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　　謝謝萬(wàn)達(dá)院長(zhǎng)。尊敬的李羅力理事長(zhǎng)、思平市長(zhǎng)、鴻義市長(zhǎng)，尊敬的到會(huì)各位專家、嘉賓、朋友們，大家好!今天很榮幸來(lái)和大家交流。主題剛才主持人已經(jīng)介紹了，我將研究者的定位談?wù)勗趺凑J(rèn)識(shí)走向“現(xiàn)代化國(guó)家治理”的財(cái)稅配套改革。我匯報(bào)一個(gè)多小時(shí)，后面還有思平和各位專家點(diǎn)評(píng)。鴻義市長(zhǎng)過(guò)去主管過(guò)財(cái)政，見(jiàn)到面他就提了一些尖銳的問(wèn)題，我試圖在匯報(bào)中也回答一下。結(jié)束之前非常愿意聽(tīng)到大家的批評(píng)指正，并提出各自最關(guān)心的問(wèn)題，我們可以通過(guò)討論互動(dòng)的形式，作觀點(diǎn)的交流，爭(zhēng)取更好地深化認(rèn)識(shí)。

　　首先說(shuō)說(shuō)怎么認(rèn)識(shí)財(cái)政。今天到會(huì)場(chǎng)外面，有中央廣播電臺(tái)的記者采訪我，說(shuō)先講講財(cái)政和老百姓的關(guān)系。“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的財(cái)政分配體系是以政府體系為主體處理公共資源配置的問(wèn)題，涉及的是公共事務(wù)和政府必須承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)。大到國(guó)家安全、國(guó)土開(kāi)發(fā)，小到老百姓過(guò)日子其實(shí)都不可缺少的各種公共設(shè)施、生活條件，比如說(shuō)我們住在城鎮(zhèn)、社區(qū)里出外活動(dòng)的時(shí)候，路面必須是硬化的，晚上必須是有路燈照明的，方位識(shí)別系統(tǒng)的門牌號(hào)碼必須具備——平時(shí)大家不一定在意，但這些東西是生活中不可缺少的。至于千家萬(wàn)戶子女的教育必須有義務(wù)教育制度的保障;大家關(guān)心的醫(yī)療方面必須有基本醫(yī)療保障(大病統(tǒng)籌這是為人們非常看重的保障事項(xiàng));住房的“住有所居”，特別是低中端的人怎么住有所居?必須有保障房(具體形式經(jīng)過(guò)探索，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是政府牽頭以公租房和共有產(chǎn)權(quán)房提供托底的供給);還有養(yǎng)老越來(lái)越被人們所關(guān)注，中國(guó)老齡化中，現(xiàn)在這是一個(gè)非常突出的保障事項(xiàng)，必須有基本養(yǎng)老保障體系，以財(cái)政作為后盾給予支持。這些都是財(cái)政必須起到的作用，都屬于公共資源的配置、公共服務(wù)的提供，又必然影響、輻射、拉動(dòng)整個(gè)社會(huì)資源的配置。公共資源配置的優(yōu)化，與整個(gè)社會(huì)資源配置的優(yōu)化和績(jī)效提高，必然有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，必然要作為一個(gè)系統(tǒng)工程來(lái)優(yōu)化把握。

　　中央在大政方針上，十八大以后，從三中全會(huì)到六中全會(huì)，即十九大之前，已有一系列值得我們看重和與今天討論主題相關(guān)的基本概念提煉和表述。十八屆三中全會(huì)好評(píng)如潮的“六十條”——頂層規(guī)劃式的全面改革指導(dǎo)文件，里面最核心、最濃縮的理念，就是要實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，我們可以簡(jiǎn)稱為“現(xiàn)代國(guó)家治理”，這是一個(gè)有別于過(guò)去講管理調(diào)控的“管理”、雖然一字之差但是內(nèi)涵有極大不同的創(chuàng)新概念。治理更多是強(qiáng)調(diào)多元主體充分互動(dòng)，把管理和自管理、組織和自組織、調(diào)控和自調(diào)控合在一起最大限度地釋放活力、解放生產(chǎn)力。在升級(jí)的概念上強(qiáng)調(diào)的治理狀態(tài)，實(shí)際生活中緊扣中國(guó)在工業(yè)革命以后嚴(yán)重落伍而要尋求實(shí)現(xiàn)偉大民族復(fù)興的現(xiàn)代化的主線上，我們?cè)趺礃影凑找庠竿七M(jìn)現(xiàn)代化的過(guò)程。沒(méi)有國(guó)家治理的現(xiàn)代化，我們所說(shuō)的偉大民族復(fù)興的愿景就是水中月、鏡中花，一定要落實(shí)到這個(gè)核心理念上。

　　“現(xiàn)代國(guó)家治理”的核心理念，往下對(duì)接的是三中全會(huì)“六十條”里多次出現(xiàn)的“現(xiàn)代市場(chǎng)體系”，是小平南巡確定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式以后，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步把它與中國(guó)的現(xiàn)代化訴求緊緊結(jié)合在一起的重要概念。強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代市場(chǎng)體系概念所伴隨著的重要突破，是終于說(shuō)清楚了“市場(chǎng)決定論”。當(dāng)年小平南巡以極大的魄力，解決了讓最高決策層次確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式的問(wèn)題，但由于種種主客觀條件的限制，那時(shí)的文件也還只說(shuō)到市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮“基礎(chǔ)性作用”。到六十條，非常明確地說(shuō)是決定性作用。這個(gè)意義是非常深遠(yuǎn)的，現(xiàn)實(shí)生活中我們所說(shuō)的政府怎么樣更好發(fā)揮作用，怎么正確處理市場(chǎng)和政府的關(guān)系，都離不開(kāi)這個(gè)大前提。我們?cè)诠┙o側(cè)研究中所提出的新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)框架，十分推崇“守正出奇”的理念：守正首先是守市場(chǎng)決定論，這是人類發(fā)展中文明提升到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，我們必須遵循的基本規(guī)律。市場(chǎng)決定，也就意味著在整個(gè)資源配置中，政府充其量只是一個(gè)配角，政府不可能決定性地處理通盤資源配置，要讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用，這是要放在前面的。后面我還會(huì)說(shuō)出奇，還必須處理好怎么樣使政府更好發(fā)揮作用的挑戰(zhàn)性任務(wù)。

　　關(guān)于守正，六十條具有重大現(xiàn)實(shí)意義地給出了在市場(chǎng)主體的微觀層面，必須緊緊抓住產(chǎn)權(quán)制度，把基本經(jīng)濟(jì)制度重要實(shí)現(xiàn)形式，表述為混合所有制。這個(gè)指導(dǎo)方針現(xiàn)在還在推動(dòng)我們的企業(yè)改革，推動(dòng)我們?cè)趯?shí)質(zhì)精神上把握好大方向大思路，不要陷入“國(guó)進(jìn)民退，還是國(guó)退民進(jìn)”這樣貼標(biāo)簽式理解企業(yè)改革問(wèn)題的誤區(qū)。共融、共贏的大道，就是混合所有制，國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)越來(lái)越多地可在現(xiàn)代企業(yè)制度標(biāo)準(zhǔn)形式——股份制框架下“混起來(lái)”，這是共贏的前提。

　　對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)體系這么重要的內(nèi)容，我在首先強(qiáng)調(diào)“守正”的理解之后，后面跟著的是中央強(qiáng)調(diào)了財(cái)政改革的定位——財(cái)政改革必須解決好要打造“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，即構(gòu)建“現(xiàn)代財(cái)政制度”的問(wèn)題。全局意義上，這種制度建設(shè)優(yōu)化，現(xiàn)實(shí)生活中是改革開(kāi)放新時(shí)期從一開(kāi)始直到現(xiàn)在，始終高度關(guān)注政府體系履行職能、發(fā)揮作用必須有我前面說(shuō)的“以政控財(cái)，以財(cái)行政”體系的改革，這個(gè)改革是服務(wù)于全局現(xiàn)代化戰(zhàn)略的。把“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”表述到這樣的位置，在這么高等級(jí)的文件中是第一次，但其在學(xué)理上是非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模贺?cái)政處理的公共資源配置，必然和總體的資源配置緊密相關(guān)，它的公共資源配置的優(yōu)化，對(duì)接的是政府更好發(fā)揮作用，對(duì)于全面改革發(fā)揮支撐作用，對(duì)于整個(gè)資源配置優(yōu)化，要起到不可或缺的匹配作用。

　　現(xiàn)代財(cái)政制度就是我們今天所討論的主題。怎么樣深化財(cái)稅改革達(dá)到中央指導(dǎo)方針的意圖，“守正”之后的“出奇”，是相當(dāng)復(fù)雜的，決不是我們簡(jiǎn)單看國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，看我們過(guò)去有些什么自己初步的經(jīng)驗(yàn)積累，然后中國(guó)就可以按照原來(lái)的認(rèn)識(shí)一路現(xiàn)代化了。我們還必須在深化改革的過(guò)程面對(duì)一些非常復(fù)雜的、非常棘手的問(wèn)題。政府和市場(chǎng)的關(guān)系，比如說(shuō)我們過(guò)去認(rèn)識(shí)到是理清二者的邊界，各盡其責(zé)，既不越位又不缺位，大家都接受了，那么這是政府和市場(chǎng)劃清邊界、“井水不犯河水”的概念，但現(xiàn)在“螺旋式上升”到了在非常重要、舉足輕重的公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)新城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，以及國(guó)土連片開(kāi)發(fā)這類重大的投資建設(shè)領(lǐng)域，政府和市場(chǎng)主體可以以合作伙伴的關(guān)系一起做——不是劃清邊界，而是大家在一起以伙伴關(guān)系形成契約，一個(gè)項(xiàng)目一做三十年、五十年，甚至還有案例長(zhǎng)達(dá)一百年。這些認(rèn)識(shí)都是很有挑戰(zhàn)性的，都具有它的復(fù)雜性。

