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　　近段時間，成立能源部的呼聲再次風(fēng)生水起，爭論之聲不絕于耳，但為什么要成立能源部？成立一個什么樣的能源部？是否成立能源部就解決了一切問題？這些問題尚須深入探討?？陀^地分析，如果能源部的設(shè)立能夠推進(jìn)能源體制改革，保障能源安全，促進(jìn)能源全面、科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展，則利國利民，生逢其時；反之，如果還是延續(xù)現(xiàn)存體制，不轉(zhuǎn)變政府職能，不改變行權(quán)方式，則等同虛設(shè)，不如不設(shè)。

　　能源體制改革勢在必行

　　能源是關(guān)系政治、經(jīng)濟(jì)、外交的戰(zhàn)略大事，當(dāng)今世界，各國政府紛紛把清潔高效能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)作為后金融時代走出危機(jī)的戰(zhàn)略措施，奧巴馬能源新政、日本福田藍(lán)圖以及歐盟的新能源政策都體現(xiàn)了這一戰(zhàn)略意圖。我國能源體制積弊深重，能源發(fā)展面臨諸多問題，這些問題歸根到底都是體制問題。面對復(fù)雜嚴(yán)峻的能源供應(yīng)形勢和國際壓力，是下決心改革的時候了！

　　1.不負(fù)決策責(zé)任的行政審批，導(dǎo)致戰(zhàn)略缺失，規(guī)劃滯后，發(fā)展無序。我國主管全國能源改革和發(fā)展的行政管理部門及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，管規(guī)劃、管項目、管價格、管市場準(zhǔn)入、管經(jīng)濟(jì)調(diào)控，幾十年牢牢地控制審批權(quán)不放，權(quán)大如山，卻只管審批，不管改革，決策屢屢失誤，但從未負(fù)過責(zé)任。其決策總是從部門利益出發(fā)，出現(xiàn)重大失誤后，又由其打著調(diào)整和調(diào)控的大旗出手解決，始終扮演“不可或缺”的重要角色，結(jié)果是大起大落，企業(yè)和社會支付了難以計數(shù)的經(jīng)濟(jì)成本，給國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損失和浪費。1978年采取強(qiáng)制性的行政措施在全國工業(yè)企業(yè)推行節(jié)能技術(shù)如此，“十五”期間規(guī)劃的失誤造成全國持續(xù)3年缺電的嚴(yán)峻局面更是如此。2006年，一年多時間竟審批了接近2億多千瓦的巨額電力投資項目，“十一五”期間，再批2億—3億。“十二五”期間，規(guī)劃剛出臺，即面臨微調(diào)或者調(diào)整。與此同時，事關(guān)國家大計的能源發(fā)展戰(zhàn)略至今缺失。正如有關(guān)資深學(xué)者一針見血指出的，這樣的行政管理，不負(fù)決策責(zé)任的行政審批，是中國計劃經(jīng)濟(jì)最頑固的堡壘。

　　2.片面的考核機(jī)制，使中國缺乏真正強(qiáng)大的現(xiàn)代能源企業(yè)，反而加劇壟斷。由于國有資產(chǎn)管理部門考核各中央企業(yè)的總資產(chǎn)和總利潤排名，并以末位淘汰予以激勵，導(dǎo)致國有大型能源企業(yè)不是將工作的重點放在轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制和追求效益的提高上，而是爭相做大，以大論英雄，進(jìn)而更加追求技術(shù)、體制、機(jī)制的大壟斷，難以成為具有國際競爭力的真正強(qiáng)大的現(xiàn)代企業(yè)。中國石化、國家電網(wǎng)和中國石油等能源巨頭早已躋身世界500強(qiáng)，但國內(nèi)四家石油公司的營業(yè)收入總和與美孚石油基本相當(dāng)，總利潤卻只有美孚石油的 39.19%。不難設(shè)想，如果這些企業(yè)失去政府的扶持和政策保護(hù)地位或壟斷地位，企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力從何而來？在集團(tuán)利益驅(qū)使下，各能源企業(yè)各自為政，圈占資源，壟斷日甚，大而不強(qiáng)。國家石油企業(yè)在海外上市，在國內(nèi)專營，價格畸高，其巨額利潤卻為國外股東派息分紅。與此同時，“市場煤”和“計劃電”的矛盾始終沒有得到根本解決，主要發(fā)電企業(yè)連續(xù)幾年來都處于虧損狀態(tài)，負(fù)債沉重，可持續(xù)發(fā)展能力受到很大限制。

