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　　核心閱讀

　　健全完善自然資源資產管理體制，分級行使全民所有自然資源資產所有權，應立足生態(tài)文明體制的總體部署，以解決自然資源資產保護和開發(fā)過程中的突出問題為導向，以產權管理為保障，以合理劃分中央與地方的財權事權為紐帶，加快建立全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府代理行使所有權的自然資源資產管理體制。

　　黨的十八大以來，黨中央、國務院對自然資源管理體制改革作出一系列部署，提出建立分級行使全民所有自然資源資產所有權的體制。黨的十九大進一步明確提出，設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。2019年4月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，提出建立中國特色自然資源資產產權制度體系。這些都為分級行使全民所有自然資源資產管理體制改革明確了目標，指明了方向。

　　完善國有自然資源資產管理體制的方向

　　進一步明確所有者的地位和產權主體。針對實際操作過程中全民所有自然資源被地方、部門、社團或個人占有的問題，應進一步明確國務院自然資源主管部門統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，著力解決所有者缺位問題。針對全民所有與集體所有、全民所有中央政府直接行使所有權與全民所有地方政府代理行使所有權的邊界不夠清晰等方面的問題，應加強自然資源統(tǒng)一調查，全面掌握自然資源的數(shù)量、質量、分布、權屬、保護和開發(fā)利用狀況，劃清不同類型所有者、不同類型自然資源的邊界，進一步明確不同類型自然資源的權利和保護范圍。

　　進一步保護全民所有者的合法權益。針對全民所有自然資源資產市場化出讓程度不高，應按照所有權與使用權相分離的改革要求，實行競爭性出讓，規(guī)范協(xié)議出讓，探索自然資源資產所有者權益的多種有效實現(xiàn)形式，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。針對全民所有自然資源資產收益流失的問題，應健全自然資源資產監(jiān)管體系，編制自然資源資產負債表，建立源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的監(jiān)管制度，著力維護全民所有者的權益。

　　進一步明確中央與地方的事權財權關系。針對全民所有自然資源資產收益征繳與支出不匹配的問題，應完善全民所有自然資源資產收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例，優(yōu)化支出結構，重點加強對自然保護區(qū)等各類自然保護地的生態(tài)保護修復力度，著力解決重開發(fā)輕保護等方面的問題。

　　準確把握分級行使所有權的改革原則

　　健全完善自然資源資產管理體制，分級行使全民所有自然資源資產所有權，應立足生態(tài)文明體制的總體部署，以解決自然資源資產保護和開發(fā)過程中的突出問題為導向，以產權管理為保障，以合理劃分中央與地方的財權事權為紐帶，加快建立全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府代理行使所有權的自然資源資產管理體制，為深化生態(tài)文明體制改革提供支撐和保障。

　　堅持國家安全至上原則，事關國家經濟安全、國防安全和生態(tài)安全的自然資源資產所有權由中央政府直接行使。國家安全是分級行使全民所有自然資源資產所有權改革的前提。對于鈾礦等稀有、稀缺礦產資源和重要能源資源在國家經濟安全和國防安全中具有的舉足輕重地位，應堅持中央政府直接行使所有權，確保維護國家利益和國家安全。對于三江源等重要保護地在保障國家生態(tài)安全中不可替代的戰(zhàn)略地位，應堅持由中央政府直接行使所有權。對于一般性的國有建設用地等自然資源資產可委托地方政府代理行使所有權。

　　堅持簡政放權原則，充分發(fā)揮中央和地方的積極性。對于全民所有的自然資源資產，應積極落實由國務院自然資源管理部門統(tǒng)一行使所有權的職責。對全民所有自然資源資產應充分調動中央與地方兩個方面的積極性，按照經濟、生態(tài)、國防等的重要程度和區(qū)域分布特點，實行中央與地方政府分級代理行使所有權職責的模式。重要自然資源資產管理職責由中央政府直接行使，但資產出讓、資產增值的收益應上交公共財政，并向地方分成，調動地方政府保護自然資源資產的積極性，推動實現(xiàn)全民所有自然資源資產收益的全民共享。

