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　　當前，土地財政問題引起了人們的高度關(guān)注，主要原因在于其導致了高房價，嚴重妨礙了中低收入階層居住權(quán)的實現(xiàn)，影響到了社會的穩(wěn)定。

　　對于如何看待土地財政出現(xiàn)了爭議。眾多學者主張終結(jié)土地財政，一些實務工作者則提出了反對意見，認為土地財政對國家經(jīng)濟的發(fā)展是有好處的，不能廢除，只是需要完善一些具體的制度。

　　事實上，土地財政不只是導致了高房價，還有更為嚴重的危害，應引起高度重視。

　　阻礙了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。黨的十七大報告對我國未來經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變有一個明確界定：經(jīng)濟增長主要由投資和出口拉動，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽肯M、投資和出口協(xié)調(diào)拉動；主要由第二產(chǎn)業(yè)帶動，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽咳齻€產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動；主要依靠增加物質(zhì)資源消耗，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽靠萍歼M步、勞動者素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新?？赏恋刎斦粫璧K這種轉(zhuǎn)變。土地財政的低價征地政策導致補償不足，被征地農(nóng)民沒有分享到經(jīng)濟發(fā)展所帶來的土地增值收益，許多被征地農(nóng)民的收入下降，消費需求減少，不僅會阻礙國內(nèi)消費需求的增長，也會妨礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展。高價出讓國有土地使用權(quán)獲得的土地出讓金收入為地方政府大搞形象工程和政績工程提供了財政支持，不恰當?shù)財U大了政府投資，阻礙了政府投資率的下降。當通過低價征地高價賣地就可以獲得發(fā)展本地經(jīng)濟所需要的財政資金時，為了自己的政績，地方政府傾向于盡可能多地征地，這是一些地方政府違法設(shè)立開發(fā)區(qū)和違法征地的動力所在，也是中央政府多次整治地方政府的違法行為。因此，土地財政不利于我國耕地資源的保護。

　　擴大了貧富差距。我國當前的貧富差距過大已是一個不爭的事實，土地財政是導致貧富差距擴大的原因之一。首先，土地財政導致被征地農(nóng)民沒有獲得應有的補償。地方政府為了獲得盡可能多的財政收入，就需要盡可能地壓低支付給被征地集體和農(nóng)民的補償款項，以減少征地成本。例如，國家審計署《關(guān)于2005年度中央預算執(zhí)行的審查工作報告》披露：“在審計的21個建設(shè)項目中，當?shù)卣罢鞯夭疬w部門截留挪用、拖欠和扣減應支付給農(nóng)民的征地補償費16.39億元，約占應支付金額的1/3，大部分被用于彌補行政經(jīng)費、發(fā)放獎金或搞其他項目建設(shè)。”其次，土地財政為房地產(chǎn)開發(fā)商牟取暴利奠定了制度基礎(chǔ)。為了能夠獲得土地出讓收入，國家規(guī)定，商品房只能修建在國有土地上，這就導致地方政府壟斷了商品房用地的一級市場，為地方政府高價出讓商品房用地奠定了制度基礎(chǔ)?，F(xiàn)在商品房只能由房地產(chǎn)開發(fā)商在城市國有土地上修建，房地產(chǎn)開發(fā)商壟斷了商品房的供給，憑借其壟斷地位，就可以獲取暴利，因此也催生了大量的千萬富翁、億萬富翁。2009年《福布斯》中國財富排行榜的統(tǒng)計表明，前400名富豪中，房地產(chǎn)商占154名。再其次，土地財政為官員和房地產(chǎn)開發(fā)商牟取非法收入提供了條件。如果地方政府不能通過低價征地和高價賣地來獲取財政收入，而必須按照被征收土地的市場價格給予被征地集體和農(nóng)民補償時，掌握征地審批權(quán)和其他管理權(quán)力的官員和房地產(chǎn)開發(fā)商就沒有了尋租的空間，就無法牟取非法收入。而在土地財政模式下，地方政府支付給被征地集體和農(nóng)民的補償款項與土地出讓的市場價格之間存在著差額，這個差額就可以成為租金，相關(guān)者可以通過合謀獲得這部分租金，竊取本來應當屬于財政收入的金額。例如，遼寧省撫順市國土規(guī)劃局原局長江潤黎、國土資源局順城分局原局長羅亞平等人被查處之前，撫順市幾年的土地出讓金總共才收取了8000萬元，而2007年查辦案件之后，撫順市當年的土地出讓金就達到了16億元，2008年更實現(xiàn)了30億元。

　　誘發(fā)眾多的社會糾紛。土地征收之所以會引發(fā)眾多的糾紛，少數(shù)是程序上的原因和被征地集體或者農(nóng)民索要過高的安置補償款項造成的，大多數(shù)都是地方政府為了盡可能多地追逐土地出讓收益而引起的。一是降低補償標準。降低補償標準就可以減少支出，從而可以獲得更多的征地收益。許多征地糾紛都與征地補償標準被非法降低有關(guān)。二是直接非法征地。由于建設(shè)用地有指標限制，地方政府為了盡可能多和快地征收土地，在不能通過合法途徑征地的情況下，就采取少批多征、先征后報批、邊征邊報批的方式征地，甚至什么征地手續(xù)都不辦理而直接征地。這些非法的征地行為往往會引起糾紛。三是弄虛作假騙取征地批文。為了獲得上級政府的征地批文，在本來不符合征地條件的情形下，為了能夠順利地獲得征地批文，有些地方政府就弄虛作假，以假材料騙取征地批文，而當事情敗露后，就會引發(fā)糾紛。四是截留征地補償款。許多地方政府為了盡可能多地從土地征收中獲得收益，連支付給被征地集體和農(nóng)民的補償款也不放過，利用轉(zhuǎn)手支付補償款項的機會，截留征地補償款，其后果必然導致征地補償標準降低，從而嚴重損害被征地集體和農(nóng)民的利益，截留事實一旦敗露，也會引發(fā)糾紛。五是不妥善地安置被征地農(nóng)民。被征地農(nóng)民在土地被征收后，如果能夠從事其他行業(yè)，獲得穩(wěn)定的收入，就不會與地方政府發(fā)生糾紛。可是，如果被征地農(nóng)民不能得到妥善安置，他們?yōu)榱松婢陀锌赡芎偷胤秸l(fā)生糾紛。有些地方政府，為了能夠盡快地讓被征地集體和農(nóng)民同意征地，在征收土地之前，不是想辦法妥善安置被征地農(nóng)民，而是給被征地農(nóng)民開出一些空頭支票，在土地被征收后，被征地農(nóng)民的安置無法落實，從而引發(fā)糾紛。

　　2010年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值突破4000美元，正在由中低收入國家向中高收入國家邁進。要想完成這個轉(zhuǎn)變，避免墜入“中等收入國家陷阱”，非常有必要終結(jié)土地財政，以減少經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的阻力，縮小貧富差距，化解社會糾紛。

　　（作者系西南政法大學在站博士后、湖北大學政法與公共管理學院副教授）