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　　十年前在美國訪學(xué)的時(shí)候，在一次聚會(huì)中，有個(gè)美國本土教授很鄭重其事的問了我兩個(gè)問題：

　　1. 聽說你們中國人吃狗肉?

　　2. 聽說你們每個(gè)省都有一個(gè)“國籍”?

　　狗對(duì)他們來說幾乎和人一樣的地位。所以每次做客，老美朋友介紹家庭成員的時(shí)候，都會(huì)把狗一起列上。所以吃狗肉意味著吃朋友的肉，很殘忍。

　　至于第二個(gè)問題，中國人不同省份甚至不同城市有不同“國籍”的問題，在他們看來也是不可思議。一個(gè)國家，種族都是平等的，怎么不同的城市還決定不同的“社會(huì)權(quán)益”呢?

　　這兩個(gè)問題都很難回答。如果我列給這位教授廣東人的菜單，估計(jì)他會(huì)發(fā)瘋并和我絕交(會(huì)不會(huì)把我當(dāng)食人族看?)。戶籍的差異跟人的權(quán)利相關(guān)，也有明顯的歷史成因，在中國已經(jīng)有幾千年的歷史。發(fā)達(dá)國家沒有嚴(yán)格的戶籍制度。日本雖然有戶籍，但就是個(gè)符號(hào)和形式(類似記錄出生地的籍貫)，早就沒有了實(shí)際意義。

　　狗肉和戶籍，感覺這本質(zhì)上是文明的差異。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上，人作為一種生產(chǎn)要素，自由流動(dòng)可以帶來資源配置和生產(chǎn)效率的提高。所以，戶籍制度的自由程度，從某種意義上決定著一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的現(xiàn)代化程度。這個(gè)不應(yīng)該以“特色”自喜。從這個(gè)意義上來說，中國現(xiàn)代化進(jìn)程是不是就是一個(gè)對(duì)“特色”的解構(gòu)和對(duì)道路自信的重構(gòu)過程?

　　當(dāng)前中國處于后城市化階段，通過基礎(chǔ)設(shè)施和硬件釋放的紅利基本上已經(jīng)結(jié)束，要繼續(xù)提高城市化的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，就需要從社會(huì)體制的軟件層面做出突破。2019年4月8日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》從戶籍制度改革、推動(dòng)非戶籍城市落戶、推動(dòng)多個(gè)重點(diǎn)城市群和都市圈發(fā)展等來推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。其中尤其值得關(guān)注的是，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，根據(jù)城區(qū)常住人口規(guī)模對(duì)城市的戶籍制度進(jìn)行變革。

　　此次政策利好一石激起千層浪，學(xué)者疾呼這標(biāo)志著城鎮(zhèn)化2.0時(shí)代的正式開啟(但也有人簡(jiǎn)單的理解為戶籍放開就是為了賣房子，為了土地財(cái)政)。中國戶籍制度之所以重要，背后涉及的是再教育、醫(yī)療以及就業(yè)方面的資源分配格局，是關(guān)于人實(shí)實(shí)在在吃穿住行的具體利益。這一政策調(diào)整，是在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)增速換擋、人口紅利逐漸消退的宏觀背景下推動(dòng)我國城市化發(fā)展、人員和要素自由流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步提升的重要舉措。

　　換句話說，改革開放四十年，如果一直是效率導(dǎo)向的話，戶籍制度改革，則體現(xiàn)的是公平導(dǎo)向。過去為了所謂的效率，通過戶籍制度形成剪刀差和低成本的社會(huì)管理體系;現(xiàn)在，則是要重新審視這一效率至上模式的時(shí)候。因?yàn)槌^一定的臨界值，公平也是效率，沒有了公平，社會(huì)穩(wěn)定出問題，何來效率?所以，戶籍制度改革，是新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，但是中間的路，可能并不是那么好走。

　　資料來源：西澤研究院資料來源：西澤研究院

　　一、歷史的回顧：中國古代戶籍制度起源

　　我國戶籍制度有著悠久的歷史。夏商國家建立之后，原有的氏族和部落并未解體。氏族貴族正是依其氏族和部落組織構(gòu)建國家統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期以來，家國不分、政族合一。即使在秦漢以后，皇位世襲仍是保證封建國家穩(wěn)定的根本。