　　守正而出奇，出奇要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，爭(zhēng)取出奇制勝——在現(xiàn)代化的沖關(guān)期，這條道是相當(dāng)窄的，有種種復(fù)雜的問(wèn)題，掌握不好就會(huì)走偏，但是我們別無(wú)選擇，我們的希望之所在，就是在相對(duì)窄的通道里沖破現(xiàn)代化的“歷史三峽”，沖關(guān)成功。瓶頸期過(guò)去以后，是我們跨越中等收入陷阱達(dá)到中央說(shuō)的，2035年基本建成社會(huì)主義現(xiàn)代化、并乘勢(shì)發(fā)展追求2049年建成現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新境界了。未來(lái)十幾年，卻恰恰是外部壓力和內(nèi)部矛盾凸顯交織在一起，對(duì)我們最嚴(yán)峻的考驗(yàn)期。

　　這三個(gè)以“現(xiàn)代”前置詞來(lái)表述的重要概念下面，還必須說(shuō)到，三中全會(huì)的“六十條”形成經(jīng)濟(jì)改革為重點(diǎn)的全面部署之后，順理成章地又有了四中全會(huì)關(guān)于“全面依法治國(guó)”的重要文件，我把它稱之為現(xiàn)代化為取向派生而來(lái)的“現(xiàn)代政治文明”。全面依法治國(guó)、依憲行政，這就是要構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)、法治化的社會(huì)環(huán)境，也是市場(chǎng)主體必須得到的現(xiàn)代營(yíng)商環(huán)境。到了五中全會(huì)，則系統(tǒng)表述了“現(xiàn)代發(fā)展理念”，以創(chuàng)新發(fā)展作為第一動(dòng)力，要帶出協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展，落在人本主義主場(chǎng)上的共享發(fā)展。這樣成體系的現(xiàn)代發(fā)展理念，在實(shí)際生活中，首先強(qiáng)調(diào)第一動(dòng)力——只有創(chuàng)新才能帶出現(xiàn)代化的發(fā)展過(guò)程，最后又落到共享發(fā)展的歸宿上，這不僅是中華民族范圍之內(nèi)的概念，應(yīng)是一直對(duì)接到領(lǐng)導(dǎo)人所說(shuō)的“人類命運(yùn)共同體”：中國(guó)的現(xiàn)代化絕對(duì)不是狹隘民族主義的現(xiàn)代化，中國(guó)的現(xiàn)代化就是在和平與發(fā)展成為時(shí)代主題之后，以共享經(jīng)濟(jì)的正面推動(dòng)以及在“核威懾”的現(xiàn)實(shí)制約下，爭(zhēng)取走出和平崛起之路，而中國(guó)的和平崛起不是解決“誰(shuí)戰(zhàn)勝誰(shuí)”的問(wèn)題，是解決和其他的經(jīng)濟(jì)體共同打造人類命運(yùn)共同體的升級(jí)發(fā)展問(wèn)題。在現(xiàn)代發(fā)展理念之后還應(yīng)該再提到，十九大之前的六中全會(huì)的主題“全面從嚴(yán)治黨”?？梢赃@樣表述，這是解決中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨必須解決的一個(gè)“現(xiàn)代吏治建設(shè)”的問(wèn)題。關(guān)于現(xiàn)代吏治建設(shè)在現(xiàn)實(shí)生活中的意義，咱們心知肚明。

　　這些，就是十九大之前中央的大政方針，這個(gè)大政方針指導(dǎo)我們必須在2020年的全面小康沒(méi)有多少懸念的同時(shí)，還必須推進(jìn)全面改革部署取得決定性成果，這個(gè)決定性成果將決定2020年全面小康之后，我們還有沒(méi)有后勁繼續(xù)超常規(guī)發(fā)展，跨越中等收入陷阱。這里面的攻堅(jiān)克難，體現(xiàn)在總書(shū)記多次說(shuō)到的一句話“要沖破利益固化的藩籬”，不同的場(chǎng)合不同的講話中多次運(yùn)用這樣的表述，這里面的內(nèi)容，跟社會(huì)各界討論多年的既得利益的阻礙怎么化解，實(shí)際上是一個(gè)意思。

　　如果非常簡(jiǎn)要的說(shuō)一下深化改革，可提幾點(diǎn)過(guò)去已形成的基本認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)在的挑戰(zhàn)性表現(xiàn)在中國(guó)的黃金發(fā)展直觀體現(xiàn)的高峰期離我們?cè)絹?lái)越遠(yuǎn)，高速往下必須調(diào)整為中高速，雖然還有黃金發(fā)展期特征的尾巴，但“矛盾凸顯期”的特點(diǎn)越來(lái)越明顯，到了改革的深水期，已遇到了一個(gè)能不能取得決定性成果的關(guān)鍵時(shí)期。對(duì)我們來(lái)講，不要看有那么多的成就，有前些年那么多值得肯定的進(jìn)展，對(duì)還沒(méi)有解決的問(wèn)題，必須以居安思危、防患未然的戰(zhàn)略思維來(lái)理解和對(duì)待。在迎接十八大的時(shí)候，我記得很清楚，當(dāng)時(shí)整個(gè)社會(huì)上大家種種的不安情緒其實(shí)都非常明顯。當(dāng)時(shí)挺有影響的，是有研究者身份說(shuō)出來(lái)的“兩只老虎賽跑”的比喻：一位體制內(nèi)工作挺有影響的海歸人士，在那時(shí)候大家很看重的微博上說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在的基本形勢(shì)是“兩只老虎，分別代表改革和社會(huì)問(wèn)題在賽跑”，這兩只老虎各自要素齊全，彼此似乎也看不太清楚對(duì)方，但是都在跑，誰(shuí)跑得更快一點(diǎn)，將決定整個(gè)中國(guó)社會(huì)未來(lái)的命運(yùn)。我很認(rèn)同他這種以網(wǎng)民好接受的比較生動(dòng)的表述形式，勾畫出來(lái)我們必須重視的重大問(wèn)題。這個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，到一些智庫(kù)的研究方面，態(tài)度大同小異。我記得很清楚，當(dāng)時(shí)遲福林院長(zhǎng)主持的海南綜改院的研究報(bào)告，主題就是“使改革跑贏危機(jī)的三十條建議”，不也是這個(gè)意思嗎?大家已經(jīng)感受到，如處理不好這個(gè)事情，我們可能會(huì)掉入不想落入的陷井狀態(tài)。

　　這樣的背景下，中國(guó)深化改革在未來(lái)的十幾年時(shí)間段里，有一個(gè)“創(chuàng)造歷史”的關(guān)鍵性意義：處理得好，對(duì)轉(zhuǎn)型陷阱、中等收入陷阱，修昔底德陷阱等人們討論的、中央很多文件也涉及的這些概念，它們的潛在威脅我們可以控制、化解;但如果處理不好，不言而喻，我們不能打保票的、對(duì)我們不利的東西，可能會(huì)在實(shí)際生活中對(duì)我們?cè)斐煞浅４蟮睦_。我們必須在“六十條”指導(dǎo)下抓住改革這個(gè)主線，尋求釋放現(xiàn)代化過(guò)程中領(lǐng)導(dǎo)人所說(shuō)的改革“最大紅利”，抓住這個(gè)現(xiàn)代化的“關(guān)鍵一招”，認(rèn)識(shí)、順應(yīng)、引領(lǐng)新常態(tài)。在讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用的過(guò)程中，財(cái)稅改革必然要作為重頭戲。

　　實(shí)際的進(jìn)程也是，六十條公布之后，政治局首先審批通過(guò)的第一個(gè)具體領(lǐng)域、部門的配套改革方案，就是財(cái)稅改革。這是一系列改革拉開(kāi)帷幕，按照全面改革部署推進(jìn)攻堅(jiān)的重頭戲，合乎邏輯地重現(xiàn)了作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱位置上的財(cái)政改革的先鋒作用：在改革開(kāi)放最開(kāi)始，宏觀層面它就作為突破口，率先通過(guò)財(cái)政的分灶吃飯，實(shí)行向下的分權(quán)，到了南巡之后，又是選擇財(cái)政作為勢(shì)在必行的構(gòu)建間接調(diào)控體系的重要的制度建設(shè)，下決心在1994年1月1日推出分稅制財(cái)稅改革，這樣把原來(lái)的行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，使間接調(diào)控體系的框架形成基本格局，一直延續(xù)到現(xiàn)在。到了這一輪深化改革啃硬骨頭，又是合乎邏輯地，首先審批通過(guò)財(cái)稅配套改革方案，后面跟著一系列的改革方案，如公車的改革、戶籍的改革、土地流轉(zhuǎn)制度的改革、司法的改革、價(jià)格的改革、國(guó)企的改革等，陸續(xù)推出。

　　簡(jiǎn)單回顧一下十八屆三中全會(huì)后政治局首先審批通過(guò)的財(cái)稅配套改革方案里提出的改革要求，分三大方面：

　　一、預(yù)算管理改革

　　預(yù)算管理改革的內(nèi)容，大概有如下幾個(gè)特別的維度：

　　1、政府預(yù)算是政府所有活動(dòng)在具體資源配置方面，通過(guò)計(jì)劃文件及其執(zhí)行所表現(xiàn)出來(lái)的運(yùn)行載體，政府預(yù)算直觀的看是政府從哪兒拿錢再怎么用錢，錢在哪里怎么拿來(lái)，用到哪里去怎么用，是與政府所有職能的履行緊密結(jié)合在一起的。建國(guó)之初，毛澤東主席就說(shuō)，國(guó)家預(yù)算很重要，其中可以看出政府活動(dòng)的范圍和方向。我們現(xiàn)在如說(shuō)全了，政府活動(dòng)的范圍、方向、政策、要領(lǐng)，在預(yù)算里統(tǒng)統(tǒng)都要反映出來(lái)。