　　3.集權(quán)化的行權(quán)方式，使能源政策和決策廣受質(zhì)疑。由于對行政權(quán)的行使缺乏有效的法律程序制約，能源規(guī)劃、政策的出臺和重大項目審批，都可以不經(jīng)民主論證、公眾參與而獲得通過，強(qiáng)大的行政權(quán)與強(qiáng)勢的能源巨頭可以輕易聯(lián)手，毫無忌憚地處置國家資源。不同的聲音本就微弱，往往就“被和諧”了。目前倍受爭議的能源大基地問題、交流特高壓問題、核電發(fā)展問題、新能源方向問題，等等，事關(guān)能源戰(zhàn)略發(fā)展大局，一旦決策失誤，均無法挽回，將造成巨大浪費、貽害無窮。

　　4.權(quán)責(zé)不明的管理機(jī)制，使市場化改革停滯，能源生產(chǎn)和利用方式變革難以實現(xiàn)。能源管理涉及的所有部門，對投資、價格、生產(chǎn)規(guī)模等權(quán)力，趨之若鶩；對項目的事中事后監(jiān)督與管理，對環(huán)境、安全、質(zhì)量、資源保護(hù)等職責(zé)，相互推諉；對涉及既得利益的市場化改革，無人問津。近年來，能源行業(yè)相繼出臺了一些產(chǎn)業(yè)政策，其中非常重要的是設(shè)立嚴(yán)格的行政許可制度，實際上強(qiáng)化了政府的主導(dǎo)作用，使得民營企業(yè)在內(nèi)的多個主體缺乏公平競爭的機(jī)會。天然氣和非常規(guī)天然氣市場至今仍然不肯放開，輸配電價格至今無法出臺，人為搞煤電聯(lián)動，硬是將市場化的煤和非市場化的電的價格扭曲在一起。同時，相關(guān)政府部門往往把產(chǎn)業(yè)政策等同于宏觀調(diào)控，把任何政府的管理、干預(yù)都叫宏觀調(diào)控，宏觀調(diào)控讓進(jìn)就進(jìn)，不讓進(jìn)就進(jìn)不了，整頓市場秩序，讓關(guān)就得關(guān)，否認(rèn)市場化的力量，缺乏靈活、公平、透明的能源交易市場機(jī)制，窒息了企業(yè)生機(jī)。目前在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率等方面所取得的成績很大程度上是采用行政干預(yù)手段取得的，進(jìn)一步發(fā)展的難度很大。實際證明，運用傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)手段解決復(fù)雜多變的市場經(jīng)濟(jì)問題，宏觀調(diào)控的結(jié)果往往大大偏離預(yù)期目標(biāo)。

　　5.現(xiàn)行立法體制，導(dǎo)致能源立法滯后。由于歷史因素和法治不完善，國務(wù)院各類行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限， 不是按權(quán)力法定原則，由國家法律授權(quán)，而是遵照《職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（“三定”規(guī)定），法律只是對“三定”規(guī)定進(jìn)行“追認(rèn)”，這就是長期以來立法滯后于改革的根本原因。匱于現(xiàn)行立法體制，能源法、石油天然氣法等基礎(chǔ)法律難以出臺，《煤炭法》、《電力法》等法律難以修訂，有關(guān)能源體制、能源準(zhǔn)入、能源價格、能源市場、能源投資和運行秩序方面的法律法規(guī)欠缺，造成能源行業(yè)投資和運行秩序不規(guī)范，能源法治管理無法實現(xiàn)，計劃與市場、壟斷與競爭的深層次矛盾無法解決。

　　成立能源部和能源監(jiān)管委員會，實行政監(jiān)分離的新體制

　　機(jī)構(gòu)的分分合合要支付巨大的社會成本，必須總結(jié)教訓(xùn)，慎之又慎，原能源部撤銷的教訓(xùn)值得警醒：一是先天不足，計劃經(jīng)濟(jì)的思維模式遭遇行政割據(jù)；二是體制分割導(dǎo)致協(xié)調(diào)無序，能源部名不副實；三是思路狹窄、毫無建樹；四是缺乏人才、行為僵化。所以，如果不實現(xiàn)權(quán)責(zé)劃分和行權(quán)方式的徹底改變，新的能源部仍然在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上設(shè)立，仍然是行政壟斷、企業(yè)壟斷、寡頭壟斷，仍然缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管、決策和執(zhí)行，倒不如不成立為好。為此，本文對能源部的成立和能源體制改革提出如下設(shè)想。