　　周人代商，與商朝的600年相比，周人所處的社會(huì)環(huán)境并沒有改變多少。與家族制度相適應(yīng)，中國早期的人口管理方法表現(xiàn)為“以丁為戶”的名籍制度。名籍是在封建血緣體制下以夫?yàn)楠?dú)立單位的人口管理制度，普通百姓的身份是血緣氏族內(nèi)部的家庭成員。

　　自秦以后，在中華民族文明的發(fā)展進(jìn)程中，戶籍制度日臻完善，成為各朝各代所不可或缺的制度之一。從整體上來看，我國古代戶籍制度兼顧著人口登記、賦稅征收、徭役征發(fā)以及治安管理的功能，是一種特殊歷史條件下的特殊產(chǎn)物。

　　對(duì)我國古代社會(huì)來說，戶籍制度對(duì)國家重要的意義在于提供一個(gè)征地稅、興兵役的依據(jù)。在清政府實(shí)施“攤丁入畝”之前，這些田賦、 租賦、徭役都是按戶進(jìn)行的。因此，早期戶籍制度設(shè)立的重要原因便是為了便于徭役賦稅的征收。在我國古代戶籍登記冊(cè)子上，資產(chǎn)狀況也是不可缺少的內(nèi)容。從漢朝開始，資產(chǎn)狀況就需要被“登計(jì)入冊(cè)”，而這些資產(chǎn)則包括土地、房屋、車輛、牲畜等，以及奴隸的數(shù)量。由于我國古代戶籍制度還兼顧著一種社會(huì)治安管理的功能，因此，犯罪情況也是登記的一項(xiàng)內(nèi)容。

　　魏晉南北朝時(shí)期沿襲了秦漢時(shí)期的戶籍登記制度，實(shí)行黃籍、白籍制，黃籍記載服役年齡的人口，白籍記載流亡江南的北方人口。東晉南朝時(shí)期，由于戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁，戶口流徙嚴(yán)重，為了整理戶籍，實(shí)行了多次“土斷”，將北方僑居人口和浮浪人口，統(tǒng)一登入當(dāng)?shù)貞艏?，加?qiáng)對(duì)他們的控制，以增加國家的財(cái)政收入。

　　以上可知，歷史上各王朝對(duì)戶籍登記是十分重視的，特別是在新舊王朝更替之際，新統(tǒng)治者為了鞏固自己的統(tǒng)治，保證賦稅收入，總是率先對(duì)國家的戶籍進(jìn)行編制和整頓。

　　二、他國的借鑒：英國和日本人口管理制度的歷史演進(jìn)

　　(一)英國人口管理制度的歷史演進(jìn)

　　英國是世界上最早以立法形式建立社會(huì)保障的國家，人口管理的初探可追溯到關(guān)于遷徙自由的規(guī)定。站在人類社會(huì)發(fā)展史的波瀾長(zhǎng)河中，1215年英國頒布的《自由大憲章》是最早記錄遷徙自由的成文法。其中，憲章第42條規(guī)定：“自此以后，任何對(duì)余等效忠之人民，除在戰(zhàn)時(shí)為國家與公共幸福得暫時(shí)加以限制外，皆可由水道或旱道安全出國或入國。”

　　時(shí)間巨輪在由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)化的歷史時(shí)期里緩緩航行，隨著工業(yè)化的深入推進(jìn)與社會(huì)保障機(jī)制的建立健全，英國人口管理經(jīng)歷了從“管控型”到“服務(wù)型”的歷史進(jìn)程，大致可以分為以下四個(gè)階段。

