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　　我國(guó)現(xiàn)行的征地制度形成于建國(guó)初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，采取按照被征收土地的年產(chǎn)值水平進(jìn)行補(bǔ)償和安置，這是基于當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和制度體系提出的，與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是相適應(yīng)的。而改革開(kāi)放至今，我國(guó)已逐步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，再沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的征地補(bǔ)償思路必然引起一系列問(wèn)題，因此必須進(jìn)行改革。

　　一、征地補(bǔ)償制度改革的歷程

　　我國(guó)現(xiàn)行征地制度的形成可追朔到建國(guó)初期。歸納起來(lái)，當(dāng)時(shí)大致有三種不同性質(zhì)的土地征用或征收。第一種是建國(guó)初期的“征收土地”，體現(xiàn)在1950年的《土地改革法》中，包括沒(méi)收和征收兩種形式，對(duì)地主的土地采取沒(méi)收的方式，對(duì)“祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團(tuán)體在農(nóng)村的土地及其他公地”則采取強(qiáng)制征收的方式，不管是沒(méi)收還是征收都是為了滿足當(dāng)時(shí)土地制度調(diào)整的要求，具有絕對(duì)的強(qiáng)制性。第二種是公有制改革前的“收回、收買或征購(gòu)?fù)恋?rdquo;，體現(xiàn)在1950年的《城市郊區(qū)土地改革條例》中，其第9條規(guī)定，“城市郊區(qū)所有沒(méi)收或征收得來(lái)的農(nóng)業(yè)土地，一律歸國(guó)家所有，由市人民政府管理”，并分配給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民耕種使用，同時(shí)規(guī)定“國(guó)家為市政建設(shè)及其他需要收回由農(nóng)民耕種的國(guó)有土地時(shí)，應(yīng)給耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民以適當(dāng)?shù)陌仓?rdquo;（第13條），由此可見(jiàn)這是對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)收回的概念，無(wú)償提供使用，但國(guó)家收回時(shí)給予適當(dāng)?shù)陌仓煤脱a(bǔ)償。第三種是公有制改造完成以后的“征用集體土地”的概念，在1961年發(fā)布實(shí)施的《農(nóng)村人民公社工作條例》（俗稱“六十條”）中，建立了“以生產(chǎn)大隊(duì)的集體所有制為基礎(chǔ)的三級(jí)集體所有制”，并規(guī)定“全大隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)大隊(duì)所有，規(guī)定給生產(chǎn)隊(duì)使用”，基本建立了農(nóng)村土地集體所有制，因此在1982年的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》中規(guī)定，“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時(shí)，必須按照本條例辦理”，而且“征用的土地，所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只有使用權(quán)”，這是第一次比較完整地提出征用集體土地的概念，而且在1986年和1998年的《土地管理法》中均沿用了這一概念，并進(jìn)一步明確為“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，2004年8月修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，提出了征收、征用兩種形式。在歷次的改革過(guò)程中，征地補(bǔ)償思路基本未變，其基本的補(bǔ)償思路是按照被征土地前3年平均年產(chǎn)值，再按照人均耕地的差異確定補(bǔ)償倍數(shù)，因此通常稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”補(bǔ)償。

　　從這一制度變遷過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的征地制度是在公有制體系下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中形成的，土地首先是由國(guó)家采取無(wú)償分配的方式提供給農(nóng)民耕種，并由此體現(xiàn)社會(huì)主義公有制的優(yōu)越性，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，國(guó)家建設(shè)需要使用再進(jìn)行收回、收購(gòu)或征用、征收，屬于典型的配給和調(diào)配式的生產(chǎn)資料分配方式。在這種背景下所形成的征地補(bǔ)償制度體現(xiàn)兩個(gè)基本特征：一是對(duì)人不對(duì)地的補(bǔ)償原則。由于土地本來(lái)就是國(guó)家通過(guò)法律規(guī)定無(wú)償分配給農(nóng)民使用的，以滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活及發(fā)展經(jīng)濟(jì)的要求，當(dāng)國(guó)家不需要使用時(shí)，由農(nóng)民耕種使用，并獲得收益；當(dāng)國(guó)家建設(shè)需要使用土地時(shí)，則可以進(jìn)行征收，并按照不低于農(nóng)民原生活水平為原則進(jìn)行補(bǔ)償，因此補(bǔ)償過(guò)程中更多考慮的是由于征地所引起的剩余農(nóng)業(yè)人口的安置和補(bǔ)償，而不是根據(jù)被征收土地的區(qū)位和質(zhì)量條件進(jìn)行等價(jià)交換。二是征地的經(jīng)濟(jì)關(guān)系僅體現(xiàn)補(bǔ)償關(guān)系。對(duì)所征土地的補(bǔ)償僅依據(jù)原農(nóng)業(yè)利用方式下的年產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償，不考慮土地的潛在利用價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值，因此是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，而非等價(jià)交易關(guān)系。

