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　　2010年末我國城鎮(zhèn)化水平已達到47%，但與發(fā)達國家和地區(qū)80%以上的城鎮(zhèn)化率相比仍有較大的差距。當前，我國經(jīng)濟社會正處于加速發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，城鎮(zhèn)化是支撐我國經(jīng)濟持續(xù)增長的重要動力之一。城鎮(zhèn)化不僅包括了城鎮(zhèn)服務業(yè)的發(fā)展，而且起到擴大并帶動我國服務貿易發(fā)展的作用，而目前制約我國城鎮(zhèn)化和服務部門發(fā)展的最大制度障礙則在于土地制度，破解土地瓶頸對于解放我國服務業(yè)生產(chǎn)力，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快服務貿易發(fā)展，具有重大意義。

　　一、現(xiàn)行城鎮(zhèn)化與服務業(yè)發(fā)展的“誤區(qū)”

　　城鎮(zhèn)化不僅僅是農(nóng)民上樓，城鎮(zhèn)化的內涵包括了城鎮(zhèn)能夠為城鎮(zhèn)生活的居民提供全面的城鎮(zhèn)化服務，比如商務服務、通信服務、建筑和相關工程服務、分銷服務、教育服務、環(huán)境服務、金融服務、健康服務、旅游服務、娛樂文化和體育服務、運輸服務、其他服務等。因此，從這一意義講，推進城鎮(zhèn)化要從根本上依托于服務業(yè)的快速發(fā)展。

　　服務業(yè)尤其是現(xiàn)代服務業(yè)在促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村集約化發(fā)展中發(fā)揮了基礎保障作用，除此之外，城鎮(zhèn)的基礎性功能如生活居住、商貿物流、產(chǎn)業(yè)承載、旅游休閑、文化傳播、社會組織等更是離不開城鎮(zhèn)服務業(yè)的發(fā)展?？梢哉f沒有城鎮(zhèn)服務業(yè)的發(fā)展完善，就不可能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、社會、文化的交融互動，也就不可能有城鎮(zhèn)化可持續(xù)的健康發(fā)展。

　　同時，城鎮(zhèn)集聚了相對密集的智力型人口、相對集中的企業(yè)群體和相對收入較高的有旺盛購買力的消費人群，提供了相對完善齊全的軟硬件設施，這些又從市場需求、資金和勞動力供應、基礎設施保障等方面促進了城鎮(zhèn)服務業(yè)的發(fā)展。大量國內外實證研究也證實：隨著經(jīng)濟水平的提高，一國城鎮(zhèn)化進程與其服務業(yè)的發(fā)展水平呈現(xiàn)出高度的正相關性。

　　其次，農(nóng)村城鎮(zhèn)化能夠推進產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化。城鎮(zhèn)化直接為二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了發(fā)展平臺，提高了二、三產(chǎn)業(yè)的集聚經(jīng)濟效應。城鎮(zhèn)化還創(chuàng)造了二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展在環(huán)境上的外部經(jīng)濟效應，如勞動力整體素質的提高、公共服務設施和信息服務工作的完善。為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構由“二、三、一”向“三、二、一”轉型升級提供了新的動力。

　　目前，大量的農(nóng)民工，雖然居住在城市并被計算為城市人口，但其并不能同等享受到城市的各類公共服務，其收入水平、消費模式無法等同于一般城市居民。這其中，固然有戶籍制度的制約，但城鎮(zhèn)服務業(yè)發(fā)展滯后才是制約城鎮(zhèn)化進程加快的根本所在，這從廣東城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程中可以得到印證。

　　二、城鎮(zhèn)化與服務貿易的發(fā)展困局

　　我國的城鎮(zhèn)化應該是開放式的城鎮(zhèn)化，目前對于我國廣大中西部地區(qū)而言，城鎮(zhèn)化已經(jīng)不可能復制廣東先發(fā)地區(qū)城鎮(zhèn)化的模式，即依托外向型的加工貿易模式。但是，開放性的基本屬性并未改變，在當前條件下，我國城鎮(zhèn)化要依托發(fā)展服務貿易來推進新型城鎮(zhèn)化的建設，特別是推動特色服務貿易的發(fā)展。

　　通過城鎮(zhèn)化，在夯實服務經(jīng)濟基礎與健全基本服務的同時，著力因地制宜，提高重點服務行業(yè)的競爭力，比如旅游服務、信息服務、文化創(chuàng)意和體育服務等，擴大服務貿易出口。而且，改善的城鎮(zhèn)化服務水平能夠帶來人口集約、勞動集約、產(chǎn)業(yè)集約、土地集約、資金集約與技術集約，使生產(chǎn)要素由分散無序狀態(tài)向規(guī)模集約型轉變。城鎮(zhèn)具有較為完善的公共設施，交通、通訊、商貿金融、服務業(yè)及教育、文化娛樂、衛(wèi)生和社會保障事業(yè)不斷發(fā)展，能夠形成較高的聚合效應，降低服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本，增加盈利，為產(chǎn)業(yè)結構調整，尤其是二、三產(chǎn)業(yè)的集聚創(chuàng)造了有利條件。