　　第一階段：從圈地運(yùn)動(dòng)到工業(yè)革命前夕，限制人口流動(dòng)。

　　15世紀(jì)末，地理大發(fā)現(xiàn)后，英國貴族為了獲得更大的收益，掀起大規(guī)模的圈地運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與勞動(dòng)者相分離，資本主義特征的大農(nóng)場(chǎng)和工場(chǎng)手工業(yè)迅速發(fā)展。失地農(nóng)民被迫離開家園，以流民的形式進(jìn)入城市謀求生計(jì)，由于城市部門還不能提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)，貧困、失業(yè)現(xiàn)象急劇增加，社會(huì)動(dòng)蕩不安。為維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，英國政府恩威并施，一方面開展了有限的救濟(jì)，另一方面出臺(tái)了一系列嚴(yán)厲的懲罰和鎮(zhèn)壓措施。1563年，議會(huì)制定《手工業(yè)法》，規(guī)定12—60歲的人都必須工作，治安法官可以命令任何人在農(nóng)忙季節(jié)干農(nóng)活，工人的遷徙權(quán)受到嚴(yán)格限制，任何人都不得在沒有書面許可的情況下離開其住地，否則將受到逮捕和遣送。此后，1601年頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》是國家通過立法形式介入社會(huì)保障事務(wù)的一個(gè)重要里程碑。可以說，這是一個(gè)比較全面的濟(jì)貧法案，將原來分散化、應(yīng)急性的濟(jì)貧事務(wù)轉(zhuǎn)化為國家的一項(xiàng)基本職能，確定了地方責(zé)任、定居和遣送、家庭主要責(zé)任三項(xiàng)原則，規(guī)定：“各個(gè)教區(qū)(地方政府)應(yīng)向居民征收濟(jì)貧稅，為本地沒有勞動(dòng)能力的貧民發(fā)放救濟(jì);對(duì)于外來流浪人員則一律予以遣送;家庭對(duì)扶助貧困的子孫或長(zhǎng)輩承擔(dān)主要義務(wù)”。緊隨其后的《定居法》于1662年頒布，加劇了對(duì)窮人遷徙自由的限制——該法授權(quán)治安法官可遣送任何在40天內(nèi)到達(dá)本地而又需要或在將來可能需要救濟(jì)的人。

　　第二階段：工業(yè)革命時(shí)期，逐步放寬對(duì)人口流動(dòng)的限制。

　　社會(huì)生產(chǎn)力巨大發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效率持續(xù)改善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劇烈變化，勞動(dòng)分工和專業(yè)化拓寬了就業(yè)空間，開始了現(xiàn)代意義上的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，英國一躍成為“世界工廠”。在此過程中，英國不斷消除限制人口流動(dòng)的制度障礙。1795年頒布《貧民遷移法》，放寬了人口流動(dòng)限制，允許居民在規(guī)定的教區(qū)內(nèi)遷移;1834年修改《定居法》，使居民在原定居地之外獲得居住權(quán)更加容易;1846年修改《貧民遷移法》，禁止對(duì)在某一教區(qū)居住5年以上者遣返原籍，自此使得限制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城定居的政策名存實(shí)亡。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，1688年英國勞動(dòng)人口中有75%從事農(nóng)業(yè)，1801年、1841年分別下降到36%和26%。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以兼業(yè)化、季節(jié)性就業(yè)、就地就近轉(zhuǎn)移為主。由于人口總量增長(zhǎng)較快，農(nóng)業(yè)人口的絕對(duì)規(guī)模繼續(xù)增加。這一時(shí)期，對(duì)濟(jì)貧實(shí)施了全國統(tǒng)一管理。為削減救濟(jì)開支，1834年通過《濟(jì)貧法修正案》(又稱“新濟(jì)貧法”)，第一次全面以社會(huì)政策的方式規(guī)定接受救濟(jì)的人應(yīng)給予一種比獨(dú)立的勞動(dòng)者低的生活標(biāo)準(zhǔn)，這成為以后福利政策的基本思想;確立院內(nèi)救濟(jì)原則，在全國興建濟(jì)貧院，要接受救濟(jì)的人必須經(jīng)過嚴(yán)格審查，只有真正的赤貧之人才能進(jìn)入;建立完善的濟(jì)貧管理體系，中央成立濟(jì)貧法部;以院內(nèi)救濟(jì)為主，也允許少量的院外救濟(jì)，這些人往往是寡婦、暫時(shí)性殘疾的人、老年人等。鑒于濟(jì)貧院的生存條件極其惡劣，政府在19世紀(jì)末20世紀(jì)初進(jìn)行了改革，改善濟(jì)貧院的環(huán)境。

　　第三階段：從19世紀(jì)后期到第二次世界大戰(zhàn)，農(nóng)村勞動(dòng)力市民化。

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革中，產(chǎn)生了嚴(yán)重的城市貧民問題，1889—1901年，倫敦居民中30%生活在貧困線以下，遠(yuǎn)低于技術(shù)工人的平均收入。貧困問題在威脅治安、衛(wèi)生與道德的同時(shí)，還嚴(yán)重影響了人口素質(zhì)，不僅文盲率很高，而且身體素質(zhì)也很差。1899—1902年英布戰(zhàn)爭(zhēng)過程中，英國急征44 萬大軍開赴南非作戰(zhàn)，而應(yīng)征入伍的人中，只有 2/5身體合格。雖然英國最終“慘勝”，但英國官方已經(jīng)看到，如果不立刻改善國內(nèi)貧民的生存狀況，大英帝國很快就將無兵可用。在這種情況下，英國政府逐步把社會(huì)事務(wù)納入法制化軌道，盡可能照顧更多的社會(huì)成員、顧及更多的社會(huì)需求，初步建成現(xiàn)代社會(huì)保障制度框架，提供更多的公共服務(wù)。