　　預(yù)算改革取向上首先要強(qiáng)調(diào)透明度和完整性。透明度就是要讓公眾知情，信息的細(xì)致程度要逐漸提高。首先是中央及各部委預(yù)算概念的部門預(yù)算，要掛在網(wǎng)上曬出來(lái)，并要求從中央到地方都要如此，把預(yù)算內(nèi)容掛在網(wǎng)上，讓公眾知情，接受公眾的質(zhì)詢、監(jiān)督。完整性就是編制全口徑的預(yù)算，所有的政府財(cái)力必須都進(jìn)預(yù)算體系，不再允許有預(yù)算外資金概念存在，更不要說(shuō)制度外資金。這都是十八大以后非常明確的預(yù)算改革方面的基本要領(lǐng)。透明度帶來(lái)的制度建設(shè)的意義，非常值得再?gòu)?qiáng)調(diào)一下：看起來(lái)是一個(gè)讓公眾知情的問(wèn)題，而邏輯上講，公眾一旦知情，關(guān)于納稅人交的錢進(jìn)入國(guó)庫(kù)，政府拿這些錢怎么去用，知情權(quán)有了，以后自然會(huì)跟著生發(fā)出質(zhì)詢權(quán)—是不是有不對(duì)頭的地方?老百姓就要質(zhì)詢，就會(huì)有建議權(quán)即正面提出該怎么樣，還有監(jiān)督權(quán)，收支安排合理還要監(jiān)督你是否落實(shí)到位。由知情權(quán)帶來(lái)的質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，如果能夠很好地形成法治化保證下的制度安排體系，實(shí)際上就體現(xiàn)了法治和民主的結(jié)合，其實(shí)就是在把這樣的一套制度安排，落實(shí)到共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民鬧革命時(shí)所追求的人民群眾對(duì)公眾事務(wù)“當(dāng)家作主”的實(shí)現(xiàn)?？雌饋?lái)是透明度的問(wèn)題，后面跟著的是整個(gè)機(jī)制和制度的建設(shè)，可推進(jìn)到現(xiàn)在為止我們還無(wú)法正面設(shè)計(jì)的政治體制改革的內(nèi)涵。

　　透明度和完整性，在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，必須特別提一下《美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示》在這方面重要的借鑒。在1998年，即1994年分稅制改革的新體制穩(wěn)定運(yùn)行幾年以后，當(dāng)時(shí)主管財(cái)政的李嵐清副總理，以及時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)同志，也是我們馬洪基金會(huì)現(xiàn)任的理事長(zhǎng)，他們力主把財(cái)政轉(zhuǎn)型表述為公共財(cái)政，以這種財(cái)政轉(zhuǎn)型匹配社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，也就是財(cái)政的制度建設(shè)要在改革過(guò)程中提高現(xiàn)代化程度。那個(gè)時(shí)候他們特別看重的是王紹光教授寫的看起來(lái)并不長(zhǎng)的文章—《美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示》，后來(lái)展開(kāi)成為一本書(shū)。美國(guó)世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)地位的確立，有相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程，但是非常關(guān)鍵的是，它的GDP已經(jīng)成長(zhǎng)為世界老大的時(shí)候，在四十年左右的時(shí)間段內(nèi)完成的進(jìn)步時(shí)代的制度建設(shè)。1880年到1920年，這四十年被稱為進(jìn)步時(shí)代，美國(guó)的特點(diǎn)是一方面黃金發(fā)展特征有了，GDP迅速?zèng)_高，同時(shí)更有矛盾凸顯出來(lái)，怎么化解?當(dāng)時(shí)美國(guó)也普遍存在官員行為不端，掌握公共資源者，不給錢不辦事，給了錢亂辦事，另外苛捐雜稅滿天飛，老百姓伴隨著發(fā)展，收入提高，有新的訴求，有種種不如意的事情造成矛盾的凸顯和激化。一些不良的、惡性的事故，隨著高速發(fā)展也不斷震動(dòng)社會(huì)。這一混沌的場(chǎng)景下，美國(guó)人怎么走出來(lái)的?最簡(jiǎn)單的總結(jié)，就是要求政府在履行職能的過(guò)程中，逐漸把相關(guān)信息披露出來(lái)以后讓公眾都知情，在法治保障下形成像模像樣的預(yù)算制度。預(yù)算首先要解決錢從哪里來(lái)，所以就要有非常規(guī)范的稅收制度、稅收法案。公眾意愿必須有表達(dá)的通道、形式，新聞媒體監(jiān)督政府是理所當(dāng)然的。這些事情合在了一起，針對(duì)一些特別的不良事件，要靠法治亡羊補(bǔ)牢防患未然，三角襯衫廠一場(chǎng)大火燒死100多名工人，震動(dòng)全美，跟著制定出來(lái)的法律，是所有多層建筑物必須外掛金屬疏散梯(窗戶下面要跟上疏散梯)，沒(méi)有這樣的配置，建筑物不許用。我在80年代到美國(guó)做訪問(wèn)學(xué)者時(shí)，我租住的地方推開(kāi)窗戶就是金屬疏散梯。我們看電影里也有這樣的不少場(chǎng)景鏡頭，我看到王紹光的文章，才知這來(lái)源于美國(guó)人痛定思痛的法律建設(shè)。

　　中國(guó)這么多年，大火燒了多少場(chǎng)?包括深圳的大火和其他地方的大火，中國(guó)為什么不能形成一個(gè)非常明確的法律去做這種規(guī)定?有人跟我討論過(guò)，你要敢這么規(guī)定，中國(guó)的城市區(qū)域會(huì)盜賊橫行，現(xiàn)在中國(guó)居民家庭還必須設(shè)防盜窗、防盜門，誰(shuí)也不敢像美國(guó)法律規(guī)定出來(lái)的那樣，前些年昆明也只能做到強(qiáng)力推行臨街窗戶通通把防盜窗拆除，也沒(méi)有帶出類似于金屬疏散梯成為法定規(guī)定的條件。這就是中國(guó)的制約，我也苦無(wú)對(duì)策。但可借鑒之處是非常明顯的：透明度、完整性后面跟著的是公眾參與，是大家一起走向共和的途徑，依法使公共資源配置的績(jī)效提升，靠規(guī)范的稅收和預(yù)算優(yōu)化政府職能和公共服務(wù)，提高公眾的獲得感、幸福感。

　　2、預(yù)算體系怎么形成?有四個(gè)相對(duì)獨(dú)立又相互協(xié)調(diào)的部分。我們過(guò)去看到的財(cái)政局、財(cái)政廳、財(cái)政部對(duì)人代會(huì)報(bào)告的一般公共收支預(yù)算，只是一項(xiàng)，后面跟著的還必須有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算(簡(jiǎn)稱資本預(yù)算)、還要有社會(huì)保障預(yù)算(首先從基本養(yǎng)老開(kāi)始，是政府支持這個(gè)體系的預(yù)算形式)。再就是有基金預(yù)算，地方政府土地批租收入進(jìn)的就是基金預(yù)算。這四個(gè)預(yù)算都相對(duì)獨(dú)立，但是必須協(xié)調(diào)合成一個(gè)預(yù)算體系，表現(xiàn)為政府財(cái)力通通在預(yù)算里，反映它的完整性。當(dāng)時(shí)還非常明確地要求，化解各部門的既得利益，預(yù)算中的重點(diǎn)支出以后一般不再做掛鉤的安排。前些年曾先后突出這個(gè)重點(diǎn)、那個(gè)重點(diǎn)的安排，形成越來(lái)越多的掛鉤，比如說(shuō)農(nóng)業(yè)、教育、科技、精神文明、計(jì)劃生育，都要求跟財(cái)政支出盤子以什么樣的條件掛鉤，到了科技不光是掛鉤，還要逐年提高投入的比重，但沒(méi)說(shuō)提高到什么時(shí)候?yàn)橹梗@就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，如果長(zhǎng)期執(zhí)行下去，科技支出的比重會(huì)趨向于百分之百，可能嗎?但當(dāng)時(shí)就是這么規(guī)定的。十八屆三中全會(huì)后，財(cái)政部反映給中央：整個(gè)財(cái)政支出盤子里，48%，即差不多一半已經(jīng)固化，財(cái)力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沒(méi)有彈性了，這種掛鉤是違反理財(cái)規(guī)律的。我們承認(rèn)這些領(lǐng)域是重點(diǎn)，但是不能以這種方式去保障重點(diǎn)，所以這方面也非常明確地在改革文件里規(guī)定，以后一般不再做掛鉤處理。