　　除此之外，城鎮(zhèn)化在避免貿易壁壘中將發(fā)揮重大作用。從目前的趨勢來看，勞工權益保護問題越來越受到國際社會的關注，先后出現(xiàn)了國際勞工標準、核心勞工標準、社會條款、企業(yè)社會責任守則以及SA8000社會責任標準等，它們對中國企業(yè)的影響也各不相同。從長遠來看，勞工權益保護是經(jīng)濟全球化發(fā)展的必然趨勢，有些勞工標準還可能成為貿易壁壘。在將農(nóng)民轉變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人的過程中，我國要按照國際勞工標準(SA8000)為轉移的工人提供相應待遇，避免外國市場以用工借口限制我國對外貿易發(fā)展。只有這樣才能一方面切實保障產(chǎn)業(yè)勞動者的合法利益，提高其收入水平和生活水平；另一方面又能為我國規(guī)避貿易壁壘，擴大出口，創(chuàng)造良好條件。

　　三、制約城鎮(zhèn)化和服務貿易發(fā)展的制度瓶頸

　　目前，制約我國城鎮(zhèn)化和服務業(yè)發(fā)展制度瓶頸關鍵在于土地制度改革滯后，我國目前的土地管理制度對農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權主體尚未界定清晰，從而導致農(nóng)民無法正當享受土地的收益權。同時，現(xiàn)在征地制度的價格剪刀差也嚴重損害農(nóng)民利益，一般來講，政府的征地價格低，而其出售給征地單位或企業(yè)的市場價格高，而微薄的土地轉讓費，被鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村層層“剝洋蔥皮”，農(nóng)民也無法全部獲取。在我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和土地價值日益增值的背景下，農(nóng)民的利益未能與城鎮(zhèn)化的進程同步。此外，我國還缺乏嚴格的土地管理和耕地保護制度。在農(nóng)地轉為非農(nóng)用地方面，土地市場管理的法律法規(guī)和各項制度未能有效落實，政府對土地市場的宏觀調控及監(jiān)管措施還遠不夠有效。

　　這些問題使得我國在城鎮(zhèn)化進程中，仍無法保障農(nóng)民的權益，一方面，使得農(nóng)民進城后仍面臨著低收入的境遇，另一方面，農(nóng)民仍無法享受到基本的城鎮(zhèn)服務。這樣就導致農(nóng)民既無法迅速帶動城鎮(zhèn)消費，又無法為城鎮(zhèn)發(fā)展，特別是服務貿易的發(fā)展，提供高素質的勞動技能，進而導致我國的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出一種“偽城鎮(zhèn)”化的困擾局面。

　　中國目前對城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計與實際具有城鎮(zhèn)戶籍、享受城鎮(zhèn)居民待遇的實際居民數(shù)字并不相符，大量長期居住在城市的農(nóng)民工以及在鎮(zhèn)區(qū)生活卻務農(nóng)的農(nóng)業(yè)戶籍人口實際上是“被城鎮(zhèn)化”了。然而，城鎮(zhèn)中生活成本高、失去傳統(tǒng)的土地保障、城鎮(zhèn)戶籍制度的限制、社會保障程度低，導致大量“偽城鎮(zhèn)人口”無法為持續(xù)推動城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，也不能有效地促使這部分人口去實施人力資本投資，從而也就無法為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構升級、服務經(jīng)濟和服務貿易發(fā)展提供高素質的勞動力。

　　四、關于改革土地制度的政策建議

　　針對以上問題，我們認為，破解我國城鎮(zhèn)化發(fā)展難題，促進我國服務業(yè)和服務貿易迅速發(fā)展的關鍵在于加快改革我國現(xiàn)存土地制度中的不合理部分。

　　首先，近期用3年時間，要做到確權發(fā)證，即明確規(guī)定農(nóng)村居民從土地使用、經(jīng)營及流轉中所具有權利，并通過發(fā)證形式予以確認。

　　應該盡快修改《土地管理法》《城市房地產(chǎn)法》等法律中關于集體土地必須經(jīng)過政府征收才可以進入土地一級市場的偏離憲法精神規(guī)定；盡快廢除公民、法人或者其他組織取得集體建設用地的征收征用審批程序；盡快按照“同地、同價、同權”原則，將集體土地和國有土地統(tǒng)一納入管理有序的土地市場。

　　要確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層管理層面上的集體土地所有權調控地位，村社集體土地所有權的主體地位，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社權屬明晰，主體明確的集體土地所有權結構體系。在試點基礎上，逐步擴大農(nóng)民土地使用權的范圍，賦予農(nóng)戶對土地使用、收益和處分權等部分權利，保證農(nóng)村集體土地使用權證的長期化和市場化，體現(xiàn)出市場對土地資源的優(yōu)化配置基礎性作用。