　　1906年，英國自由黨在工會(huì)和工黨的支持下戰(zhàn)勝保守黨上臺(tái)執(zhí)政，開始進(jìn)行全面的社會(huì)改革。在漸進(jìn)地改革過程中，自由黨政府通過增加煙、酒、汽油、汽車稅收的辦法來獲取所需資金，以國家財(cái)政來保證社會(huì)保障制度的建立與實(shí)行。一方面，使用立法手段統(tǒng)一原來分散的社會(huì)保障制度，建立社會(huì)保險(xiǎn)體系。1908年通過了《養(yǎng)老金法》，規(guī)定國家為年滿70歲、年收入低于21英鎊的老年人提供每周5先令的養(yǎng)老金;1909年通過《勞工介紹法》，建立勞工職業(yè)介紹所;1911年頒布了第一個(gè)全國性的和強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)法，但保險(xiǎn)范圍僅限于建筑、造船、鑄鐵等7個(gè)就業(yè)狀況不佳的行業(yè)。另一方面，社會(huì)福利制度逐步建立——1906年頒布《教育法》，規(guī)定學(xué)校應(yīng)為貧困家庭兒童提供免費(fèi)膳食;1908年的《兒童法》強(qiáng)調(diào)在全社會(huì)禁止虐待兒童和少年。

　　第四階段：第二次世界大戰(zhàn)以后至今，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

　　后工業(yè)化時(shí)期，英國政府在人口管理方面的核心工作是建立完善社會(huì)保障體系。1941年，英國成立社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)部協(xié)調(diào)委員會(huì)，著手制定戰(zhàn)后社會(huì)保障計(jì)劃，并最終形成英國百年來社會(huì)實(shí)踐和福利思想的結(jié)晶——《貝弗里奇報(bào)告》。該報(bào)告提出了社會(huì)保障制度建設(shè)基本原則：(1)依據(jù)“普遍和全面原則”，建立覆蓋全體社會(huì)成員的基本公共服務(wù)體系;(2)公共服務(wù)部門是實(shí)施人口管理的職能主體;(3)實(shí)施以公民身份號(hào)碼為標(biāo)識(shí)的，實(shí)有人口的信息管理。

　　在《貝弗里奇報(bào)告》的指導(dǎo)與建議下，1946年頒布《國民保險(xiǎn)法》和《國民醫(yī)療保健法》，1948年頒布《國民救濟(jì)法》，三個(gè)法律的實(shí)行標(biāo)志著英國建成福利國家，保險(xiǎn)覆蓋面遍及全體公民，保險(xiǎn)項(xiàng)目達(dá)到“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的水平。從機(jī)制上看，二戰(zhàn)前分散的社會(huì)保障項(xiàng)目主要立足于防止少數(shù)社會(huì)成員因貧困而陷入絕境，而戰(zhàn)后社會(huì)保障制度則立足于為全體社會(huì)成員提供普遍的生活保障，為現(xiàn)代集約化社會(huì)大生產(chǎn)的勞動(dòng)力再生產(chǎn)提供保障。80年代，以撒切爾夫人為首的保守黨政府推出了一些改革措施，1997年工黨執(zhí)政后，繼續(xù)對(duì)英國的社會(huì)保障制度進(jìn)行調(diào)整。這一時(shí)期，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的再造，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)定在80%左右。

　　(二)日本人口管理制度的歷史演進(jìn)

　　日本是實(shí)行戶籍制度模式的發(fā)達(dá)國家之一，其戶籍登記制度已有150余年的歷史，促成該制度誕生的歷史背景和實(shí)施模式與我國有許多相似之處。

　　日本歷史上很早就有戶籍的概念，但近代意義上的戶籍制度則是建立在明治維新之后。具體而言，1867年日本進(jìn)入明治維新時(shí)期，國內(nèi)展開了具有資本主義性質(zhì)的全面西化與現(xiàn)代化改革運(yùn)動(dòng)，對(duì)戶籍制度整頓改革就囊括其中。