　　3、要發(fā)展三年期、跨年度的滾動(dòng)預(yù)算。后來(lái)概念有點(diǎn)調(diào)整，表述改為三年滾動(dòng)規(guī)劃。編預(yù)算，就得把非常細(xì)致的數(shù)據(jù)都安排好，我們沒(méi)有這樣的預(yù)測(cè)能力，改為先做粗線條的三年滾動(dòng)規(guī)劃，發(fā)展方向還是從中央到地方，都更好體現(xiàn)瞻前顧后，預(yù)算并不局限于一年眼界，以更好適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活和發(fā)揮預(yù)算對(duì)政府履行職能更好的指導(dǎo)功能。這樣跨年度滾動(dòng)安排預(yù)算也是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。80年代我在美國(guó)做過(guò)一年訪問(wèn)學(xué)者，美國(guó)的中央級(jí)聯(lián)邦政府是五年滾動(dòng)，州一般是三年滾動(dòng)。當(dāng)時(shí)就體會(huì)到這么做，顯然有利于使公共資源配置的瞻前顧后跳出本年度的局限性，做成三年、五年，管理績(jī)效提高是跟形式結(jié)合在一起的，看起來(lái)是技術(shù)性問(wèn)題，實(shí)際上還是整個(gè)體系運(yùn)行的績(jī)效追求能不能借助技術(shù)形式很好實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。這對(duì)于政府方面的預(yù)測(cè)能力，要求會(huì)明顯上臺(tái)階，如果對(duì)三年、五年期的未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做不出像樣的預(yù)測(cè)，那也就做不出應(yīng)有的高水平規(guī)劃和預(yù)算，中國(guó)對(duì)此必須由粗到細(xì)做多年的努力。

　　4、完善轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政體制里的重要組成部分，在我國(guó)這樣區(qū)域差異非常明顯的大國(guó)里，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該處理為中央和省兩級(jí)自上而下、發(fā)揮維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、推進(jìn)各個(gè)區(qū)域共同富裕的重要功能性制度安排。如何完善?最主要的，是一般性轉(zhuǎn)移支付的具體機(jī)制應(yīng)該是比較客觀的因素法，用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以代入的一系列指標(biāo)形成計(jì)算公式，而不是“跑部錢進(jìn)”。一般性轉(zhuǎn)移支付給地方和下級(jí)以后，地方和下級(jí)有權(quán)與自己本級(jí)的收入合在一起，在一個(gè)大盤子里統(tǒng)一安排使用，上邊沒(méi)有任何“戴帽”的要求。另外一種是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是戴帽下達(dá)的，已規(guī)定好用于什么地方。總體來(lái)說(shuō)專項(xiàng)的比重要壓低，可以合并的專項(xiàng)要合并，特別是不能對(duì)地方要求拿專項(xiàng)時(shí)由承諾地方資金配套所給財(cái)力不足的部分，那是逼著地方說(shuō)假話—越欠發(fā)達(dá)地區(qū)越要追專項(xiàng)，爭(zhēng)取專項(xiàng)的時(shí)候越要說(shuō)假話，不說(shuō)假話資金就拿不到，這不是好的機(jī)制。此處還有：

　　5、加強(qiáng)執(zhí)行管理。

　　6、規(guī)范地方債務(wù)。

　　7、規(guī)范稅收優(yōu)惠。

　　時(shí)間的關(guān)系不展開(kāi)說(shuō)了，規(guī)范地方債務(wù)如果展開(kāi)說(shuō)，有很多的內(nèi)容—大家應(yīng)注意到這一方針?biāo)Y(jié)合的是我們修訂《預(yù)算法》，經(jīng)過(guò)前面十多年的努力，走到四審，最后把《預(yù)算法》做出重要的修訂，使地方政府發(fā)債權(quán)名正言順、登堂入室、陽(yáng)光化了。

　　二、稅制改革

　　稅收是要解決政府發(fā)揮職能作用錢從哪里來(lái)、怎么來(lái)的問(wèn)題。稅制改革中曾規(guī)定了六大任務(wù)，現(xiàn)在這六大任務(wù)總體來(lái)看，并沒(méi)有按照中央的時(shí)間表在2016年做出見(jiàn)眉目的交代，現(xiàn)在已經(jīng)到2019年了，還有一些有待完成的事項(xiàng)。分別來(lái)看：

　　1、營(yíng)改增。這是在2016年國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下死命令，部門和各地立軍令狀，當(dāng)年5月1日終于全面鋪開(kāi)了營(yíng)改增。

　　2、消費(fèi)稅。說(shuō)了多年現(xiàn)在還沒(méi)有動(dòng)靜，到底怎么改還有待有關(guān)部門推出方案。

　　3、資源稅。在比較普遍地按照從量征收變成從價(jià)征收，以更好適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中自然資源要素價(jià)值表現(xiàn)、比價(jià)關(guān)系演變規(guī)律的同時(shí)，做了擴(kuò)大覆蓋面的努力。比如水資源稅開(kāi)始在河北試點(diǎn)，后來(lái)擴(kuò)大到十個(gè)省級(jí)行政區(qū)域，前瞻是全面鋪開(kāi)，盡可能把水資源以及其他的自然資源，統(tǒng)統(tǒng)納入資源稅調(diào)節(jié)的覆蓋面之下。

　　4、環(huán)境稅。2018年修法以后，環(huán)保部門和稅務(wù)部門配合，開(kāi)始以“費(fèi)改稅”負(fù)擔(dān)平移的方式在依稅法執(zhí)行征收。說(shuō)是負(fù)擔(dān)平移，實(shí)際上因?yàn)槎悇?wù)部門的管理比原來(lái)環(huán)保部門環(huán)保所的管理更有約束效應(yīng)，所以對(duì)于造成排污的主體，壓力是提升的。未來(lái)的環(huán)保稅還要進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)接到環(huán)境稅制體系的建設(shè)上。

　　5、個(gè)人所得稅。過(guò)了這么多年，終于看到于2018年個(gè)人所得稅有了新一輪改革?？傮w上該肯定之處，一是綜合機(jī)制終于有了起步;二是老百姓關(guān)心的針對(duì)性的專項(xiàng)扣除，有了很好的、比較有力度的新的制度規(guī)定：特別是第三，回應(yīng)民眾訴求，在提高所謂起征點(diǎn)方面，講了多年以后，推出了新的安排，提高到5000元的起征點(diǎn)。再加上五險(xiǎn)一金，根據(jù)公布出來(lái)的數(shù)據(jù)，全中國(guó)一下子有8400萬(wàn)人左右，從過(guò)去在起征點(diǎn)之上，現(xiàn)在落到起征點(diǎn)之下了，他們百分之百不再受到個(gè)人所得稅稅負(fù)的影響。剩下的6000萬(wàn)人出頭，在起征點(diǎn)以上交個(gè)人所得稅。隨著老百姓收入提高，這個(gè)面還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，但對(duì)于將近14億人來(lái)說(shuō)，原來(lái)1.4億個(gè)稅納稅人的比重不算高(十分之一的國(guó)民)，現(xiàn)在個(gè)人所得稅覆蓋面又明顯縮小，那么今后怎么樣逐漸提高直接稅的比重?這還是十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的改革方向—這個(gè)方向并沒(méi)有改變。個(gè)人所得稅的低、中端要降低稅負(fù)，對(duì)高端的調(diào)節(jié)能力應(yīng)該提高。綜合，就是想讓收入高的人更多做貢獻(xiàn)，遺憾的是，這一輪個(gè)人所得稅改革只是在勞動(dòng)收入方面做了綜合，非勞動(dòng)收入一分錢都沒(méi)碰，同時(shí)又沒(méi)有調(diào)低最高邊際稅率，這又帶來(lái)新的問(wèn)題。面對(duì)新的問(wèn)題，在粵港澳大灣區(qū)，做出調(diào)整方面已經(jīng)有文件出臺(tái)，即國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)廣東對(duì)于個(gè)人所得稅對(duì)應(yīng)的專家群體所形成的稅收，減免由地方政府規(guī)定，可以以補(bǔ)貼的方式使這些人避免增加個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)。說(shuō)白了，這些專家型的企業(yè)技術(shù)人員、管理人員，除了工資收入，還有稿酬、勞務(wù)費(fèi)和特許權(quán)收入(如發(fā)明專利帶來(lái)的收入)，個(gè)稅稅負(fù)明顯提高、又不做對(duì)沖的話，他們就可能用腳投票跑香港去了。高科技公司要留住高級(jí)人才團(tuán)隊(duì)更困難了。怎么辦?允許地方政府以補(bǔ)貼的方式，把新增的稅負(fù)退回去，以維持原來(lái)的稅負(fù)不變。這對(duì)于全國(guó)頗有借鑒意義，但現(xiàn)在執(zhí)行的范圍只限粵港澳大灣區(qū)。這件事情怎么樣優(yōu)化，仍是后面的問(wèn)題。

　　還有房地產(chǎn)稅。這個(gè)稅，大家高度關(guān)注、熱議多輪，中央說(shuō)要加快立法，到現(xiàn)在為止也沒(méi)能真正體現(xiàn)出來(lái)。怎么加快改革?這是塊硬骨頭。

　　比較概要地說(shuō)，六大任務(wù)，現(xiàn)在還有一半左右需要我們?cè)诠?jiān)克難的決心之下，繼續(xù)推進(jìn)“稅收法定”軌道上的改革。

