程中，注意力和尋找方案能力有限可能會(huì)導(dǎo)致他們對(duì)重要解決方案的忽視，而且他們的目標(biāo)因不斷變化的條件和新的信息而不斷調(diào)整。這些行為特征與大家熟知的理性決策模式相去甚遠(yuǎn)。在理性決策模式中，決策者有明確的目標(biāo)和充足信息，在此基礎(chǔ)上采取連貫一致的、有預(yù)見(jiàn)性的、與目標(biāo)一致的行動(dòng)。在我國(guó)高等教育改革中，地方政府等待中央政府的政策，上面沒(méi)有政策或政策意向，下面一般不會(huì)啟動(dòng)改革。而一旦中央政府的政策下來(lái)，為了配合中央政府的政策，地方政府和基層政府都會(huì)積極跟進(jìn)，出臺(tái)相應(yīng)措施，甚至層層加碼。而無(wú)論哪級(jí)政府的政策最終都要由高校來(lái)落實(shí)。為了應(yīng)對(duì)層出不窮的各種各樣的政策(改革)，高校有時(shí)只能以同樣的成果通過(guò)不同的組合來(lái)應(yīng)對(duì)各級(jí)政府的驗(yàn)收和檢查。畢竟“大多數(shù)情況下直接測(cè)量特定政策的影響是不切實(shí)際的”。近年來(lái)高校為了順利完成由各級(jí)政府的政策所確定的各項(xiàng)改革任務(wù)和建設(shè)目標(biāo)，“拼湊應(yīng)對(duì)”已經(jīng)成為公開(kāi)的秘密，也是重要的策略。

　　四、走出唯政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革的誤區(qū)

　　在政策驅(qū)動(dòng)改革這種模式下，政策對(duì)政策有依賴(lài)，改革對(duì)改革也有依賴(lài)。與西方國(guó)家政策僅指“政府實(shí)際所做的事”不同，在我國(guó)政府打算做或聲稱(chēng)將要做的事，都會(huì)以政策的形式下發(fā)。不同的政策，不同的改革，由不同的政策驅(qū)動(dòng)的不同的改革盤(pán)根錯(cuò)節(jié)、相互糾纏。實(shí)踐中，經(jīng)常是一個(gè)“通知”不能引起重視，就下發(fā)另一個(gè)“通知”，一個(gè)“決定”不能解決問(wèn)題，就出臺(tái)另一個(gè)“決定”，一個(gè)“綱要”不能起作用，就發(fā)布另一個(gè)“綱要”，一個(gè)“意見(jiàn)”和“辦法”不能指導(dǎo)實(shí)踐，就發(fā)布“若干意見(jiàn)”和“若干辦法”。由此，政策的過(guò)剩不可避免。同時(shí)，由于政策總是圍繞熱點(diǎn)問(wèn)題，經(jīng)常帶有應(yīng)急的性質(zhì)，前瞻性往往不夠，真正有質(zhì)量或高質(zhì)量的政策相對(duì)貧乏。對(duì)于改革而言，政策越多，政府的精力和注意力就越分散，真正有價(jià)值的政策反倒很難出臺(tái)，有力度的改革也很難推進(jìn)，對(duì)政策的懷疑也就越多。政策與改革之間的悖論逐漸形成。一方面高校真正需要改革的地方，沒(méi)有好的政策給予支持，另一方面來(lái)自上級(jí)部門(mén)的各種各樣的以改革名義下發(fā)的政策又多如牛毛，束縛著高校的手腳，蠶食著高校的辦學(xué)自主權(quán)。此外，隨著政策驅(qū)動(dòng)改革趨向常規(guī)化，官僚系統(tǒng)的自利性和利益集團(tuán)的相互糾葛開(kāi)始阻礙高等教育綜合改革走向深入。全面深化高等教育綜合改革必須走出唯政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革的誤區(qū)。

