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　　五大新因素正在挑戰(zhàn)18億畝耕地紅線(xiàn)，不斷增大耕地保護(hù)壓力。因此，除了繼續(xù)堅(jiān)持已有嚴(yán)格的土地監(jiān)管措施之外，還應(yīng)以制度創(chuàng)新和政策突破為重點(diǎn)應(yīng)對(duì)新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。

　　我國(guó)工業(yè)化和城市化加速推進(jìn)帶來(lái)的土地供求嚴(yán)重失衡的矛盾還在加劇，在各種自然災(zāi)害毀損耕地的頻率趨于加快的同時(shí)，耕地保護(hù)仍受到一些不容忽視的新因素的影響。因此，守住耕地紅線(xiàn)的壓力不斷加大，應(yīng)予以高度警惕和重視。

　　土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)沖擊耕地保護(hù)

　　當(dāng)前，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為指向的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)正發(fā)生重大變化，從農(nóng)戶(hù)間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)向企業(yè)（或業(yè)主）大規(guī)模流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)已難以逆轉(zhuǎn)。在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于農(nóng)業(yè)支持政策存在一定偏差，對(duì)企業(yè)（業(yè)主）利益追求缺乏合理導(dǎo)向和約束，土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)行為在一定程度上導(dǎo)致耕地保護(hù)受到?jīng)_擊。

　　第一，部分政府重點(diǎn)支持的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目用地效率低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一部分龍頭企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)投資開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的主要目標(biāo)是盡可能多地獲得政府的優(yōu)惠政策支持。因而，它們熱衷于打造樣板、塑造典型，超越實(shí)際需求而修建高標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)道路和綠化工程等，從而占用大量耕地。其中相當(dāng)部分被占耕地雖然性質(zhì)未變，但實(shí)際上已經(jīng)很難復(fù)耕。

　　第二，缺乏監(jiān)管的短期行為導(dǎo)致耕地遭受破壞。調(diào)查表明，部分龍頭企業(yè)在項(xiàng)目實(shí)施中短期行為特征顯著。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目普遍缺乏監(jiān)管的背景下，企業(yè)為了追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，不惜采取隨意破壞耕地質(zhì)量或者改變農(nóng)地性質(zhì)的方式實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)；甚至在項(xiàng)目失敗后置毀壞的耕地于不顧，將復(fù)耕責(zé)任拋給地方政府。

　　閑置宅基地?cái)U(kuò)大使耕地保護(hù)壓力增強(qiáng)

　　在遠(yuǎn)離城市的廣大農(nóng)村腹地，由于土地級(jí)差地租較低，宅基地難以流轉(zhuǎn)并大量閑置的現(xiàn)象仍然比比皆是。已有研究表明，我國(guó)農(nóng)村宅基地占用的耕地?cái)?shù)量，已超過(guò)工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)所占用耕地的數(shù)量，成為導(dǎo)致耕地面積不斷減少的主要原因。值得重視的是，受一些新因素影響，農(nóng)村宅基地閑置呈現(xiàn)出新的擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。中國(guó)已進(jìn)入新一輪的農(nóng)房改造周期，中央政府將農(nóng)房改造作為擴(kuò)大內(nèi)需的主要政策，如何有效地控制廣大農(nóng)村腹地閑置宅基地規(guī)模、提高宅基地使用效率更加迫在眉睫。

　　其一，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)方式改變，導(dǎo)致閑置宅基地不斷增加。我國(guó)在破解二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面的努力已初見(jiàn)成效，嚴(yán)格的戶(hù)籍制度限制也開(kāi)始松動(dòng)。農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)方式開(kāi)始出現(xiàn)具有重大意義的改變，農(nóng)戶(hù)舉家外遷的比重明顯增大。以四川省為例，2000萬(wàn)外出農(nóng)民工中超過(guò)10%的家庭已舉家外遷。但由于社會(huì)保障仍然存在明顯缺失，這部分特殊的“農(nóng)民”并不愿意輕易割斷與農(nóng)村的聯(lián)系。調(diào)查顯示，這些家庭幾乎都保留著完全空置的農(nóng)村房屋，因此在農(nóng)村勞動(dòng)力外出集中的地區(qū)，農(nóng)村空宅現(xiàn)象不僅十分普遍，而且仍在不斷發(fā)展。這已成為導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村宅基地閑置和荒廢問(wèn)題日益加重的主要原因。