　　堅持責權利相統(tǒng)一原則，實現(xiàn)保護事權與財政支出相對等。對于自然資源資產的調查、評價、規(guī)劃和保護等事權財權，該由中央政府承擔的事權應上收，并承擔相應的財政支出;該由地方政府承擔的事權應下放，并承擔相應的財政支出;該由中央政府與地方政府共同承擔的事權，依據(jù)自然資源資產的受益范圍和影響程度，區(qū)分中央與地方的事權及財政支出責任和比重。

　　明確分級行使自然資源資產所有權的建議

　　加快編制分級行使全民所有自然資源資產清單。尤其應明確由中央政府直接行使所有權的自然資源資產清單。第一，軍事等事關國家安全的土地應由中央政府直接行使所有權，主要包括設防、海防、空防、通信、火箭軍陣地和軍隊人防工程，以及訓練場、交通線等國防用地。這些土地是維護國防安全的核心，由部隊行使土地的使用權、中央政府直接行使土地的所有權，對維護國防安全具有重要的戰(zhàn)略地位。第二，戰(zhàn)略性能源和礦產資源應由中央政府直接行使所有權，主要包括事關國民經濟命脈、國家經濟安全和社會穩(wěn)定的資源。這些自然資源在國家經濟和政治中具有極其重要的地位和作用，由中央政府直接行使所有權，對保障資源安全具有極其重要的意義。第三，重點國有林區(qū)中的林地、森林資源應由中央政府直接行使所有權，主要包括東北及內蒙古國有林區(qū)，面積約3.9億畝。這些區(qū)域是我國重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，由中央政府直接行使所有權，對保障國家生態(tài)安全具有不可替代的作用。第四，大江大河大湖和重要跨境河流應由中央政府直接行使所有權，主要包括長江、黃河和松花江等大江大河，黑龍江、鴨綠江和圖們江等界河，以及額爾齊斯河、伊犁河和瀾滄江—湄公河等跨境河流。由中央政府直接行使所有權，對國家經濟社會發(fā)展具有重要的支撐作用，而大江大河大湖的用水權，依據(jù)地方經濟、人口和社會發(fā)展等因素由中央進行統(tǒng)一分配。第五，重要生態(tài)功能區(qū)的自然資源資產應由中央直接行使所有權。生態(tài)功能重要的濕地、草原、海域灘涂、珍稀野生動植物物種、部分國家公園等公益性自然資源資產，由中央直接行使所有權，對保護生物多樣性具有至關重要的意義。

　　健全完善自然資源資產收支管理體制。建立全民所有自然資源資產收益共享機制，規(guī)范自然資源資產收益征繳管理。國務院自然資源主管部門負責制定資產收益的政策法規(guī)、分配方案和激勵措施，地方資產管理部門負責全額征收自然資源資產出讓、出租等收益，并全額上交國庫，堅決杜絕坐收坐支行為，保障全民所有權益不流失，實現(xiàn)全民所有者的合法權益。健全資產收益分配管理體制。全民所有自然資源資產的收益分配既要體現(xiàn)資產的全民所有，也應體現(xiàn)資產分布的特殊性，重點向資源所在地傾斜，調動地方保護的主動性，使其有相應的財政支出用于自然資源資產調查、評價、規(guī)劃和保護。

　　建立公益性資產與經營性資產動態(tài)分類調整機制。自然資源資產往往同時會兼具公益性和經營性的特征。在不同的經濟發(fā)展階段，公益性資產與經營性資產處于動態(tài)變化之中，有時會表現(xiàn)出公益性強、經營性弱，有時會表現(xiàn)公益性弱、經營性強。因此，需要依據(jù)全民所有自然資源資產在國防、經濟和生態(tài)等方面的重要性，建立動態(tài)分類調整機制。為保證資產歸屬主體的相對穩(wěn)定性，不應因為資產屬性的調整而變動行使所有權的主體。