　　擴(kuò)大高校改革自主權(quán)。40年來(lái)，基于政府主導(dǎo)、政策驅(qū)動(dòng)，改革始終是單中心，大學(xué)自身的積極性難以發(fā)揮。在實(shí)現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，多中心的改革將是大勢(shì)所趨。由于政治體制的原因，高等教育領(lǐng)域由政策驅(qū)動(dòng)改革的局面在短期內(nèi)可能仍然難以改變。但政府主導(dǎo)高等教育改革、政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革并不意味著大學(xué)本身或高等教育界作為重要利益相關(guān)方在改革中無(wú)足輕重。相反，作為高等教育改革的重要利益相關(guān)方，大學(xué)自身的改革需求必須被重視，并允許大學(xué)進(jìn)行自主改革。40年來(lái)，在我國(guó)雖然政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革一直是主流，但同樣不能忽視，高校自身從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)“抗?fàn)?rdquo;。從改革開(kāi)放之初上海四位高校領(lǐng)導(dǎo)人(復(fù)旦大學(xué)校長(zhǎng)蘇步青、同濟(jì)大學(xué)校長(zhǎng)李國(guó)豪、上海師范大學(xué)校長(zhǎng)劉佛年、上海交通大學(xué)黨委書(shū)記鄧旭初)“給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)”的呼吁，到《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020)寫(xiě)入“尊重學(xué)術(shù)自由”;從上世紀(jì)80年代劉道玉校長(zhǎng)在武漢大學(xué)推行教學(xué)改革，到近年來(lái)朱清時(shí)校長(zhǎng)參與創(chuàng)辦南方科技大學(xué)，再到2018年西湖大學(xué)正式開(kāi)始招生。所有這些改革最終能夠付諸實(shí)踐并取得不錯(cuò)的反響，反映了中國(guó)大學(xué)人以其獨(dú)特的方式，對(duì)于中央政府的高等教育政策以及由政策驅(qū)動(dòng)的高等教育改革產(chǎn)生了不可低估的影響。在政策驅(qū)動(dòng)改革之外，開(kāi)創(chuàng)了知識(shí)驅(qū)動(dòng)改革的新路徑。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，那些具有冒險(xiǎn)和創(chuàng)新精神的高校知識(shí)分子兼具教育思想家和制度企業(yè)家的雙重角色，在某種程度上或許將會(huì)逐漸改變我們的高等教育體制以及政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革的固定模式。

　　重構(gòu)國(guó)家權(quán)力與官僚權(quán)力關(guān)系。現(xiàn)行體制下，政策驅(qū)動(dòng)改革符合官僚系統(tǒng)的利益。由于官僚系統(tǒng)控制著政策的發(fā)布、實(shí)施、檢查與驗(yàn)收，始終是改革進(jìn)程的實(shí)際控制者和既得利益者。“在這一過(guò)程中，官僚體制的權(quán)力、意志、績(jī)效互為推動(dòng)，官僚機(jī)制隨之蔓延和滲入到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的各個(gè)層面角落。”通過(guò)政府間的“討價(jià)還價(jià)”，相關(guān)部門(mén)以改革的名義，經(jīng)?？梢該碛羞h(yuǎn)超法律或規(guī)章所授予的權(quán)力。地方政府和基層政府為了完成某些被作為“政治任務(wù)”的改革，甚至?xí)黄茩?quán)力的邊界。而為了顧全改革的大局，不影響基層政府落實(shí)政策的積極性，上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的違規(guī)有時(shí)視而不見(jiàn)，從而導(dǎo)致各級(jí)政府在政策驅(qū)動(dòng)改革過(guò)程中的“串通”或“共謀”成為公開(kāi)的秘密。

　　就像戰(zhàn)爭(zhēng)的意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣。高等教育改革事關(guān)國(guó)家最高利益，也絕不能完全交給官僚系統(tǒng)。無(wú)論哪個(gè)國(guó)家，也無(wú)論任何時(shí)候，重大的高等教育改革必須從國(guó)家戰(zhàn)略的高度做出。以1999年的擴(kuò)招為例，當(dāng)年6月上旬，時(shí)任總理朱镕基在國(guó)務(wù)院辦公會(huì)議上做了大幅度擴(kuò)大高校招生規(guī)模的決策，才終止了國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委長(zhǎng)期維持的“嚴(yán)格控制高等教育發(fā)展規(guī)模”“以條件定發(fā)展規(guī)模”的政策。1977年的高考改革同樣如此。若非鄧小平同志以最高政治權(quán)力介入，以教育部為代表的官僚系統(tǒng)也不可能如此高效率地恢復(fù)高考。當(dāng)然，最高權(quán)力的介入并不總是好事。相關(guān)案例只是表明，改革過(guò)程中代表國(guó)家利益的政治權(quán)力與官僚系統(tǒng)所掌控的行政權(quán)力不可避免地存在沖突。作為國(guó)家意志的重大政策一旦進(jìn)入官僚系統(tǒng)，經(jīng)常會(huì)被部門(mén)利益左右，從而影響國(guó)家政策的實(shí)施。所謂的“處長(zhǎng)治國(guó)論”“司長(zhǎng)策國(guó)論”絕非空穴來(lái)風(fēng)。“作為‘組織的武器’的官僚體系和作為一個(gè)階級(jí)的官僚集團(tuán)之間存在固有困境。穩(wěn)定的官僚制度培育了以制度為基礎(chǔ)的官僚利益、官僚談判模式和政治進(jìn)程中的派系沖突。這些利益削弱了最高領(lǐng)導(dǎo)者們的權(quán)威并威脅著國(guó)家政策實(shí)施的效率。”鑒于國(guó)家權(quán)力與官僚權(quán)力之間潛在的必然的沖突，在政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革過(guò)程中，既要避免行政權(quán)力的政治化(政治權(quán)力隨意介入高等教育改革常態(tài)化、運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化)，又要警惕官僚權(quán)力的體制化(官僚系統(tǒng)成為自成一體的經(jīng)濟(jì)主體、部門(mén)利益和既得利益者阻礙高等教育改革深入推進(jìn))。