　　其二，新村建設(shè)和舊村改造空置出的宅基地未能及時(shí)復(fù)耕。在新農(nóng)村建設(shè)力度全面加大的背景下，各地地方政府大都以不同方式啟動(dòng)了新村建設(shè)和舊村改造工程，推動(dòng)農(nóng)民由分散居住向適度集中居住轉(zhuǎn)變。這一方面有利于改善農(nóng)民居住環(huán)境和提高公共服務(wù)效率，另一方面也有利于促進(jìn)耕地資源節(jié)約、集約利用。但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于受多重因素制約，農(nóng)民搬入新區(qū)后，以前居住占用的宅基地仍然空置，復(fù)耕工作沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。由此形成的雙重占地現(xiàn)象普遍存在，丘陵地區(qū)和山區(qū)相對(duì)更為突出。

　　“超水平”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用耕地

　　當(dāng)前，因建設(shè)“超水平”的農(nóng)村民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施所造成耕地被大量占用的現(xiàn)象不容忽視。

　　一是修建華而不實(shí)的形象工程，嚴(yán)重浪費(fèi)土地。由于對(duì)民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占地缺乏有效的成本控制和嚴(yán)格的土地變性法律約束，地方政府容易在創(chuàng)造政績(jī)和打造亮點(diǎn)的需求驅(qū)動(dòng)下，把實(shí)用性極差的花園樓房、商業(yè)街道、休閑廣場(chǎng)等現(xiàn)代城市建筑的元素符號(hào)不加區(qū)別地移植進(jìn)農(nóng)村；將外觀漂亮的農(nóng)民新居作為建設(shè)新農(nóng)村的重要標(biāo)志，以吃政策偏飯的方式樹(shù)典型、造樣板，搞形象工程，不惜隨意占用耕地，造成嚴(yán)重的土地浪費(fèi)現(xiàn)象。

　　二是村鎮(zhèn)空間布局不合理，導(dǎo)致土地使用效率低下。一方面，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)區(qū)域選擇方面，缺乏對(duì)人口外部流動(dòng)和城鎮(zhèn)體系構(gòu)建發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)見(jiàn)性，求大求全，面面俱到。在一些必然逐步衰落的農(nóng)村居住點(diǎn)，也進(jìn)行低效甚至無(wú)效投資。另一方面，相對(duì)重視村莊整治，對(duì)解決城鎮(zhèn)空間布局的分散化問(wèn)題卻措施不力，城鎮(zhèn)體系低集聚度格局難以打破。長(zhǎng)此以往，必將導(dǎo)致相當(dāng)部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施利用不充分，其所依托的土地資源的利用效率低下。

　　公共交通、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)浪費(fèi)土地日趨嚴(yán)重

　　在新一輪擴(kuò)大內(nèi)需的宏觀政策背景下，一大批重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目正在或即將上馬，導(dǎo)致劃撥用地比重明顯上升。同時(shí)，各類(lèi)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)道路和綠化占地也呈現(xiàn)明顯的快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。

　　第一，奢侈的城市交通網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致土地浪費(fèi)嚴(yán)重。地方政府為了進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境、提升城市形象，往往首選在改善城市交通上下工夫，努力形成大都市圈公路網(wǎng)體系。這些快速通道一般都為雙向6車(chē)道或8車(chē)道，并在道路兩側(cè)及中間設(shè)置較寬的綠化帶。調(diào)查表明，由于這些近似奢侈的城市交通網(wǎng)絡(luò)主要是通過(guò)劃撥土地方式建設(shè)，實(shí)際利用率不高，占地規(guī)模十分驚人。