　　從這個(gè)意義上，日本的戶籍制度始于明治元年。1868年10月，京都政府制定了“京都府戶籍仕法”，并于明治2年正式頒布實(shí)施，全國各府縣也都以此法為藍(lán)本開始進(jìn)行戶籍編制。鑒于迫切希望實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一的明治政府而言，各府縣的戶籍編制各式各樣的狀況極大程度上地阻礙了統(tǒng)一管理。

　　基于此，日本于明治4年頒布了“戶籍法”，規(guī)定了日本最早全國統(tǒng)一樣式的戶籍，戶籍的編成單位為“戶”，籍貫為居住地，身份登記的同時(shí)也登記住所。1886年(明治十九年)日本內(nèi)務(wù)省出臺(tái)了《戶籍操作細(xì)則》和《戶籍登記樣式》，對(duì)戶籍法做了重要補(bǔ)充和完善，影響很大，后來被學(xué)者稱為“明治十九年戶籍法”。1898年(明治三十一年)日本新頒布的民法建立了“家制度”，并對(duì)需登記的居民身份及社會(huì)關(guān)系有關(guān)內(nèi)容做了明確而詳盡的規(guī)定。1912年后，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，戶籍制度的修改也被納入國家重要日程。隨后到1914年，日本在原有法律基礎(chǔ)上繼續(xù)細(xì)化了相關(guān)規(guī)定，頒布了《戶籍法修正案》、《戶籍法實(shí)施細(xì)則》。

　　事實(shí)上，日本現(xiàn)代戶籍制度的建立是在昭和時(shí)期完成的。昭和二十二年，日本國會(huì)通過了新的《戶籍法》和《戶籍法施行規(guī)則》，并于1948年1月1日正式施行，即現(xiàn)行日本戶籍法，而之前頒布的被統(tǒng)一稱為“改制前的戶籍法”?，F(xiàn)行戶籍法仍一直處于不斷修改和完善中，從頒布到今天的70多年間，修改次數(shù)已累計(jì)超過30次。

　　總結(jié)日本戶籍制度的產(chǎn)生及演變過程，有兩個(gè)地方值得關(guān)注。第一，獨(dú)特的歷史文化背景。日本歷史上曾長(zhǎng)期受到中國文化影響，特別是中國農(nóng)耕社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和儒教倫理思想對(duì)日本傳統(tǒng)的“家制度”形成有著重要影響?；诖耍毡驹谠O(shè)計(jì)對(duì)社會(huì)成員的管理制度時(shí)，“家”是重要核心，以“戶”為核心的社會(huì)成員管理的戶籍制度也相伴而生。第二，日本對(duì)于實(shí)施戶籍制度本身飽含爭(zhēng)議。例如在1882年，日本政府著手修改明治四年戶籍法時(shí)，有人建議按照法國的身份證制度模式，建立日本身份證制度，但最后未被采納。1898年對(duì)戶籍法進(jìn)行重新修訂的過程中，建立了“身份登記簿”制度，要求將有關(guān)本人身份及社會(huì)關(guān)系的信息登記在“身份登記簿”上，同時(shí)謄寫在戶籍簿中，但最終由于成本較高以及流程繁瑣被取消。根本上來說，日本戶籍制度雖歷經(jīng)百年風(fēng)雨，但最終在一次次修正中得到完善——其本身是適應(yīng)日本國情的。

　　三、從耕戰(zhàn)體系到城鄉(xiāng)剪刀差——建國后戶籍制度的演變與問題

　　新中國成立初期的短暫時(shí)間里，人們?cè)鴵碛凶杂删幼『瓦w徙的美好時(shí)光，并且被憲法予以了至高的保證。然而隨著中蘇交惡，為了自力更生迅速推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)和建立工業(yè)體系，增進(jìn)國家安全和競(jìng)爭(zhēng)力，我國實(shí)行了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國家戰(zhàn)略，通過剪刀差的方式，低價(jià)采購農(nóng)產(chǎn)品，然后在農(nóng)村強(qiáng)制銷售工業(yè)品，由農(nóng)村人口對(duì)城市人口進(jìn)行補(bǔ)貼，完成工業(yè)原始積累。