　　從政策驅(qū)動(dòng)到改革的法治化。在慶祝改革開(kāi)放30周年大會(huì)上，時(shí)任總書(shū)記胡錦濤第一次提出了“不折騰”，在2011年的“七一”講話(huà)上胡錦濤再次提到“不折騰”;2012年的十八大報(bào)告中胡錦濤第三次強(qiáng)調(diào)“不折騰”。“不折騰”之所以引起最高領(lǐng)導(dǎo)人的重視，肯定是因?yàn)閷?shí)踐中有很多改革實(shí)際上是在“折騰”，不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。改革之所以容易變形為“折騰”和“政策驅(qū)動(dòng)”有很大的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，政府熱衷于出臺(tái)政策，很少明確廢止政策(2016年教育部、國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)、國(guó)家語(yǔ)委《關(guān)于宣布失效一批規(guī)范性文件的通知》宣布382份文件失效。失效文件最早可追溯到1978年，最近的發(fā)布于2014年)。實(shí)踐中，由于前一項(xiàng)政策的廢止與后一項(xiàng)政策的出臺(tái)缺乏銜接，加之領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的介入，改革有時(shí)充滿(mǎn)隨意性。比如，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出：“以重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)為基礎(chǔ)，繼續(xù)實(shí)施‘985工程’和優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施‘211工程’和啟動(dòng)特色重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目。”2013年教育部、財(cái)政部下發(fā)了新修訂的《“985工程”建設(shè)管理辦法》。但2015年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，2016年6月教育部才宣布廢止與“985工程”和“211工程”相關(guān)的8份文件。

　　當(dāng)前我國(guó)正處在建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中，十九大報(bào)告55次提及“法治”，并成立了中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》也明確：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。”要避免改革異化為“折騰”，法治化是最好的選擇。“為了實(shí)現(xiàn)高等教育全面深化改革的目標(biāo),必須將高等教育改革納入法治化軌道。要通過(guò)制定《高等教育改革法》來(lái)界定政府的高等教育改革權(quán)力和規(guī)范高等教育改革行為,形成高等教育改革的法律問(wèn)責(zé)機(jī)制。同時(shí)要真正確立高校是面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體的法律地位。”在法治的框架內(nèi)，高等教育改革有法可依，改革或不改革不取決于某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的意志，而應(yīng)由法律來(lái)規(guī)范。政府主導(dǎo)改革也要“從權(quán)力的行政性安排走向依法行政和法治化”。法律的強(qiáng)制介入一方面可以提高政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革的門(mén)檻，使高等教育改革和發(fā)展少受不良政策以及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的干擾，另一方面也有利于政府部門(mén)提高高等教育政策的質(zhì)量，增強(qiáng)高等教育改革的嚴(yán)肅性。在法治化框架下，政府要發(fā)起一項(xiàng)高等教育改革必須是深思熟慮的結(jié)果，必須符合法定程序，而不能是“頭腦發(fā)熱”。

　　總之，對(duì)于高等教育，不是不需要政策，也不是不需要改革，更不是不需要政策來(lái)驅(qū)動(dòng)高等教育改革。需要的是，當(dāng)政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革時(shí)，追問(wèn)一下，我們需要什么樣的政策，什么樣的改革，需要政策如何來(lái)驅(qū)動(dòng)我們的高等教育改革，以避免“唯政策驅(qū)動(dòng)高等教育改革”。“面對(duì)迅速擴(kuò)大的改革范圍，政府必須意識(shí)到以政策驅(qū)動(dòng)改革的局限性。”為走出改革過(guò)程中政策過(guò)剩與貧乏的悖論，政府應(yīng)以治理能力和治理體系的現(xiàn)代化和改革的法治化為契機(jī)，在堅(jiān)持政策驅(qū)動(dòng)改革的同時(shí)，給予市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)改革、知識(shí)驅(qū)動(dòng)改革以更大的制度空間，賦予高校更多的改革自主權(quán)，并通過(guò)重構(gòu)政治權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系，以高質(zhì)量的政策和創(chuàng)新的知識(shí)共同驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量的改革，以高質(zhì)量的改革驅(qū)動(dòng)高質(zhì)量的發(fā)展。