　　1.能源體制改革的基本思路。設(shè)立能源部和能源監(jiān)管委員會，作為推進(jìn)能源體制改革的突破口，是現(xiàn)實而明智的選擇，是政府行政體制改革的重要舉措。必須下決心摒棄舊制，組建一個全新的適應(yīng)市場化改革的現(xiàn)代化的能源管理體制，實現(xiàn)歷史性大變革和大跨越，從根本上處理和理順幾十年來職能交叉、政出多門、權(quán)責(zé)糾纏不清、紛爭不已的沉重的體制老賬，為后幾十年奠定一個高效的現(xiàn)代化的體制框架和基礎(chǔ)。

　　有關(guān)專家認(rèn)為，沒有大思路、大胸懷和大遠(yuǎn)見是不行的。如果國家不放棄李鴻章式的彌縫補(bǔ)罅、裱糊舊體制的方略，能源部成立沒有意義；如果仍然按行政捏合方式組建，不轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，能源部絕沒有希望。不轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政管理思想，還是行政強(qiáng)勢，市場是建立不起來的；不建立一個相互聯(lián)系、互為支撐、關(guān)系清晰、相互協(xié)調(diào)、反應(yīng)靈活、應(yīng)對裕如、調(diào)控有力的堅強(qiáng)的能源市場體系，實現(xiàn)能源的可持續(xù)發(fā)展是不可能的。

　　2.新的設(shè)立方式：先立法，機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)法定。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是國家行政的重要組織行為，按照依法治國、依法行政的要求，國家行政主體的權(quán)力必須經(jīng)由法律授予，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，才能成為合法的行政管理者。能源立法是一項系統(tǒng)的、復(fù)雜的、多學(xué)科構(gòu)成的法律技術(shù)工程，先立法、后改革是國外經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革成功的基本經(jīng)驗之一，能源部和能源監(jiān)管委員會的設(shè)立，呼喚能源法先行，以立法推動和保障改革發(fā)展，為構(gòu)建新型管理體制提供有力的依據(jù)和保障。這是一個歷史的契機(jī)！能源法若能完成此項重任，將開創(chuàng)我國立法的先河，能源管理機(jī)構(gòu)將成為我國第一個通過法律授權(quán)而不是僅憑“三定”規(guī)定設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)，必將大大促進(jìn)我國依法行政的法治進(jìn)程，為新型能源管理體制的構(gòu)建奠定堅實的法律基礎(chǔ)。

　　3.新的管理框架：政監(jiān)分離，權(quán)責(zé)清晰。能源部的體制框架有四種可供選擇的模式：一是政監(jiān)合一的條件下，成立大能源部；二是大部小監(jiān)管，各能源部門分散監(jiān)管；三是大部大監(jiān)管，即能源部和國家能源監(jiān)管委員會將煤、電、油、核、氣、新能源分清職能，全都管起來；四是成立一個小規(guī)模的能源委，只管重大事件、政策、能源規(guī)劃和戰(zhàn)略。為避免權(quán)力過分集中的弊端，堅持政監(jiān)分離的方向，分清行政管理與監(jiān)管的關(guān)系，采取大部大監(jiān)管模式，是推進(jìn)市場化改革，避免政府行政對經(jīng)濟(jì)過分干預(yù)的必然選擇。

　　能源部的職能定位為：“戰(zhàn)略、安全、科技、信息”，即制定能源戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，調(diào)控能源總量平衡，保障能源安全，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推行能源節(jié)約，進(jìn)行國際能源合作，管理能源信息的統(tǒng)計發(fā)布及預(yù)測預(yù)警，支持能源技術(shù)進(jìn)步等，不直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。強(qiáng)化適應(yīng)市場化改革的內(nèi)容，按照有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃、優(yōu)化資源配置和精簡高效的原則，采用綜合、系統(tǒng)、扁平的方式設(shè)置機(jī)構(gòu)。

　　國家能源監(jiān)管委員會的職能定位為：“市場監(jiān)管，推動改革”。總的原則是維護(hù)能源市場秩序，建立公正、公平、公開的市場環(huán)境和競爭環(huán)境，公平競爭，反對壟斷，依法依規(guī)監(jiān)管，監(jiān)督企業(yè)的市場占有率，開展透明的務(wù)實的分門別類的價格監(jiān)管，維護(hù)能源投資者、經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益。可按煤、電、油、核、氣、新能源部類分別設(shè)置部門，為實現(xiàn)有效監(jiān)管，必須真正賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入權(quán)和價格審批權(quán)。