　　在這個(gè)過程中，城市在國家管理層次上處于社會(huì)控制鏈條的高端，農(nóng)村則處在這個(gè)鏈條的低端。最主要的標(biāo)志是1958年1月頒布的《中華人民共和國人口登記條例》，正式確立了戶口制度，詳細(xì)規(guī)定了常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等人口登記制度，從此正式嚴(yán)格控制人口的自由流動(dòng)和自由遷徙。這是新中國戶籍制度上人口控制最嚴(yán)格的歷史高峰，是我國“城鄉(xiāng)分離二元結(jié)構(gòu)”的最起初的源頭。

　　站在當(dāng)時(shí)的角度，戶籍制度的設(shè)立主要以防止農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模流動(dòng)和保障城市基本生活品和最低社會(huì)福利的供給為基本出發(fā)點(diǎn)。從社會(huì)整體層面來看，當(dāng)時(shí)的戶籍制度是由薄弱的工業(yè)基礎(chǔ)和重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略之需決定的，因此它是服務(wù)于更廣泛國家利益的經(jīng)濟(jì)政治制度的一部分。戶籍制度作為一種“社會(huì)屏蔽”制度應(yīng)運(yùn)而生，既是人口流動(dòng)控制和社會(huì)管理的基本制度，也由于二元戶口劃分和遷移限制而變成一種黏附性制度，因而成為城鄉(xiāng)社會(huì)福利分配與分割的工具。

　　本質(zhì)上，在國家安全和外部戰(zhàn)爭(zhēng)壓力一直存在的大環(huán)境里，嚴(yán)格管制的戶籍制度可以看成是一種耕戰(zhàn)體系的需要。

　　隨著改革開放的東風(fēng)吹動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，舊的戶籍制度的負(fù)效應(yīng)日益顯現(xiàn)，1984年10月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》提出農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶。這無疑是戶籍堅(jiān)冰出現(xiàn)裂縫的一個(gè)里程碑，給予部分人遷徙自由，農(nóng)民由此獲得在城市合法生存的權(quán)利。

　　然而具有“歧視性”色彩的戶籍制度一直沒有實(shí)質(zhì)性改變。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)過程中，新興的產(chǎn)業(yè)資源在城市出現(xiàn)并集聚。城市大量吸收了進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，并形成了一個(gè)浩浩蕩蕩的“農(nóng)民工”群體，可以在城市“立業(yè)”，但是卻無法“成家”。城市產(chǎn)業(yè)吸取大量廉價(jià)的農(nóng)村勞動(dòng)力，卻以戶籍制度為名漠視對(duì)他們應(yīng)有的社會(huì)福利和公共保障支付，由此形成了中國低廉勞動(dòng)成本的人口紅利。戶籍制度成為了調(diào)節(jié)人口資源的控制器。

　　隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)前的戶籍制度形成的城鄉(xiāng)壁壘日漸成為了阻礙社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的桎梏。市場(chǎng)制度天然要求遷徙自由，人口的合理流動(dòng)已成為一股不可阻擋的潮流，對(duì)陳舊嚴(yán)苛的戶籍制度形成了強(qiáng)大的沖擊。這其中，一個(gè)重要的表現(xiàn)就是人口流動(dòng)給部分城市帶來的人口凈流出的壓力。這一趨勢(shì)使很多中小城市成為了所謂的“收縮型”城市。

　　隨著中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，全球金融危機(jī)引發(fā)的外向型制造業(yè)衰退、人口劉易斯拐點(diǎn)出現(xiàn)后人口紅利逐漸消失，以及城市土地財(cái)政市場(chǎng)出現(xiàn)緊縮等因素作用下，中國城市經(jīng)濟(jì)及發(fā)展條件發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化，部分資源型城市、外向加工制造業(yè)城市以及位于大都市外圍的邊緣城市均出現(xiàn)了局部收縮的新現(xiàn)象。

　　收縮型城市一般表現(xiàn)出以下特征：首先，人口流失和老齡化嚴(yán)重。其次，產(chǎn)業(yè)空心化。城鎮(zhèn)中的很多工業(yè)處于關(guān)停狀態(tài)，同時(shí)第三產(chǎn)業(yè)由于人氣不足，缺乏發(fā)展動(dòng)力。第三，空間閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　收縮型城市的代表，字體越大代表收縮越嚴(yán)重

　　資料來源：網(wǎng)絡(luò)資料來源：網(wǎng)絡(luò)

　　人口的持續(xù)流出給這些城市的發(fā)展帶來了嚴(yán)重的沖擊。所以，通過放開戶籍制度，吸引更多人口來到城市發(fā)展并提供新的活力，成為擺在這些城市面前的重中之重。正所謂“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，本次戶籍政策并不是空穴來風(fēng)，而是近年隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的不斷發(fā)展而進(jìn)行調(diào)整的必然趨勢(shì)，是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合的必然要求。