　　其次，到“十二五”后期用5年時間，進一步完善以確權發(fā)證為前提的土地制度體系，要通過立法來保障農(nóng)民的農(nóng)村土地增值性收益。

　　一是改革土地征收征用制度，規(guī)范土地征收征用行為，保障農(nóng)民的合法權益。對現(xiàn)行的土地征收征用制度，要明確界定公共利益的內涵和外延，科學界定土地征收征用后的土地使用性質，在土地征收征用中堅決杜絕少征多用，征而不用等“囤地”行為的發(fā)生，保證土地征收征用地規(guī)模適度，從根本上杜絕侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權的非公共利益目的的征地行為。

　　二是貫徹落實好土地用途管制制度，重點保護耕地和基本農(nóng)田。逐步建立健全耕地特別是基本農(nóng)田保護機制，在保證耕地特別是基本農(nóng)田保護總量不減少、質量不降低的前提下，對市場條件成熟的區(qū)域，貫徹耕地，特別是基本農(nóng)田保護措施，保證土地用途管制制度的貫徹落實。

　　三是確保農(nóng)村建設用地依法審批，完善農(nóng)村建設用地的審批制度。當前，我國農(nóng)村集體土地的審批主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村居民住宅用地等方面。無論是轉包、轉讓、租賃、入股和互換等方式實行農(nóng)村土地流轉，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營所必須的生產(chǎn)管理用房的審批，可以通過利用現(xiàn)有農(nóng)村宅基地、廢棄地復墾轉換來解決，也可以通過申請臨時建設用地的方式來解決。但必須建立在不改變集體土地所有權，符合土地利用總體規(guī)劃，按規(guī)定繳納土地復墾保證金的前提下，按農(nóng)村土地流轉管理辦法規(guī)范確定的權限逐級審核報批，既要實現(xiàn)耕地占補平衡，又要依法審批。

　　再次，爭取到2020年用8年的時間來實現(xiàn)農(nóng)村宅基地能夠順利進入二級流通市場流轉，并在此基礎上重新調整配置中央和地方的財權，從而在財政體制層面改變現(xiàn)在地方土地財政的問題。

　　搞好農(nóng)村土地流轉，要大力培養(yǎng)土地流轉市場，建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的土地流轉市場機制。一方面要充分發(fā)揮市場對資源的基礎性配置作用，充分實現(xiàn)農(nóng)村土地的價值。在不改變土地耕作條件和用途的情況下，發(fā)展多種經(jīng)營，探尋多種模式，加大農(nóng)業(yè)結構調整力度，謀劃好農(nóng)村土地流轉的整體局面，實現(xiàn)農(nóng)村土地的價值。同時，實施農(nóng)村土地使用權有償有期限使用機制，確保土地保值增值。在建立完善農(nóng)村土地使用權有償有期限使用相關法律法規(guī)的前提下，在市場條件成熟的情況下，對需流轉的合法農(nóng)村土地實行招、拍、掛，促使農(nóng)村土地使用的規(guī)?；⒓s化，體現(xiàn)農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)性。此外，要根據(jù)市場運行機制合理構建農(nóng)村土地流轉市場體系，培育發(fā)展完善與農(nóng)村土地流轉密切相關的土地流轉中介服務組織，擴大土地流轉市場范疇。

　　建立和完善農(nóng)村土地流轉運行機制，保證農(nóng)村土地流轉的規(guī)范性和有序性。農(nóng)村土地流轉包括農(nóng)用地，集體建設用地流轉兩個層面，要區(qū)別對待，分類實施，有機結合，共同發(fā)展。首先，對農(nóng)用地流轉要在符合土地利用總體規(guī)劃，不改變土地用途的前提下，走適度規(guī)模經(jīng)營的路子。在市場操作層面上要體現(xiàn)公平、公正合理的一面，還要體現(xiàn)市場對資源的配置作用。其次，對農(nóng)村集體建設用地流轉要在保護耕地，基本農(nóng)田的前提下，通過土地開發(fā)整理，農(nóng)村宅基地，廢棄地復墾等方式新增耕地來補充新占用的土地(主要是耕地)；同時對農(nóng)村土地流轉范圍內的丘陵閑置、淺山坡空閑地加以利用。在具體實施過程中做到“四統(tǒng)一”(統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一實施，統(tǒng)一建設)，保障農(nóng)村土地流轉基礎設施用地的要求，節(jié)約利用。

　　對農(nóng)用地、集體建設用地綜合流轉，既要保障農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)用途不改變來解決吃飯問題，又要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和社會主義新農(nóng)村發(fā)展的建設問題，關鍵還要保障“三農(nóng)”問題的解決，保障土地可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一。實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營模式，建立健全產(chǎn)業(yè)帶動機制，無論哪種模式的土地流轉，根本都要實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模效益，帶動周邊區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，既要保持農(nóng)用地的用途，可探索“城市觀光農(nóng)業(yè)”發(fā)展模式，又要根據(jù)實際需要適度進行城市化發(fā)展。

　　建立健全農(nóng)村保障機制，為農(nóng)村土地流轉提供可靠保障。當前，土地是我國農(nóng)村廣大農(nóng)民的生存之本，收入之源，鑒于農(nóng)民整體科技水平和應對市場風險的能力等方面的局限性，多層次、全方位地建立農(nóng)村保障機制，是農(nóng)村土地流轉順利推進的強有力的保障。