　　第二，超速發(fā)展的高速公路、高速鐵路導(dǎo)致占地激增。據(jù)相關(guān)部門(mén)估算，我國(guó)高速公路、高速鐵路等交通設(shè)施項(xiàng)目用地?cái)?shù)量將超過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展占地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)量，成為新的最主要的占地因素。對(duì)一些交通樞紐城市的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，隨著大量高速公路、高速鐵路項(xiàng)目的開(kāi)工，交通設(shè)施占地已經(jīng)超過(guò)這些城市新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積的50%以上。由于征地制度存在明顯缺陷，如何在高速公路、高速鐵路建設(shè)占地規(guī)模激增的現(xiàn)實(shí)背景下實(shí)現(xiàn)土地的集約、節(jié)約利用，成了未能有效解決的瓶頸問(wèn)題。一些地方政府為爭(zhēng)奪重大項(xiàng)目，往住對(duì)土地征用進(jìn)行提前儲(chǔ)備，因項(xiàng)目未能及時(shí)開(kāi)工造成的耕地閑置現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　　第三，工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)仍采取粗放式建設(shè)模式，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。調(diào)查證實(shí)，因土地征用成本相對(duì)較低并且缺乏對(duì)合理用地結(jié)構(gòu)的法律約束，許多工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)仍然采取粗放式用地模式。有的開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)僅園區(qū)道路、綠化帶等配套用地就超過(guò)用地總量的20%，非生產(chǎn)性用地比重普遍過(guò)高，土地集約、節(jié)約利用的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

　　“以租代征”：更加隱蔽地破壞耕地保護(hù)

　　“以租代征”圈地浪潮始于20世紀(jì)90年代中后期，是一些地方政府以租地方式將耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的違法行為。雖然國(guó)家明令禁止，但因?yàn)榫薮蟮睦婵臻g存在，此行為仍然屢禁不止。

　　一是經(jīng)營(yíng)性用地“以租代征”現(xiàn)象有所抬頭，致使矛盾不斷激化。近年來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)缺口越來(lái)越大，城市化、工業(yè)化越來(lái)越受土地指標(biāo)制約。為謀求發(fā)展，一些地方政府不得不“鋌而走險(xiǎn)”，以“以租代征”方式使工業(yè)、商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目落地，而這類(lèi)違法行為往往難以在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中反映并核查。而且一些地方政府在對(duì)農(nóng)地變性使用的收益進(jìn)行分配時(shí)，比較注重向農(nóng)民適當(dāng)傾斜，從而使地方政府、開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民形成利益相對(duì)一致的共同體，加大查處難度。與此同時(shí)，“以租代征”累積的遺留問(wèn)題處理難度在不斷加大。各屆地方政府都或多或少存在“以租代征”行為，日積月累，“欠賬”越來(lái)越多。

　　二是越來(lái)越多的公益性項(xiàng)目采取“以租代征”方式落地。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少城市的公園、體育館、綠地等市政設(shè)施項(xiàng)目，開(kāi)始大量采用“以租代征”的方式落地。這種現(xiàn)象已經(jīng)成為當(dāng)前耕地保護(hù)面臨的一個(gè)值得高度關(guān)注的新動(dòng)向。

　　綜上所述，五大新因素正在挑戰(zhàn)18億畝耕地紅線(xiàn)，不斷增大耕地保護(hù)壓力。因此，除了繼續(xù)堅(jiān)持已有嚴(yán)格的土地監(jiān)管措施之外，還應(yīng)以制度創(chuàng)新和政策突破為重點(diǎn)應(yīng)對(duì)新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。一是加快農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革進(jìn)程。改變城鄉(xiāng)土地同地不同價(jià)的二元結(jié)構(gòu)，切斷民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)低效利用土地的制度紐帶。公益性用地項(xiàng)目也同樣以土地市值為依據(jù)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索建立城鄉(xiāng)一體土地市場(chǎng)。二是不斷完善農(nóng)耕地流轉(zhuǎn)和使用制度。解決農(nóng)耕地產(chǎn)權(quán)主體虛置、流轉(zhuǎn)不暢等突出問(wèn)題，嚴(yán)格監(jiān)控和防止企業(yè)在土地經(jīng)營(yíng)中的短期行為。通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰農(nóng)耕地的各項(xiàng)權(quán)能，建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和企業(yè)責(zé)任追溯機(jī)制。三是積極探索宅基地有償使用和合理流轉(zhuǎn)的機(jī)制。逐步剝離農(nóng)村宅基地的福利功能，徹底解決空宅和一戶(hù)多宅等問(wèn)題。實(shí)行更加嚴(yán)格的宅基地審批和有償使用制度，建立宅基地自愿退出的激勵(lì)機(jī)制，探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和抵押貸款辦法。

　　（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院；國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢(xún)部）