　　四、問題本質(zhì)——戶籍的背后是實(shí)實(shí)在在的社會(huì)利益

　　城市戶口緣何珍貴?主要是戶籍所附帶的社會(huì)保障和公共資源，具體體現(xiàn)在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等社會(huì)福利待遇。這種與社會(huì)福利緊密聯(lián)系的城鄉(xiāng)戶籍分離制度使得城鄉(xiāng)居民尤其是大城市居民與農(nóng)村居民福利的差距得以形成、鞏固和擴(kuò)大，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

　　(一)教育資源

　　我國城鄉(xiāng)教育資源的差距主要表現(xiàn)在教育經(jīng)費(fèi)投入、師資力量和學(xué)校硬件設(shè)施配套等方面。一直以來，我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重較低。在各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的投入中，城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)基本由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，一般能夠?qū)崿F(xiàn)足額到位，而農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，經(jīng)費(fèi)不足和辦學(xué)困難問題長(zhǎng)期存在。同時(shí)，從師資力量和學(xué)校硬件設(shè)施方面看，城市普通小學(xué)教師總數(shù)中大專以上文化程度的教師比例比農(nóng)村高出將近一倍，普通中學(xué)中大專以上文化程度的教師數(shù)量則超出更多。在圖書館、體育設(shè)施等硬件方面，城鄉(xiāng)也呈現(xiàn)巨大差異。這種城鄉(xiāng)教育資源的差距一方面加重了農(nóng)村居民基本生活負(fù)擔(dān)，另一方面也降低了農(nóng)村的教學(xué)質(zhì)量，減少了農(nóng)村居民子女通過上大學(xué)獲得城市戶籍的機(jī)會(huì)。

　　另一方面，不同省份、不同城市之間也存在著教育資源分配不公的問題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，北京、上海、天津、江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份以及新疆、西藏、青海、內(nèi)蒙古等人口較少的省份，生均教育經(jīng)費(fèi)的投入較高，而河南、山東等人口大省，生均教育經(jīng)費(fèi)的投入較低。

　　資料來源：億歐資料來源：億歐

　　這一差異，也反映在高等教育資源的分配上。作為中國的教育中心，北京的985和211高校數(shù)量達(dá)到23所，而相鄰的河北省，僅有一所211大學(xué)——河北工業(yè)大學(xué)。

　　數(shù)據(jù)來源：網(wǎng)絡(luò)資料數(shù)據(jù)來源：網(wǎng)絡(luò)資料

　　這種高?？缡》植几窬郑B加各個(gè)高校在本身投放招生名額的現(xiàn)實(shí)，造成了各省之間重點(diǎn)大學(xué)錄取率的差異。

　　數(shù)據(jù)來源：網(wǎng)絡(luò)資料數(shù)據(jù)來源：網(wǎng)絡(luò)資料

　　(二)醫(yī)療資源

　　與教育資源的空間分布類似，我國的醫(yī)療資源分布也呈現(xiàn)出一定的地域差異。以三甲醫(yī)院為例，北京協(xié)和醫(yī)院、四川大學(xué)華西醫(yī)院、中國人民解放軍總醫(yī)院，這三家醫(yī)院已連續(xù)多年分別蟬聯(lián)冠、亞、季軍。此外，全國最好的醫(yī)療資源主要集中的北京、上海、廣州這三座城市，排行榜100家醫(yī)院中，這三個(gè)城市占了一半，而另外的一半則被其它省市瓜分。

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　　從2015年三甲醫(yī)院的區(qū)域分布看，中國的高級(jí)醫(yī)院大多分布在東部經(jīng)濟(jì)條件比較好的地區(qū)，擁有超過30所三級(jí)醫(yī)院的12個(gè)省份中除了遼寧和黑龍江的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)欠佳外，其余10個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)都比較好。相對(duì)而言，北京、上海、天津，人口相比其他省份不是很多，但是擁有數(shù)量較為豐富的三級(jí)醫(yī)院。這種醫(yī)療資源的空間分配格局，造成了各大城市知名醫(yī)院的人滿為患，也創(chuàng)造了醫(yī)療資源的尋租空間，衍生出各種各樣的尋租手段，極大地?fù)p害了醫(yī)療資源的公平利用。同時(shí)，由醫(yī)療資源集中引發(fā)的本地人與非本地人之間的沖突也時(shí)有發(fā)生。