　　三、優(yōu)化調(diào)整中央地方體制

　　包括理順事權(quán)和理順收入劃分。事權(quán)按道理來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是從劃分原則一直對(duì)接到可操作的狀態(tài)：在收入劃分方面，最關(guān)鍵的是處理好分稅制概念下稅基怎么樣合理化配置，這方面的體制問(wèn)題要說(shuō)到：其實(shí)這是財(cái)稅改革概念下應(yīng)該在邏輯鏈條上最靠前的部分——制度安排首先解決的是財(cái)政管理體制怎么合理化。所謂財(cái)政體制看起來(lái)是中央和地方的財(cái)力分配問(wèn)題，但我的研究結(jié)果，是一開(kāi)始就應(yīng)在認(rèn)識(shí)的起點(diǎn)上強(qiáng)調(diào)，財(cái)政體制是把政府和企業(yè)、中央和地方、公權(quán)主體和公民(包括作為自然人的納稅人)三大關(guān)系匯合在一起來(lái)加以優(yōu)化、處理和把握的一套制度安排。建國(guó)以后的幾十年，開(kāi)始更多感覺(jué)到不用討論公權(quán)體系和公民的關(guān)系，因?yàn)榇蠹叶际堑凸べY、低收入，沒(méi)有人直接感覺(jué)自己是納稅人，雖然在消費(fèi)品里有稅，但一般人都不知情，所以那個(gè)時(shí)候說(shuō)的就是兩大關(guān)系。對(duì)這兩大關(guān)系在幾十年間多輪探索，傳統(tǒng)體制下最主要的經(jīng)歷是，50年代就看到需要有所分權(quán)，實(shí)行過(guò)的分權(quán)卻始終不能達(dá)到理想中的相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，最典型的大分權(quán)，一個(gè)在大躍進(jìn)時(shí)期，一個(gè)是在文革中間相對(duì)平穩(wěn)一點(diǎn)的1970年。兩次大規(guī)模分權(quán)，都很快出現(xiàn)亂局，又不得不重新收回權(quán)力。過(guò)去稱為這是傳統(tǒng)體制下一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就叫、一叫再放的“放、亂、收、死”的循環(huán)，始終沒(méi)有達(dá)到毛主席論十大關(guān)系時(shí)的意愿，即怎么樣更好調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，更好發(fā)揮經(jīng)濟(jì)生活中各種各樣的的活力來(lái)支持發(fā)展，始終沒(méi)有如愿以償。

　　原來(lái)相對(duì)穩(wěn)定一點(diǎn)兒的“總額分成”體制，被稱為高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支，其實(shí)真正的統(tǒng)收統(tǒng)支是建國(guó)初期，最典型的全國(guó)統(tǒng)一財(cái)政，各個(gè)地方最基層的收入逐級(jí)上解，一直交到中央庫(kù)，所有的支出逐級(jí)下?lián)?，從中央一直撥到最基層，這是最典型的統(tǒng)收統(tǒng)支。50年代開(kāi)始“一五”建設(shè)的當(dāng)口，鄧小平當(dāng)過(guò)十個(gè)月的財(cái)政部長(zhǎng)，那時(shí)財(cái)政部就開(kāi)始做財(cái)政分級(jí)安排，因?yàn)橐庾R(shí)到已不可能按照最嚴(yán)格的統(tǒng)收統(tǒng)支做下去，分級(jí)就要有點(diǎn)分權(quán)，過(guò)去真正穩(wěn)定下來(lái)的，叫做“總額分成一年一定”—中央是強(qiáng)調(diào)全國(guó)一盤棋，每年開(kāi)會(huì)時(shí)把各個(gè)地方叫到一起，討論廣東也好、山東也好，各省級(jí)行政區(qū)這一年本地的收入，中央拿多少，地方拿多少，年年要談，談的時(shí)候往往狠批地方本位主義，強(qiáng)調(diào)中央的意圖是第一位的，這就是高度集中特征，雖然不是真正意義上嚴(yán)格的統(tǒng)收統(tǒng)支，但其實(shí)是近乎于統(tǒng)收統(tǒng)支的一套財(cái)政制度。

　　到了改革開(kāi)放以后，保留一些特定地區(qū)試點(diǎn)的同時(shí)，面上鋪開(kāi)的是1980年“分灶吃飯”。1979年已明確，在1978年底十一屆三中全會(huì)指導(dǎo)下改革開(kāi)放要展開(kāi)，經(jīng)過(guò)醞釀之后，明確地決定從1980年開(kāi)始，宏觀層面首先由財(cái)政先行向地方放權(quán)，實(shí)行分灶吃飯，以“劃分收支、分級(jí)包干”，調(diào)動(dòng)地方的積極性，使原來(lái)的“條條為主”變成了“塊塊為主”。這個(gè)探索在一定階段上，顯示出一系列的正面效應(yīng)。但是很快，沒(méi)有多長(zhǎng)時(shí)間，負(fù)面效應(yīng)又形成困擾現(xiàn)實(shí)生活的一系列問(wèn)題。首先是中央日子過(guò)不下去了，不得不向地方借錢，跟著又不得不很沒(méi)面子地對(duì)地方賴帳，借的錢不還了，還要推出能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金、預(yù)算調(diào)節(jié)基金。這種情況下，兩步利改稅之后，形式上有了當(dāng)時(shí)說(shuō)的“劃分稅種分級(jí)包干”，但不是分稅制之意，還是按照隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的框架，因?yàn)槎愂盏男问阶兂闪素?cái)政收入的大頭，主要的劃分收入變成劃分稅種。1988年實(shí)行的五花八門的各地地方大包干，這一段總體來(lái)說(shuō)也是“分灶吃飯”概念下可以覆蓋的行政性分權(quán)。作為行政性分權(quán)，最關(guān)鍵的是地方政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活中權(quán)力擴(kuò)大了，但是中央也好、地方各級(jí)也好，怎么控制企業(yè)呢，仍然按照行政隸屬關(guān)系控制自己以婆婆身份可以直接指揮的媳婦—企業(yè)。比如說(shuō)一個(gè)具體的行政轄區(qū)—在北京，有中央企業(yè)、北京市企業(yè)、區(qū)企業(yè)、街道企業(yè)，各級(jí)是按照行政主管婆婆的身份要求企業(yè)依照隸屬關(guān)系規(guī)則，把收入交到他這一級(jí)，即中央企業(yè)的交中央，市的交市、區(qū)的交區(qū)、街道的交給街道辦事處。這樣一來(lái)各級(jí)婆婆條塊分割地對(duì)企業(yè)的過(guò)多干預(yù)、過(guò)多關(guān)照這種舊體制的癥結(jié)—政企不分、過(guò)多干預(yù)和關(guān)照企業(yè)的問(wèn)題，始終不能真正解決，公平競(jìng)爭(zhēng)的“一條起跑線”始終劃不出來(lái)。而且中央過(guò)日子越來(lái)越困難，地方收入增長(zhǎng)比較快的區(qū)域(當(dāng)時(shí)比較典型的比如江蘇、浙江)，采取“藏富于企業(yè)”的辦法，避免中央和他談的包干上交比重對(duì)他的影響，盡量使收入百分之百“藏富于企業(yè)”，地方政府再以攤派的方式把錢拿出來(lái)歸自己支配。中央和地方貓鼠關(guān)系的博弈愈演愈烈，而各個(gè)地方之間所謂諸侯經(jīng)濟(jì)的特征也很快出來(lái)了，地方保護(hù)、本位主義，對(duì)本地的優(yōu)質(zhì)原材料實(shí)行地區(qū)封鎖，不能給別的地方用，把自己轄區(qū)內(nèi)低水平的重復(fù)建設(shè)搞得紅紅火火，各種各樣問(wèn)題合在一起，經(jīng)過(guò)十年以上的反復(fù)討論以后，開(kāi)始在思路上明確要搞分稅制。分稅制真正下決心做，是在鄧小平南巡之后。那時(shí)國(guó)家在貨幣政策方面已經(jīng)有了間接調(diào)控的架構(gòu)，即上面是作為管理機(jī)構(gòu)的中央銀行，下面管理的是以商業(yè)銀行定位的四大銀行和其他已經(jīng)發(fā)展出來(lái)的銀、行金融機(jī)構(gòu)，這已是帶有垂直特征以經(jīng)濟(jì)手段形式為主調(diào)控的金融系統(tǒng)。而在財(cái)政這邊，必須下決心從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性分權(quán)，就是緊鑼密鼓做了分稅制的方案設(shè)計(jì)，1994年1月1日推出。過(guò)程里面的很多努力，故事非常多，今天時(shí)間不允許我展開(kāi)?？傮w來(lái)說(shuō)，那一關(guān)過(guò)得非常不容易，小平同志點(diǎn)將，在一線主持經(jīng)濟(jì)工作的朱镕基同志以魄力、決心和政治家需做的妥協(xié)、可用的靈活手段結(jié)合在一起，先把框架建立起來(lái)，讓地方接受，未來(lái)則寄希望于深化改革中對(duì)制度做種種進(jìn)一步的完善和修補(bǔ)。1994年的體制，終于里程碑式地解決了改革開(kāi)放以后怎么樣走出原來(lái)“放、亂、收、死”循環(huán)和對(duì)地方行政性分權(quán)以后種種弊病的困擾，真正和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)治久安對(duì)接，沒(méi)有“體制周期”了，建立起可同時(shí)把幾大關(guān)系處理好的基本制度模式問(wèn)題。

　　分稅制之下，最值得肯定的，首先還不是中央和地方之間的關(guān)系變化，首先要肯定的是到了分稅制，是使所有的企業(yè)無(wú)論大小、不分經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，不看行政級(jí)別，不講隸屬關(guān)系，作為市場(chǎng)法人在稅法面前一律平等、一視同仁，依法該交國(guó)稅交國(guó)稅，該交地方稅交地方稅，交的稅中央地方怎么共享，是你們體制內(nèi)的事，企業(yè)依法把稅交了，剩下的就是按照產(chǎn)權(quán)規(guī)則和政策環(huán)境，企業(yè)自主分配。這樣一來(lái)是真正劃出了公平競(jìng)爭(zhēng)的“一條起跑線”，打開(kāi)了以后企業(yè)跨隸屬關(guān)系、跨行政區(qū)劃要素流動(dòng)中兼并重組的廣闊天地，也打開(kāi)了國(guó)有企業(yè)高管怎么樣淡化行政級(jí)別、由企業(yè)家市場(chǎng)形成這種新的可能性空間，等等。

