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　　陶然，2002年畢業(yè)于美國芝加哥大學經(jīng)濟學系，獲經(jīng)濟學博士學位?，F(xiàn)為中國人民大學經(jīng)濟學院教授，同時還是中國公共經(jīng)濟與治理研究中心主任，布魯金斯學會外交政策項目非常駐資深研究員。研究專注于與中國正在進行中的經(jīng)濟轉型相關的多個領域。他近年來的研究集中在中國經(jīng)濟轉型中高增長的政治經(jīng)濟學、中國城市化過程中的土地和戶籍制度改革、農(nóng)村發(fā)展，地方治理及公共財政等領域。

　　我最近這兩年來深圳很多次，一直在研究深圳對城中村改造的問題。在講這個問題之前，我想跟大家溝通一下中國現(xiàn)在這種增長模式，它后面的背景到底是什么。

　　中央財政收入下降推分稅制

　　我把1949年以后的經(jīng)濟增長分為三個階段，每個階段要理解三種關系。第一個階段是計劃經(jīng)濟時代，第二個階段是上世紀90年代中期以前，也就是改革開放的第一階段。上世紀90年代中期以后是第三個階段。這三個階段有三種關系，這三種關系在每個階段都發(fā)生了變化，構成了現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展模式。這三種關系是：不同產(chǎn)業(yè)之間的關系；政府和企業(yè)的關系；中央和地方的關系。

　　在計劃經(jīng)濟時代，產(chǎn)業(yè)之間的關系是什么樣的？這時候基本上是一個工業(yè)化的階段，而且是重工業(yè)化的階段。由于重工業(yè)是資本密集的，而一個國家在經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，它的資本是比較缺的，勞動力是比較多的，你沒有充分利用勞動力，而要利用這個社會里非常昂貴的資本，這就導致勞動力被大量壓縮在農(nóng)村，資源配置是錯配的。

　　第一種關系是不同產(chǎn)業(yè)之間的關系，重化工業(yè)本來只是給輕工業(yè)提供能源、原材料和機器的手段，它現(xiàn)在經(jīng)過發(fā)展，變成了目的?？傊?，這時候的產(chǎn)業(yè)關系是把目的和手段反過來了。

　　第二種關系是政府和企業(yè)的關系。在這種體制下，是不可能采取市場經(jīng)濟的方法，一定是采取計劃經(jīng)濟的方法。計劃經(jīng)濟時代有三種關系：重化工業(yè)和輕工業(yè)之間的關系被切斷，政府是企業(yè)的所有者，中央和地方的關系是在分權-集權之間來回搖擺。

　　這個格局到上世紀70年代末就走到了盡頭，開始改革開放。這時候政府和企業(yè)是什么樣的關系？中央政府，包括一些省政府，仍然是那些重化工業(yè)企業(yè)的擁有者。下游的縣政府、市政府興辦了很多的國有企業(yè)，鄉(xiāng)政府和村也辦了很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。地方政府興辦了很多以輕工業(yè)為主體的制造業(yè)，中央政府以及部分省政府主要是做一些能源、原材料產(chǎn)業(yè)，做資本密集型的。因為下游首先解除了管制，不僅它自己生產(chǎn)的消費品有很好的市場，有很高的利潤率，它也帶動了上游行業(yè)的發(fā)展。

　　中央和地方是什么樣的關系？中央和地方這時候采取的是財政承包制。財政承包制是什么概念呢？中央和省，省和地方層層簽訂承包的合同。合同大概是這樣規(guī)定的，下級政府每年上繳一定的財政收入，如果你的財政收入超過這個固定上繳收入的部分，絕大部分歸地方，中央收30%左右。這就在一定程度上調(diào)動地方的積極性。但是在上世紀80年代的時候，財政承包制是很不穩(wěn)定的，中央政府隔幾年就會更改固定上繳的數(shù)額。

　　雖然這樣，在80年代的時候，地方政府還是有很強的積極性發(fā)展經(jīng)濟。因為地方政府是企業(yè)的所有者，而且當時沒有地稅局和國稅局之分，地方企業(yè)交稅都是交給地方的稅務部門，地方政府把收上來的錢跟中央政府分成。地方政府可以把這些錢通過各種辦法轉移掉。雖然中央政府在不斷地更改這個合同，但是它更改得不是特別厲害。