　　這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地補(bǔ)償思路，在當(dāng)時(shí)是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會(huì)各界所接受，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的所有生產(chǎn)資料都是采取類似的分配方式。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)資料的分配和使用需要遵循市場(chǎng)原則，因此這種配給式的征地補(bǔ)償方式就表現(xiàn)出許多弊端。首先，除土地以外的其它生產(chǎn)要素均采取市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，并充分按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換，甚至包括城市土地也按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行出讓，而唯獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征收和補(bǔ)償思路，這對(duì)農(nóng)民及村集體是非常不公平的。其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民和農(nóng)村集體也由當(dāng)初的主要以滿足溫飽為主要目的轉(zhuǎn)變?yōu)橐l(fā)展經(jīng)濟(jì)、不斷改善農(nóng)村生活條件，這需要以其占有和使用的土地為基礎(chǔ)。第三，農(nóng)民在參與社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程中，都是按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買生產(chǎn)資料，而其所使用的土地則可以被人低價(jià)征收，這使農(nóng)民產(chǎn)生一種被強(qiáng)制和剝削的心理，征地過(guò)程中農(nóng)民與政府的矛盾也就由此產(chǎn)生。

　　二、征地補(bǔ)償制度改革的基本思路

　　由于長(zhǎng)期沿襲下來(lái)的“產(chǎn)值倍數(shù)法”在征地補(bǔ)償過(guò)程中存在著諸多矛盾，改革和探索新的征地補(bǔ)償方式、合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)得到理論界和實(shí)踐工作者廣泛關(guān)注，尤其一些地方在完善征地補(bǔ)償辦法方面進(jìn)行了大膽實(shí)踐，如黑龍江省從2000年起在全省實(shí)行了各市、縣主要地類的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的做法；浙江省杭州市、江蘇省南京市和蘇州市也從2000年起不再以產(chǎn)值倍數(shù)來(lái)測(cè)算補(bǔ)償費(fèi)用，而是綜合考慮土地用途、土地區(qū)位條件、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地供求關(guān)系等因素，結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民社會(huì)保障水平確定征地區(qū)片價(jià)作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。

　　在一系列理論研究和實(shí)踐探索基礎(chǔ)上，2004年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）明確提出，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)，國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須將征地費(fèi)用足額列入概算。”從這一文件的基本精神來(lái)看，重點(diǎn)在于“征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)”，即相同條件的被征集體土地應(yīng)具有相同的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要是為了解決實(shí)踐中不同項(xiàng)目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大導(dǎo)致的不公平問(wèn)題。例如，在實(shí)施征地補(bǔ)償制度改革以前，建設(shè)項(xiàng)目征占同一農(nóng)民集體的土地，高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目給付的征地補(bǔ)償費(fèi)比工業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的征地補(bǔ)償費(fèi)，少則低4~10倍，多則低20倍以上，這就導(dǎo)致在同一區(qū)域、條件相當(dāng)?shù)募w土地，由于不同類型的項(xiàng)目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大，引起極大的不公平，也是產(chǎn)生失地農(nóng)民與用地單位、地方政府之間矛盾的焦點(diǎn)。于是，在2005年國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2005〕144號(hào)），正式要求各地要制訂并發(fā)布征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或者區(qū)片綜合地價(jià)，改變了過(guò)去按照“該耕地前3年平均年產(chǎn)值”補(bǔ)償?shù)乃悸贰Ｕ怯捎谶@一改革體現(xiàn)了完善征地補(bǔ)償機(jī)制、實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)的基本要求，對(duì)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益起到重要作用，2010年6月26日國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，明確要求應(yīng)“全面實(shí)行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)”。

　　這一改革的基本特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：一是考慮多種因素對(duì)征地補(bǔ)償?shù)挠绊?，按區(qū)域或區(qū)片綜合確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變了過(guò)去按照“該耕地”產(chǎn)值確定補(bǔ)償?shù)碾S意性。二是實(shí)施了“同地同價(jià)”，即在同一區(qū)域或區(qū)片內(nèi)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同，改變了過(guò)去同一區(qū)域內(nèi)由于征地項(xiàng)目不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異懸殊的不公平性。三是采取前置性標(biāo)準(zhǔn)，即在征地沒(méi)有發(fā)生時(shí)候，通過(guò)科學(xué)測(cè)算、統(tǒng)一平衡、公開(kāi)聽(tīng)證，并正式發(fā)布，一旦實(shí)施征地即按照該標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，這樣有利于防止實(shí)際征地時(shí)再確定補(bǔ)償?shù)碾S意性。四是強(qiáng)調(diào)銜接平衡，包括與過(guò)去的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相銜接，平穩(wěn)過(guò)渡；同一地區(qū)的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)與區(qū)片綜合地價(jià)兩種標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接平衡；相鄰市（縣）之間、地（市）之間、省際之間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的平衡等，保證了征地補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域之間可比性、公平性。

　　三、新的矛盾是如何合理解決征地補(bǔ)償與被征地農(nóng)民社會(huì)保障之間的關(guān)系

　　目前在全國(guó)范圍內(nèi)基本實(shí)行了按照“同地同價(jià)”原則的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或征地區(qū)片綜合地價(jià)，應(yīng)該說(shuō)這一改革既保障了被征地農(nóng)民的利益，也保障了各種建設(shè)的用地需求，通過(guò)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)化、前置化、公平化，化解了征地補(bǔ)償過(guò)程中的許多直接經(jīng)濟(jì)矛盾。但是，近年來(lái)在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，需要進(jìn)一步改革和完善，其中最突出的是如何合理解決征地補(bǔ)償與被征地農(nóng)民社會(huì)保障之間的關(guān)系問(wèn)題。