　　1994年改革在中央、地方關(guān)系方面，最簡(jiǎn)要的評(píng)價(jià)是，中央過(guò)不下日子以后，逼出了政治上前所未有的一致意見(jiàn)，無(wú)論是小平同志還是陳云同志，中央元老級(jí)的人非常明確、一致地支持朱镕基同志推進(jìn)這個(gè)改革，帶來(lái)的結(jié)果，是沒(méi)有“體制周期”了，再也不用討論中央和地方之間原來(lái)一年一定、后來(lái)變成一定五年，五年一定從來(lái)沒(méi)穩(wěn)定過(guò)，每年在調(diào)，扯不完的皮，處理不完的“跑部錢進(jìn)”這種問(wèn)題，分稅制以后是大家在桌面上討論，什么稅是中央的、什么稅是地方的，什么稅不得已是共享的、怎么共享?共享稅的辦法就是一刀切。比如說(shuō)第一大稅增值稅，過(guò)去是七五、二五分享，現(xiàn)在是對(duì)半分，北京、上海如此，西藏、青海也如此，后面所有的事情靠轉(zhuǎn)移支付擺平，不用地方再“跑部錢進(jìn)”了，這使財(cái)力分配客觀合理性大大提高。中央地方關(guān)系正確處理后面，帶出來(lái)中央的調(diào)控能力提高。很多現(xiàn)在社會(huì)上議論的、直觀看起來(lái)難以理解的現(xiàn)象，后面我會(huì)專門用方框圖和圖表做一些自己的認(rèn)識(shí)匯報(bào)。

　　另外，居民作為自然人，收入提高以后，有規(guī)范的個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)，使大家都體會(huì)到必須有規(guī)范、依法的調(diào)節(jié)機(jī)制，這個(gè)框架也是1994年穩(wěn)定地形成的。

　　1994年的制度成果，可以稱之為里程碑式的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，對(duì)于全局的長(zhǎng)治久安產(chǎn)生了重要、長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。而1994年以后遺留的問(wèn)題是什么?當(dāng)時(shí)沒(méi)有辦法更細(xì)致地考慮省以下的體制到底怎么樣給出可操作方案。知道其他的經(jīng)濟(jì)體搞分稅制匹配市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，都是三級(jí)框架，比如說(shuō)聯(lián)邦制的美國(guó)是三級(jí)，單一制的日本是三級(jí)，法國(guó)、英國(guó)稅基配比大同小異，也都是三級(jí)，沒(méi)有哪個(gè)它國(guó)經(jīng)驗(yàn)涉及五級(jí)該怎么分稅。而當(dāng)時(shí)中國(guó)已經(jīng)是五級(jí)框架，中央、省、“市管縣”以后的市、還有縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(80年代還反復(fù)探索怎么建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政)，五級(jí)合在一起怎么分稅?當(dāng)時(shí)寄希望于地方自己試，走出中國(guó)特色的五級(jí)分稅之路。實(shí)際上這條路沒(méi)有走通。

　　分稅制之前怎么討價(jià)還價(jià)，說(shuō)起“地方大包干”非常復(fù)雜，各地跟中央之間的包干比例都不一樣，都靠“跑部錢進(jìn)”，反反復(fù)復(fù)討價(jià)還價(jià)、復(fù)雜易變。1994年之后，分稅制演變出政府間財(cái)政關(guān)系新格局，依法的稅收和非稅收入合在一起，是財(cái)政收入的來(lái)源，中央的本級(jí)收入和收入劃分原則下的地方收入，分為兩大塊，1994年的體制里又有一個(gè)中央收入按照原來(lái)的收入基數(shù)和分成辦法加遞增辦法安排的“稅收返還”，稅收返還使中央收入這一塊調(diào)到地方，成了地方的收入。所有的地方都有，包括廣東。那個(gè)時(shí)候?yàn)楸＜鹊美妫尩胤酵居X(jué)得踏實(shí)一些，以1993年為基數(shù)情況下，除保“存量”，還有“增量”中最主要的流轉(zhuǎn)稅增加部分，按1：0.3返還地方，實(shí)為以0.3：0.7兩分開(kāi)，中央拿大頭。這使地方得到莫大的安慰，但隨著整個(gè)收入盤子增加，返還在地方財(cái)政收入里占的比重將逐漸縮小，十幾、二十幾年走下來(lái)，已經(jīng)開(kāi)始使地方同志感受到越來(lái)越無(wú)足輕重。一開(kāi)始是非?？粗剡@塊的，廣東的同志和朱镕基同志紅著臉爭(zhēng)，最后镕基同志妥協(xié)，同意按照廣東建議以1993年為基數(shù)，而不是以已有決算數(shù)的1992年為基數(shù)，給地方吃了更好的定心丸。

　　稅收返還也是廣義的轉(zhuǎn)移支付，有別于再下面的更為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付——這個(gè)轉(zhuǎn)移支付是按照過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法衍生出來(lái)的一般轉(zhuǎn)移支付加上專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，合成中央對(duì)地方區(qū)別對(duì)待的支持。中央的收入撥出一大塊，合在一起的轉(zhuǎn)移支付，是又包括了前面的稅收返還，一起轉(zhuǎn)到地方，使地方可支配的財(cái)力擴(kuò)大規(guī)模。這個(gè)時(shí)候看中央本級(jí)支出2009年之前，一部分是花的自己的錢，另一部分是靠發(fā)債來(lái)填補(bǔ)的赤字。到2009年之后，中央代地方發(fā)行地方債，也開(kāi)始有了地方赤字概念，地方本級(jí)支出多了赤字支持的部分。全國(guó)財(cái)政支出合在一起，中央和地方的赤字，也可以合計(jì)。所有的支出合在一起，體現(xiàn)為赤字加入后的支出規(guī)模，與前面全國(guó)財(cái)政收入的規(guī)模對(duì)照，支出大于收入。

　　運(yùn)行這么多年，地方的反映和公眾的反映中特別關(guān)心的，也被人們?cè)嵅〉膯?wèn)題，大概是三個(gè)方面：

　　一是曾經(jīng)一度非常有壓力的基層財(cái)政困難。2000年前后，是說(shuō)全國(guó)2000多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)里，有1000個(gè)以上(一半以上或是一半左右)存在著欠發(fā)工資等 非常明顯的基層財(cái)政困難。除了一些擾動(dòng)因素以外，這確實(shí)反映了當(dāng)時(shí)演變過(guò)程中，財(cái)力的重心往上提，而支出的重心往下落，造成縣、鄉(xiāng)、基層入不敷出的缺口，壓力非常大的情況。后來(lái)經(jīng)過(guò)種種努力，這些年間，發(fā)不出工資的問(wèn)題基本解決，但不排除某些時(shí)候在一些地方，反映有類似的地方基層極度困難的具體案例。這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有完全從根上解決。

　　二是隱性負(fù)債?！额A(yù)算法》修訂后，把18萬(wàn)億左右地方隱性債的余額做了幾輪的消化，最主要的方式就是中央政府牽頭由銀行、金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的，把原來(lái)對(duì)地方政府融資平臺(tái)提供的貸款等轉(zhuǎn)成中期票據(jù)，銀行財(cái)務(wù)在未來(lái)收益上的表現(xiàn)，是降低的，但是資產(chǎn)的安全性、規(guī)范化程度提高了，在銀監(jiān)會(huì)的考核約束下，銀行和金融機(jī)構(gòu)也接受了。這樣財(cái)政方面減少了付息支出壓力，做了置換以后，便可以從地方隱性債的數(shù)量規(guī)模上減掉，這就是消化掉了。隱性負(fù)債的問(wèn)題并沒(méi)有完全解決，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)中，大家又特別擔(dān)心是否地方隱性債已卷土重來(lái)，具體怎么分析，還見(jiàn)仁見(jiàn)智，這個(gè)問(wèn)題也還沒(méi)有很好的解決。

　　三是土地財(cái)政短期行為特征。這已被人們反復(fù)批評(píng)。深圳是在土地使用權(quán)招拍掛方面走在全國(guó)最前列的，一塊地皮，如果是商業(yè)用途40年為期，住宅用途70年為期，批出去以后，在位的政府領(lǐng)導(dǎo)人手上有一大筆錢可以動(dòng)用，他會(huì)用這筆錢急于在自己的任期內(nèi)出政績(jī)。至于未來(lái)還有30多年、60多年，還有八屆、十屆甚至十五屆、十八屆的任期，后面政府的領(lǐng)導(dǎo)者還有沒(méi)有可能在這個(gè)渠道籌集資金?在這個(gè)地塊使用權(quán)鎖定以后，一分錢都沒(méi)有了。但這不是現(xiàn)在任上領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)心的問(wèn)題，短期行為非常明顯。他帶來(lái)的就是很多人所說(shuō)的一些扭曲，如地方政府和人們所指責(zé)的開(kāi)發(fā)商合謀，使不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)迅速上漲，地方的收入得到了很好的支撐，但是老百姓的實(shí)惠受損，還有其他各種各樣的問(wèn)題。