　　資料來源：樂齡網(wǎng)資料來源：樂齡網(wǎng)

　　(三)就業(yè)機(jī)會(huì)

　　中國改革開放不斷發(fā)展的進(jìn)程實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的升級(jí)、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，也形成了具有鮮明特色的產(chǎn)業(yè)分布格局，這種格局也對(duì)企業(yè)用工以及就業(yè)機(jī)會(huì)的分布產(chǎn)生了重要影響。

　　目前，中國就業(yè)市場(chǎng)主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：首先，就業(yè)機(jī)會(huì)的地區(qū)分布不均。根據(jù)智聯(lián)招聘的數(shù)據(jù)，目前，東部地區(qū)的在線職位數(shù)量最高，占全國總量的73%，而人口大省多為中西部地區(qū)。其次，城市分布不均，一線城市的就業(yè)人數(shù)最多，新一線城市對(duì)人才的吸引力也在不斷上升，但二三線城市人才外流的現(xiàn)象比較突出。第三是行業(yè)分布不均，在國家政策和新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)下，互聯(lián)網(wǎng)、金融等行業(yè)的就業(yè)景氣程度最高，但傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、能源、礦產(chǎn)等行業(yè)的招聘需求持續(xù)低迷。最后是企業(yè)規(guī)模分布不均，微型企業(yè)的就業(yè)景氣程度最高，人才需求最旺盛，但受到雇主品牌、福利待遇等因素的制約，人才供給面臨不足，中小企業(yè)人才需求較多，競(jìng)爭(zhēng)也最激烈，大型企業(yè)的招聘需求放緩，競(jìng)爭(zhēng)同樣激烈。

　　根據(jù)爬蟲得到的全國招聘崗位分布

　　資料來源：網(wǎng)絡(luò)資料資料來源：網(wǎng)絡(luò)資料

　　五、能否破局——取消戶籍差異與基本公共服務(wù)均等化

　　通過上面的分析，我們可以很明顯的看到，戶籍的背后代表著一個(gè)地區(qū)的社會(huì)公共資源，所以戶籍制度改革的關(guān)鍵即是地區(qū)之間公共服務(wù)的分配?？上驳氖?，在推進(jìn)地區(qū)之間基本公共服務(wù)均等化方面，我們國家做出了不懈的努力。

　　2017年12月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》，提出到2020年，基本公共服務(wù)體系更加完善，體制機(jī)制更加健全，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面持續(xù)取得新進(jìn)展，基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)。在關(guān)注度較高的教育、醫(yī)療以及就業(yè)領(lǐng)域，出臺(tái)了一系列規(guī)劃方案。

　　(一)教育

　　在教育領(lǐng)域，國家提出了完善基本公共教育制度，加快義務(wù)教育均衡發(fā)展，保障所有適齡兒童、青少年平等接受教育，不斷提高國民基本文化素質(zhì)的政策方針，旨在通過教育體制機(jī)制的創(chuàng)新，為教育的公平發(fā)展創(chuàng)造條件。

　　(二)醫(yī)療

　　醫(yī)療領(lǐng)域是保障民生的重要環(huán)節(jié)。為此，國家提出建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，預(yù)防為主、中西醫(yī)并重，提高人民健康水平的政策方針。

　　(三)就業(yè)

　　就業(yè)問題關(guān)系到國家的穩(wěn)定與人的發(fā)展，需要高度重視。在穩(wěn)定、促進(jìn)勞動(dòng)人口就業(yè)的問題上，國家實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，大力推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，鼓勵(lì)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，維護(hù)職工和企業(yè)合法權(quán)益，構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)比較充分和更高質(zhì)量的就業(yè)。

　　可以說，這些政策的推出和落實(shí)，正在消除和融解不同地區(qū)戶籍差異的利益鴻溝。然而，既得利益格局已經(jīng)形成，那些通過高價(jià)買房等措施獲得一線城市戶口的人，戶籍制度取消帶給他們的將是巨大的損失。而且存在的一個(gè)悖論是：擁有政策決策權(quán)力的人，往往也是戶口制度的獲益者。

　　由此可見要真正改革戶籍制度，將會(huì)是多么難啃的一根“硬骨頭”。其他制度的改革，也是一樣的道理。這恰恰就是改革家的價(jià)值和悲愴所在。