　　早在1993年浙江開(kāi)始了征地中變一次補(bǔ)償為終生保障的探索，也就是“土地?fù)Q社保”的起端。浙江是全國(guó)人均耕地最少的省份之一，人均耕地不到0.5畝，但同時(shí)浙江也是東部沿海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)了征地方式的改革和探索。雖然國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的政策，但是上海、浙江、江蘇等省份都通過(guò)地方規(guī)定形式建立了“土地?fù)Q社保”的做法。

　　“土地?fù)Q社保”作為關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地征收和農(nóng)村社保體系建設(shè)相結(jié)合的制度創(chuàng)新，其初衷是為了解決被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，即“保證被征地農(nóng)民生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的提出，這一制度受到了越來(lái)越多的質(zhì)疑。征地補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是作為農(nóng)村集體及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的集體所有土地被征收時(shí)，其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貨幣體現(xiàn)，而社會(huì)保障是公民應(yīng)該獲得的社會(huì)福利。“土地?fù)Q社保”的實(shí)質(zhì)是讓農(nóng)民用自己的錢購(gòu)買社保，而城市居民卻實(shí)施福利社保，如最低生活保障制度是由政府為其提供生活保障，這種城鄉(xiāng)差別與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格格不入。加之被征地農(nóng)民對(duì)購(gòu)買社會(huì)保障沒(méi)有任何積極性，農(nóng)民一旦拿到征地補(bǔ)償，根本不愿意購(gòu)買社保，導(dǎo)致實(shí)際征地過(guò)程中的社保方案難以落實(shí)。

　　根據(jù)我們?cè)谔旖蚴械恼{(diào)查，利用征地補(bǔ)償費(fèi)支付被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)在實(shí)施過(guò)程中主要存在以下問(wèn)題：一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與社保標(biāo)準(zhǔn)在調(diào)整時(shí)限上存在差異。即被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)（主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)），按照規(guī)定是以被征土地所在?。ㄊ校┥弦荒耆。ㄊ校┞毠て骄べY為基數(shù)，再根據(jù)參保人的年齡等影響因素確定繳費(fèi)百分比，由此核算出征地當(dāng)年被征地農(nóng)民的人均社保費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)；而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照國(guó)家規(guī)定是每2~3年調(diào)整一次，二者在調(diào)整時(shí)限上存在差異，實(shí)踐中難以操作。二是征地補(bǔ)償支付給農(nóng)民后難以保證社會(huì)保障費(fèi)的足額支付。從實(shí)踐中來(lái)看，征地補(bǔ)償費(fèi)如果交了社保，農(nóng)民和集體就基本拿不到錢；如果補(bǔ)償給了農(nóng)民，農(nóng)民又不愿意支付社保費(fèi)用。這一方面是由于部分地區(qū)現(xiàn)行征地補(bǔ)償確實(shí)偏低；另一方面，更關(guān)鍵的是由于征地補(bǔ)償一旦給到農(nóng)民手中，不管是多是少，他們都不愿意拿出來(lái)購(gòu)買社保。因此，在實(shí)踐中，為了能夠順利地實(shí)施征地，征地補(bǔ)償必須足額給付農(nóng)民，而社保費(fèi)用實(shí)際難以落實(shí)。

　　“以土地?fù)Q社保”反映了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)依賴于城鄉(xiāng)戶籍制度的社會(huì)保障制度呈現(xiàn)出明顯的“二元結(jié)構(gòu)”特征。農(nóng)村社會(huì)保障體制殘缺不全，相當(dāng)一部分社會(huì)保障內(nèi)容將農(nóng)村人口排除在外。一方面城市戶籍人口可享有養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)等一系列社會(huì)保險(xiǎn)；另一方面農(nóng)村人口則實(shí)行以家庭互助為主、國(guó)家救濟(jì)為輔的社會(huì)保障制度，實(shí)際上并沒(méi)有建立起整體完善的社會(huì)保障體系。伴隨著農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，更是把土地作為保障農(nóng)民基本生活的手段。但實(shí)際上，土地只是為農(nóng)民提供了一定的社會(huì)保障條件，只有通過(guò)投入必要的人力物力生產(chǎn)才可以產(chǎn)生真正的保障效益。因此，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度，應(yīng)該通過(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，以解決農(nóng)民，乃至失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，而將征地補(bǔ)償費(fèi)作為集體和農(nóng)民失去土地的“財(cái)產(chǎn)”性補(bǔ)償還給農(nóng)民和集體，這樣既可解決征地補(bǔ)償費(fèi)全額支付問(wèn)題，減少征地矛盾；又可解決農(nóng)民與城市居民在社會(huì)保障制度上的不公平待遇問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公民的平等。

　?。ㄗ髡呦抵袊?guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授）