　　這些都涉及可持續(xù)性方面的考慮，大家擔(dān)心，未來(lái)還有什么辦法?一系列事情都形成困擾，這些困擾和1994年的體制改革有什么樣的關(guān)系?這可是大是大非的問(wèn)題。關(guān)于這些問(wèn)題反復(fù)討論的時(shí)候，曾經(jīng)有一段時(shí)間，否定分稅制的意見(jiàn)相當(dāng)明顯，人們的議論中，有些影響的社會(huì)人士寫的文章中，直接在批評(píng)分稅制。我舉個(gè)例子，吳曉波先生很有影響，他有很多見(jiàn)解我也覺(jué)得很受啟發(fā)，他對(duì)分稅制的批評(píng)就非常犀利，認(rèn)為朱镕基主導(dǎo)的分稅制實(shí)際上“又重啟了集權(quán)時(shí)代”，這個(gè)集權(quán)時(shí)代可一直追溯到秦始皇專制主義。這種批評(píng)是非常犀利的，實(shí)際生活中，很多地方的同志也有種種的不滿。基層的困難和地方的問(wèn)題，是不是分稅制帶來(lái)的?直觀的感覺(jué)分稅制造成的是中央日子好了，地方過(guò)日子卻難了。當(dāng)時(shí)在業(yè)務(wù)部門和學(xué)者里面都有說(shuō)起來(lái)可以振振有辭的思路，那就是干脆咱們?cè)僮鲆粋€(gè)通盤考慮，在中國(guó)分兩種類型的區(qū)域：非農(nóng)業(yè)區(qū)域繼續(xù)搞分稅制，農(nóng)業(yè)區(qū)域不搞分稅制，這叫因地制宜橫向分兩塊;另外從中央往下看，縱向分兩段，中央和省可以搞分稅制，省以下不搞分稅制。聽(tīng)起來(lái)好像這挺實(shí)事求是，但我強(qiáng)調(diào)，這是非常危險(xiǎn)的、完全沒(méi)有真正掌握好問(wèn)題癥結(jié)的錯(cuò)誤思路。首先他們不理解，整個(gè)資源配置中，中國(guó)要發(fā)展的是現(xiàn)代化的統(tǒng)一市場(chǎng)，怎么可能按照所提的概念，把市場(chǎng)分割成哪些區(qū)域是農(nóng)業(yè)區(qū)域，哪些是非農(nóng)業(yè)區(qū)域，怎么可能有兩套體制按照這樣劃一條線來(lái)并行?而且劃線能有多大的依據(jù)?實(shí)際的生活中，不可能考慮統(tǒng)一市場(chǎng)里并行兩套體制，一套分稅制、一套非分稅制，這是不理解現(xiàn)代市場(chǎng)體系、資源配置最基本的要求，就是統(tǒng)一市場(chǎng)上要素的流動(dòng)必須是無(wú)壁壘的，區(qū)分兩種制度，壁壘處處都有，而且壁壘劃分沒(méi)有客觀的基礎(chǔ)——一線之隔怎么說(shuō)這邊就是百分之百的非農(nóng)業(yè)，那邊就是百分之百的農(nóng)業(yè)?怎么可能是這樣?比如吉林是我國(guó)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，但里面也有很多的產(chǎn)業(yè)集群，在吉林怎么劃，哪兒叫農(nóng)業(yè)區(qū)域，哪兒叫非農(nóng)業(yè)區(qū)域?操作上怎么做?另外所謂縱向分兩段，中央和省搞分稅制，省以下不搞分稅制，要我說(shuō)，恰恰這是實(shí)際情況——不用再做什么調(diào)整了。地方所有的體制文件合在一起以后，2013年的統(tǒng)計(jì)情況表明，東部、中部、西部各個(gè)省級(jí)行政區(qū)關(guān)于省以下財(cái)政體制的文件，不論自稱為分稅制，還是說(shuō)省以下不搞分稅制的，其實(shí)沒(méi)有一家是真正的分稅制，都是分成制。

　　像江蘇，說(shuō)是分稅制，也是在省下面的各級(jí)通過(guò)討價(jià)還價(jià)，講稅收怎么分成，談成的比例也是五花八門，而且非常易變，有點(diǎn)什么情況變化，自上而下可能重啟一輪談判來(lái)調(diào)比重。浙江2008年的文件，2013年還延續(xù)，直接說(shuō)我們浙江不搞分稅制，省以下就是總額分成，可能一定一年，有的一定三年，但第二年就開(kāi)始扯皮。“跑部錢進(jìn)”變成省以下跑省錢進(jìn)，弊病必然存在。有些地方是反復(fù)變化的，像吉林這會(huì)兒“是”，前面是“否”，幾年說(shuō)我搞分稅制，幾年又說(shuō)不搞分稅制。遼寧原來(lái)搞分稅制，到了2010年之后變成“否”，說(shuō)我不搞分稅制了。福建屬沿海地區(qū)，也是“否”，搞總額分成。湖北處于中部，也是出現(xiàn)“否”。這些是具體情況。另外，欠發(fā)達(dá)地區(qū)很有意思，一般都是“是”，但沒(méi)有條件先把地方稅基搞清楚做出像模像樣的分稅制制度安排，其實(shí)都是分成制，而且到基層，越困難的地方越傾向于干脆是包干制。因而上述主張聽(tīng)起來(lái)因地制宜，但說(shuō)的正好是這些年的實(shí)情，1994年以后深化改革中還一直沒(méi)解決省以下分稅制怎么落地的問(wèn)題，全國(guó)省以下沒(méi)有一家是真正的分稅制。

　　但我們畢竟維系了中央和省為代表地方間的分稅制，而且分稅制中共享稅，雖然越搞越多、越搞越大，然而一直堅(jiān)持共享稅再怎么增加比重，仍是全國(guó)一刀切，這就是規(guī)范性。有這個(gè)規(guī)范性，大家不要“跑部錢進(jìn)”，后面的事情靠轉(zhuǎn)移支付擺平，這才有告別體制周期、中央和地方相對(duì)規(guī)范的辦法。

　　基本情況說(shuō)明，我國(guó)省以下的體制還是五花八門的，非常容易變化的。前面框架里所說(shuō)到的，全國(guó)財(cái)政收入盤子里，中央拿的部分，開(kāi)始是一半或是一半出頭，高的摸到55%，低的時(shí)候調(diào)到45%，現(xiàn)在是一半略低，即中央在全國(guó)財(cái)政收入里，拿到45%左右，地方的部分是合計(jì)拿到一半出點(diǎn)頭。同時(shí)很多人注意到，中央本級(jí)支出占全部支出不到20%，更注意到最近一兩年，中央只占15%，85%都是地方支出。于是很多同志說(shuō)，這不是證明體制不合理嗎?地方為什么有這么大的事權(quán)，卻財(cái)權(quán)這么小?這個(gè)理解中包含了偏差，是沒(méi)有理解全國(guó)總體而言各地區(qū)域差異所造成的橫向不平等，極其明顯，需要中央政府在這里來(lái)安排一種縱向不均衡的機(jī)制，以校正橫向不均衡。廣東、深圳、江蘇、浙江發(fā)達(dá)程度很高，要和西部特別是民族地區(qū)——和西藏、青海相比，差異在全球相比來(lái)說(shuō)，倍數(shù)是別國(guó)一般難以想象極其懸殊的。

　　前些年國(guó)情專家曾以笨方法，形成的一個(gè)判斷結(jié)果，即把全國(guó)所有幾十萬(wàn)人口層級(jí)的縣和縣級(jí)市的統(tǒng)計(jì)資料都拿來(lái)，通通把數(shù)據(jù)按人均GDP做比較(這是縣一級(jí)的，不涉及到更中心的區(qū)域)，當(dāng)時(shí)最大的懸殊表現(xiàn)在：排第一位的是珠海的斗門區(qū)，最末一位是貴州的晴隆縣，人均GDP差多少倍?差88倍!這是90年代前期的情況。我們知道實(shí)際上，其他國(guó)家的地區(qū)差異也有，像澳大利亞，維多利亞州、新南威爾士州都是發(fā)達(dá)區(qū)域，但還有北方領(lǐng)地，地廣人稀只有19萬(wàn)人，最懸殊的兩邊，人均GDP卻只差20%，所以中國(guó)區(qū)域差異帶來(lái)的懸殊情況，和其他的經(jīng)濟(jì)體相比，完全不是一個(gè)數(shù)量級(jí)。這種橫向不均衡如果處理不好，就會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題社會(huì)化、政治化，危及國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)，分裂勢(shì)力方面往往會(huì)拿這些東西做文章。

　　我們這些年特別看重財(cái)政維系全局，即中央政府必須有一種力量，在財(cái)力分配縱向上看，使中央本級(jí)拿到的錢明顯多于本級(jí)支出需要，騰出來(lái)的很大一塊財(cái)力，自上而下區(qū)別對(duì)待地做轉(zhuǎn)移支付——轉(zhuǎn)移支付言下之意更多的是支持欠發(fā)達(dá)的中西部，這樣才能達(dá)到以縱向的財(cái)力不均衡矯治橫向的財(cái)力不均衡，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)。而有關(guān)這個(gè)制度安排，分稅制恰恰是它的優(yōu)點(diǎn)，如果分稅制能貫徹到底的話，中央對(duì)省級(jí)如此，省以下也是一樣的道理，像廣東，應(yīng)該也有一種能力，使省一級(jí)自上而下地在省本級(jí)完成的支出安排以后，以多出的財(cái)力支持清遠(yuǎn)、河源，以這類地方為主實(shí)施調(diào)節(jié)橫向區(qū)域差異的分配。

　　中央的能力從哪兒來(lái)?這是前段時(shí)間網(wǎng)上熱議的，如算清楚本級(jí)財(cái)政這筆帳，說(shuō)全中國(guó)只有沿海7個(gè)左右的省級(jí)區(qū)域給中央是做貢獻(xiàn)的，其他都是從中央拿好處的。7個(gè)可能說(shuō)得少了一點(diǎn)，可能是沒(méi)有把計(jì)劃單列市算全，但是數(shù)目確實(shí)不會(huì)太多，算全有8個(gè)、9個(gè)，廣東、深圳、江蘇、浙江、寧波、上海、北京、大連……八、九個(gè)地方，不超過(guò)十個(gè)地方，按照規(guī)范的稅種、稅基的體制安排算賬下來(lái)，對(duì)中央是做出貢獻(xiàn)的，本地的收入里或大或小有一塊進(jìn)入中央庫(kù)，中央拿到錢以后，區(qū)別對(duì)待地，比如說(shuō)按照因素法確定的一般性轉(zhuǎn)移支付的方式，撥給剩下二十多個(gè)行政區(qū)，各個(gè)省本級(jí)再結(jié)合自己的安排往下支持市、縣和特定項(xiàng)目，這是中國(guó)的基本情況。這種基本情況合理不合理?見(jiàn)仁見(jiàn)智，但反映著一種必然。