　　但是情況到了上世紀90年代開始出現(xiàn)了一些變化，因為各個地方都在發(fā)展下游的輕工業(yè)，最開始利潤率很高，當大家都在發(fā)展消費品的時候，利潤率就下來了，很快就形成了產(chǎn)能過剩。所以80年代中后期，地方保護主義開始盛行。這導致每個地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有企業(yè)的輕工業(yè)利潤率急速下降，企業(yè)從地方政府的資產(chǎn)變成了負債。從上世紀90年代中期開始，地方政府的國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就開始逐漸私有化。

　　當下游的輕工業(yè)發(fā)展不行的時候，馬上就會影響到上游的重化工業(yè)，中央的財政收入急劇下降。地方政府為了保證自己的收入，就盡量把錢轉到預算外，少向中央交。中央的財政收入比例在90年代初期急劇下降。當時，中央政府就引進了一種體制，也就是分稅制。

　　地方政府爭企業(yè)打“兩張牌”

　　企業(yè)私有化以后，企業(yè)的流動性就增加了，它會去能夠提供更加優(yōu)惠條件的地區(qū)生產(chǎn)。地方政府面臨很大的財政壓力，就開始競爭這些具有流動性的私營企業(yè)。在中國，地方政府是不能改變稅率的。但是地方政府在現(xiàn)在的體制下，它可以用其它的方法來吸引投資，比如說農(nóng)村土地是集體所有的，就可以以比較低的價格征下來，然后搞一個開發(fā)區(qū)。另外，勞動力是需要有勞動保護，需要繳納社會保險的。地方政府說，你如果違反勞動保護法規(guī)，我可以睜只眼閉只眼。你也可以不交社會保險。

　　中央把增值稅提高以后，把中央所有的部分增加了很多，它拿走了75%，地方政府只有25%，但是它的財政支出并沒有變化。那么地方政府就進一步壓低土地價格，壓低生產(chǎn)要素，進一步放松勞動保護和環(huán)境保護。這樣就可以做大經(jīng)濟總量，雖然比例減少了，但是我把餅做大了，就可以抵消中央把錢收上去的影響。

　　到1998年以后，中國又開始進行住房制度改革。這時候，地方政府發(fā)現(xiàn)，商業(yè)住宅用地“招拍掛”成為一個盈利的手段。但是在一個地方，要使服務業(yè)和住宅發(fā)展起來，就得有很強的制造業(yè)做支撐。如果一個城市沒有制造業(yè)，就沒有人來消費服務業(yè)的產(chǎn)品，大家也沒有購買力，也沒有人買住宅。商業(yè)和住宅業(yè)能夠為地方政府創(chuàng)造營業(yè)稅，還有一些所得稅。另外，住房和土地在各個城市市場化以后，能夠給本地創(chuàng)造商業(yè)和制造業(yè)用地的出讓金。一個地方的服務業(yè)要發(fā)展起來，必須要引入制造業(yè)，才能帶動本地服務業(yè)的發(fā)展。地方政府在出讓制造業(yè)土地的時候，就有積極性把地價進一步壓低。雖然這邊虧了，但是制造業(yè)的發(fā)展可以帶來本地的服務業(yè)和住宅業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造營業(yè)稅和土地出讓金，從那邊可以撈回來。

　　地方政府在出讓土地的時候，在不同用地上，它的出讓策略是非常不一樣的，制造業(yè)用地是低價、協(xié)議出讓的，商業(yè)住宅用地是“招拍掛”出讓的。制造業(yè)用地是放量的，協(xié)議低價出讓，商住用地是限量的、“招拍掛”。為什么會這樣？因為制造業(yè)是一個流動性很強的行業(yè)，制造業(yè)一定會尋找生產(chǎn)成本最低的地方。服務業(yè)就不一樣，由于服務業(yè)必須在本地生產(chǎn)的特點，地方政府壟斷本地商業(yè)住宅用地的一級市場，它在商業(yè)住宅用地方面就很強勢。商業(yè)住宅用地是高價出讓，把這種高地價轉移給用地者，最后轉移給本地的消費者。

　　我們理解的土地財政一般認為是地方政府低價征地，高價賣地，這也是不正確的，因為中國每年出讓的土地，一半以上是制造業(yè)用地，在制造業(yè)用地的出讓過程中，它是不賺錢的。它賺錢的部分是30%—40%進行“招拍掛”的商業(yè)住宅用地。