　　4.新的行權(quán)方式：程序正義，民主決策，激勵為主。能源改革的基本取向，是要提高行政管理的宏觀性、基礎(chǔ)性和服務(wù)性，特別是重大能源決策的科學(xué)性。按照程序正義的法治原則，在行權(quán)方式上強(qiáng)化法律程序，建立重大能源決策程序制度，完善和細(xì)化公示、綜合論證、不可行性論證、逆向否決等配套制度，建立越權(quán)決策責(zé)任追究制度，真正實現(xiàn)民主決策、科學(xué)決策。倡導(dǎo)行政激勵、行政合同、行政指導(dǎo)等新的非強(qiáng)制性方式和手段，促使企業(yè)提高效益，避免市場調(diào)節(jié)失靈和政府干預(yù)失靈的雙重缺陷。

　　5.新的企業(yè)管理與考核機(jī)制：培育具有可持續(xù)發(fā)展能力和國際競爭力的能源企業(yè)。完善能源管理體制，建立平等的市場準(zhǔn)入制度和公平競爭的市場機(jī)制，催生國際競爭力強(qiáng)、擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和著名品牌的跨國能源企業(yè)集團(tuán)。鼓勵扶持民營企業(yè)做大做強(qiáng)，促使其成為能源企業(yè)的生力軍，為能源企業(yè)拓寬做大做強(qiáng)的新機(jī)制。轉(zhuǎn)變對中央企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績考核方式，根治急功近利、竭澤而漁的行為。對競爭領(lǐng)域的能源企業(yè)，不再考核總利潤，改為考核單位資產(chǎn)的利潤率水平和資產(chǎn)負(fù)債率水平以及節(jié)能減排成效，引導(dǎo)競爭領(lǐng)域的能源企業(yè)追求實實在在的經(jīng)濟(jì)效益和投資安全水平；對壟斷領(lǐng)域的能源企業(yè)，如電網(wǎng)企業(yè)，不再考核總資產(chǎn)排名和總利潤，改為考核單位有效資產(chǎn)的過網(wǎng)輸電、配電的電量水平，引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)提高效率，降低成本，鼓勵其積極消納風(fēng)電等新能源電量。鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，提高企業(yè)核心競爭力，使能源企業(yè)走上內(nèi)涵式的可持續(xù)發(fā)展之路。

　　6.新的任務(wù)：推進(jìn)能源市場化改革，實現(xiàn)能源生產(chǎn)和利用方式的變革。在電力行業(yè)，建立競爭、開放的電力市場，改革電價形成機(jī)制，建立同網(wǎng)同質(zhì)同價的新的電價體系，形成電網(wǎng)吸納新能源的新體制。在石油天然氣行業(yè)，加快石油天然氣價格形成機(jī)制的改革，減少政府對油品和天然氣價格的直接干預(yù)；成立全國性的管網(wǎng)公司，實行輸配分開，打破地域壟斷，鼓勵三大石油天然氣集團(tuán)進(jìn)入對方區(qū)域開展業(yè)務(wù)，形成全方位的競爭格局；放寬民營資本進(jìn)入石油天然氣和非常規(guī)天然氣勘探、開采、管網(wǎng)輸送、石油化工、油品流通領(lǐng)域（包括批發(fā)和零售環(huán)節(jié)）的限制；鼓勵社會資本進(jìn)入天然氣管網(wǎng)的建設(shè)，同時加強(qiáng)對具有自然壟斷特征的管網(wǎng)設(shè)施的價格監(jiān)管；建立完善石油安全預(yù)警機(jī)制和戰(zhàn)略石油儲備制度。在煤炭行業(yè)，建立煤炭現(xiàn)貨市場和期貨市場，促進(jìn)煤炭清潔化技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使我國煤炭工業(yè)在國家總體能源戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性地位得以體現(xiàn)。

　　當(dāng)前，能源市場化改革已到了攻堅階段，政府職能的轉(zhuǎn)變已成為深化改革的制約因素，能源部和國家能源監(jiān)管委員會的主要任務(wù)，就是要抓住當(dāng)前改革和發(fā)展的大好時機(jī)，推動能源市場化改革，實現(xiàn)由行政手段調(diào)控為主向法律手段調(diào)控為主的跨越，實現(xiàn)計劃經(jīng)濟(jì)管理向市場經(jīng)濟(jì)規(guī)范的根本性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)能源生產(chǎn)和利用方式的轉(zhuǎn)變。這是一項十分緊迫和重要的歷史使命。