　　超發(fā)貨幣導致房地產(chǎn)泡沫

　　當勞動力市場、土地市場、環(huán)境市場都被人為扭曲時，形成了制造業(yè)的產(chǎn)能過剩，在國內(nèi)市場不能消耗，這樣就必須向國外市場傾銷。最開始的時候，沿海地區(qū)少部分地方搞開發(fā)區(qū)，后來沿海地區(qū)很多的城市都搞工業(yè)開發(fā)區(qū)，制造業(yè)的產(chǎn)能不斷增加。按照道理，隨著國家的經(jīng)濟增長、技術水平的提高，本國的貨幣應該隨著生產(chǎn)率的提高而升值，但是開發(fā)區(qū)在各個地方都建起來，你就不敢讓人民幣升值，因為升值了以后，就出口不出去了，可是我們的產(chǎn)能在累積，產(chǎn)品銷售不掉，人民幣就只能不升值。從1994年左右，一直持續(xù)到2004年左右，由于各種原因不得不升值。

　　中國的勞動力、環(huán)境、土地成本都很低，人民幣又被控制，所以，中國的產(chǎn)品有超強的競爭力，就形成貿(mào)易順差，出口比進口多。這就導致外匯儲備不斷增加，現(xiàn)在有將近3萬億美元。企業(yè)賺了外匯以后是要換成人民幣在國內(nèi)進行生產(chǎn)的，中央銀行就不得不被迫發(fā)行人民幣。3萬多億美金，大概多發(fā)了20多萬億的人民幣。一個國家保持一定的外匯儲備肯定是有必要的，但是如果搞到3萬多億，就非常被動了。有兩個方面的被動，第一，這個錢不得不買國債，因為如果買石油、買黃金，石油和黃金的價格馬上就升起來了，所以只有買美國國債才比較安全。但是當美國的經(jīng)濟危機出來之后，美國又多發(fā)貨幣，美元就開始貶值。美元貶值，3萬億美元的購買力就下降了。

　　在國內(nèi)也有損失，因為你為了對沖3萬多億美金，就必須超發(fā)20多萬億的人民幣，這些錢就去追逐國內(nèi)的商品。中國的制造業(yè)產(chǎn)能是過剩的，所以它們不會炒工業(yè)，它們就會炒股票、炒房地產(chǎn)。所以導致這幾年出現(xiàn)了房地產(chǎn)的泡沫。

　　房地產(chǎn)出現(xiàn)了大泡沫，到最后會崩盤，如果處理得好一點，會讓它崩得慢一點，讓房價慢慢下來。而且2008年的時候，有了國際金融危機，這對中國有一些沖擊，如果當時我們加速改革，按照正確的方式擴大內(nèi)需，我們其實是可以通過改革促進增長，抵消國際金融危機的影響。但是中國政府采取的行動是大規(guī)模地擴張財政和信貸，有央企借了很多的錢，然后炒房地產(chǎn)，不斷有地王出現(xiàn)。國家4萬億的投資，地方政府也有配套，再加上銀行借的錢，就大規(guī)模搞基礎設施建設和開發(fā)區(qū)建設。中國的制造業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)過剩，你再搞開發(fā)區(qū)，哪里會有企業(yè)過來？而且這時候國際市場也不行了，你再生產(chǎn)制造業(yè)產(chǎn)品，國內(nèi)沒需求，你又不可能賣到國外去。所以2009年以來，各個地方政府的債務增加非?？臁＿@些錢都是從銀行借來的，最后還不了了，中央政府買單，反正在搞開發(fā)區(qū)的時候，大家都有好處，它可能就沒打算還這個錢，這就形成了道德風險。這跟日本在80年代末期出現(xiàn)的房地產(chǎn)泡沫崩盤之前的情況非常相似。

　　土地制度和央企是改革重點

　　正確的做法應該是什么？2008年的時候，中國的房地產(chǎn)價格已經(jīng)很高，正確的做法應該是從兩個方面進行改革，第一個方面是土地制度改革，允許農(nóng)村的集體建設用地直接入市。比如說農(nóng)村的宅基地或者是集體建設用地，允許他們跟開發(fā)商談判，開發(fā)商不需要經(jīng)過政府的“招拍掛”的途徑拿地。如果這種合作是合法的，農(nóng)民就會跟開發(fā)商合作，蓋小區(qū)樓，蓋公寓樓，把基礎設施做好。就可以把房地產(chǎn)泡沫降下來。但是這個事情為什么做不了？因為地方政府要靠它的商住用地賣錢，因為它做工業(yè)用地是虧錢的，所以它就堅決反對。第二個應該采取的改革，央企不僅不應該繼續(xù)壟斷某些行業(yè)，而是應該讓民營資本進去。

　　這兩個改革沒有進行，就是因為地方政府和央企這兩個利益集團不允許你進入它的領域。而這兩個改革，恰恰是未來中國要保持比較高的經(jīng)濟增長率，必須進行的。我們還有可能靠房地產(chǎn)價格進一步提升，導致房地產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展嗎？不可能的。土地制度改革和壟斷行業(yè)解除管制是未來中國經(jīng)濟增長的長期來源。

　　2008年—2011年的增長基本上是靠政府投資的，這個投資是低效的，但是到2012年的時候，這個錢基本上就花光了，而且這個投資不會產(chǎn)生很好的收益，所以未來幾年，中國的經(jīng)濟增長會顯著地下來，房地產(chǎn)泡沫和銀行體系的問題就會出來。

　　這時候該怎么辦呢？只有進行土地制度改革和央企壟斷行業(yè)的改革。央企壟斷行業(yè)的改革是比較難的，土地制度改革相對比較容易一點。通過允許農(nóng)民在它的集體建設用地上蓋房子，把很多的社會閑置資本引入到房地產(chǎn)開發(fā)中，增加供給，這時候房地產(chǎn)泡沫慢慢就下來了，我認為這個改革應該很快進行。

　　我覺得深圳是推動這種改革的一個很好的城市。在珠江三角洲這樣的地方，農(nóng)民早就把小產(chǎn)權房蓋起來了。深圳現(xiàn)在也出了一個城市更新方案，如果通過適當補交出讓金，拆除重建之后，農(nóng)民自主開發(fā)，就可以給他辦產(chǎn)權。他給政府一些土地出讓金，把集體建設用地轉為國有土地，政府可以把補交的出讓金拿回來做基礎設施的改善。農(nóng)民可以自主開發(fā)，也可以與開發(fā)商合作，開發(fā)之后給大產(chǎn)權。但是有一個問題，很多開發(fā)商去跟農(nóng)民談，農(nóng)民要求的補償非常高，所以開發(fā)商就會選擇非常有商業(yè)價值的地方開發(fā)，不是所有的城中村開發(fā)商都看得上。開發(fā)商開發(fā)的面積有一半要給農(nóng)民，還有一半要賣，這樣的話，容積率就非常高，往往會突破城市規(guī)劃的要求。開發(fā)商跟農(nóng)民談判，可能這個村里有幾個農(nóng)民不干，時間就會拖得非常長，改造就會很慢。

　　我們最近也在探索農(nóng)民自主開發(fā)，就是村集體自己成立一個房地產(chǎn)開發(fā)公司，對于那些需要拆除重建的地方，農(nóng)民給政府補交一定的出讓金以后，向銀行貸款，他們來滾動開發(fā)自己的城中村。我在佛山看到一個很好的例子，農(nóng)民通過補辦各種手續(xù)，在工業(yè)用地里先開發(fā)10畝的商業(yè)住宅樓。農(nóng)民通過開發(fā)賺錢之后，再把這個錢進行滾動，又在開發(fā)區(qū)旁邊蓋農(nóng)民公寓。因為農(nóng)民都有宅基地，蓋了小產(chǎn)權房，具體操辦者跟農(nóng)民談好，我給你1：1的補償。商業(yè)開發(fā)賺的錢，一部分給你分紅，農(nóng)民很開心，第二部分我給你蓋農(nóng)民公寓，1：1的補給你，新房換舊房，農(nóng)民當然很高興，他搬過來以后，農(nóng)民的小產(chǎn)權房就可以拆掉了。具體操辦者把小產(chǎn)權房拆了之后，再進行開發(fā)，建一些酒店或者是其它的物業(yè)。農(nóng)民不僅有了比原來更多的房子，而且還有自己的物業(yè)，可以收租。而且大家都是一個村里的人，這個事情做好之后，大家全部拿到好處。

　　當然，這樣的模式也很難，因為政府要審批自主開發(fā)。我們現(xiàn)在還在想辦法努力，看能不能把這個過程簡化，把這些地方逐漸改造起來。當然，我不認為深圳所有的城中村都要進行拆除，有些地方雖然很密集，你拆除一些之后，其它的地方稍微改善一下，基礎設施完善以后，補交了出讓金，就可以直接轉為大產(chǎn)權，這樣的話，深圳的房價就會下降。

　　我們把房價的問題解決掉，能夠給本地的農(nóng)民創(chuàng)造更多的收益，讓外來的農(nóng)民工和大學生能夠買得起房。深圳如果通過這個試點成功，在全國也可以推動這個改革，我認為還是有點機會的。