　　從全球其他的經(jīng)濟(jì)體來(lái)看，這種情況有共性，比如說(shuō)美國(guó)，財(cái)力大盤子中聯(lián)邦拿70%，支出正好反過(guò)來(lái)，州和地方層級(jí)占支出盤子的70%;日本中央、地方間的財(cái)力分配，也是這樣的格局，這和中國(guó)的道理是一模一樣的。我們從來(lái)沒(méi)有因?yàn)檫@個(gè)批評(píng)美國(guó)、日本過(guò)于偏向集權(quán)制——吳曉波抨擊的不合理的集權(quán)，為什么到了中國(guó)，同樣是分稅制，我們卻批評(píng)為集權(quán)?實(shí)話實(shí)說(shuō)人們往往只是直觀的感受，而沒(méi)有搞清楚這里面的制度機(jī)理。這個(gè)時(shí)候中央手上有更多的財(cái)力做向地方的分配，可不是過(guò)去“跑部錢進(jìn)”的分配結(jié)果，不是過(guò)去條塊分割情況下行政性分權(quán)的結(jié)果，是走向把依法的稅基盡可能合理配置，使中央手上有了履行中央政府職能更好的財(cái)力保障，所以總體還是要肯定的。

　　至于說(shuō)這里面怎么樣動(dòng)態(tài)優(yōu)化?肯定要針對(duì)不完善之處，動(dòng)態(tài)做出改進(jìn)。比如說(shuō)過(guò)去的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)高、項(xiàng)目過(guò)細(xì)、對(duì)地方提出的資金配套要求促使地方弄虛作假，就是要改進(jìn)之處?？傮w來(lái)講要肯定中央對(duì)下的縱向不均衡，才使得其有校正橫向不均衡發(fā)揮中央應(yīng)盡職能的機(jī)制與能力，表現(xiàn)在框圖上，全國(guó)財(cái)政收入里，中央為什么會(huì)出現(xiàn)一環(huán)一環(huán)下來(lái)以后，自己留的部分越來(lái)越小，給地方的部分越來(lái)越大?就是在依托財(cái)力分配來(lái)履行中央政府職能。中央履行這種職能一定是區(qū)別對(duì)待，不會(huì)對(duì)所有地方按一個(gè)辦法做。實(shí)話實(shí)說(shuō)，廣東、深圳基本得不到自上而下的中央轉(zhuǎn)移支付。我們自己本地形成的財(cái)政收入，很大一塊是給中央做了貢獻(xiàn)，這是符合鄧小平南巡說(shuō)到的，看大局，深圳這樣的地方、廣東這樣的地方，發(fā)展起來(lái)以后要回過(guò)頭來(lái)支持欠發(fā)達(dá)的地方。

　　除了前面所說(shuō)自上而下的轉(zhuǎn)移支付之外，中國(guó)還發(fā)展了橫向支付，比如說(shuō)“對(duì)口支援”是什么?是中央牽頭的橫向轉(zhuǎn)移支付，以后還要發(fā)展生態(tài)補(bǔ)償，這是按經(jīng)濟(jì)原則做的橫向轉(zhuǎn)移支付。

　　有了這些關(guān)于體制方面的分析說(shuō)明以后，就可以理解，這些年碰到的前面三大問(wèn)題(基層財(cái)政收入困難，地方隱形負(fù)債和土地財(cái)政短期行為)的困擾和不滿，在來(lái)源和認(rèn)定上，我說(shuō)是大是大非的判斷：不能認(rèn)為是1994年分稅制造成的基層財(cái)政困難、隱形負(fù)債和土地財(cái)政短期行為這些問(wèn)題，如果這么認(rèn)為，合乎邏輯的基本思路和建議，必然就是否定1994年的制度框架，那么剩下有什么可選擇的制度框架呢?過(guò)去我們?cè)嚵瞬恢蓝嗌?，想到的、試過(guò)的，都走不出一條路來(lái)?，F(xiàn)在必須認(rèn)清楚：搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政體制必須是分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政，認(rèn)清楚這一條，就必須堅(jiān)定不移地繼續(xù)按照1994年的基本框架往下深化改革，而深化改革要攻堅(jiān)的問(wèn)題在這里的關(guān)鍵，就是要使分稅制于省以下落地，以后使其正面效應(yīng)充分發(fā)揮，促進(jìn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

　　有些說(shuō)起來(lái)、聽(tīng)起來(lái)很有道理的因地制宜、體諒地方困難、直觀看中央集中財(cái)力過(guò)多等等說(shuō)法，如果把板子打在分稅制上，是打錯(cuò)了地方。我們中國(guó)最實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，1994年以后分稅制在省以下為什么遲遲不能落地?要做出中肯的分析，做出這樣的分析找到問(wèn)題的癥結(jié)，才能對(duì)癥下藥，繼續(xù)鞏固南巡和1994年里程碑式改革的基本制度結(jié)果，尋求長(zhǎng)治久安，這是我的基本觀點(diǎn)。

　　這里我們也要說(shuō)說(shuō)網(wǎng)上那時(shí)候看到的朱镕基同志的態(tài)度。他退下來(lái)有約法三章，絕不再討論國(guó)事層面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，自己拉拉胡琴，和朋友們聊聊天，隱退了。但他高度關(guān)注怎么評(píng)價(jià)1994年。前幾年他到清華經(jīng)管學(xué)院(這是他必須出席的會(huì)，因?yàn)樗麚?dān)任過(guò)清華經(jīng)管學(xué)院的院長(zhǎng))，在那個(gè)場(chǎng)合他憋不住了，當(dāng)時(shí)劉延?xùn)|副總理也在場(chǎng)，镕基同志專門說(shuō)了一段話，我印象深刻——網(wǎng)上報(bào)出來(lái)了，朱镕基同志說(shuō)，我天天看新聞聯(lián)播，看他們?cè)趺春f(shuō)八道、放屁。不錯(cuò)，我是搞了1994年的分稅制，但我還說(shuō)要深化改革呀!他的意思是看到公開(kāi)媒體所說(shuō)對(duì)于種種問(wèn)題的抨擊以后，盡說(shuō)是由于1994年造成中央財(cái)力集中過(guò)多，地方過(guò)日子困難。他聽(tīng)到覺(jué)得錯(cuò)了，這不是分稅制的問(wèn)題，是分稅制深化改革沒(méi)到位的問(wèn)題。他很有個(gè)性的評(píng)價(jià)，我認(rèn)同，他說(shuō)這種責(zé)怪分稅制改革的觀點(diǎn)“無(wú)知，無(wú)知還透頂”。如果把全景擺出來(lái)以后，這確實(shí)是個(gè)大是大非的判斷。

　　我的觀點(diǎn)前面基本擺明了，接著要問(wèn)：為什么1994年以后省以下分稅制落不了地?我們做了調(diào)研分析，認(rèn)為其實(shí)病理分析很簡(jiǎn)單，就是五級(jí)框架使省以下分稅制無(wú)解。一個(gè)國(guó)家稅制必須法定，有多少種稅可分?1994年改革從43種稅減少到28種，現(xiàn)在進(jìn)一步收縮到18種，以后再多一兩種，也就是20種左右，以一般的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)講，再增加幾種也未嘗不可，但也不可能太多。20多種稅在五級(jí)里分，就是擺不平，沒(méi)法分清爽，不得不搞出很多的共享稅。落實(shí)的過(guò)程中，省以下的四級(jí)怎么辦?誰(shuí)也拿不出像樣的方案，地方只好順勢(shì)形成我前面說(shuō)的一大套體制文件，搞成各種各樣的分成制。分成制的過(guò)渡態(tài)開(kāi)始變成凝固態(tài)，凝固到恰恰是我們過(guò)去知道一定會(huì)出弊病的分成制，帶來(lái)基層財(cái)政困難。討價(jià)還價(jià)的過(guò)程中財(cái)力重心往有實(shí)權(quán)的省、市提，更多的事權(quán)支出壓力卻壓到基層、壓到縣鄉(xiāng)，必然得出這些毛病。誰(shuí)有本事打通關(guān)系多爭(zhēng)取一些財(cái)力?但這些財(cái)力也穩(wěn)定不住，必須三天兩頭的往省里、市里跑，這哪里是好的機(jī)制?基層的財(cái)政困難和地方發(fā)展戰(zhàn)略需要逼得實(shí)在過(guò)不了日子，以潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則，隱性負(fù)債問(wèn)題也就隨之而來(lái)了，一方面發(fā)揮了很多了貫徹地方發(fā)展戰(zhàn)略的作用，另一方面又蘊(yùn)含著風(fēng)險(xiǎn)。

　　還有與“土地財(cái)政”概念相關(guān)的土地批租問(wèn)題。土地批租不是想批就能批得出來(lái)的，全國(guó)主要的土地批租收入，集中在沿海，沿海也不是所有地方都如此，像“蘇北洼地”就沒(méi)有那么好的收入。全國(guó)70%左右的土地批租收入集中在沿海一些中心區(qū)域，中部所占比重為20%左右，西部不到10%。這樣的土地批租，除了有短期行為特征外，也客觀上拉大了各地財(cái)力運(yùn)用的不均衡，不利于促進(jìn)鄧小平說(shuō)的共同富裕。這些問(wèn)題或弊病，不是分稅制造成的，是分稅制在省以下落地受阻帶來(lái)的。

　　如果說(shuō)省以下還有四級(jí)、合在一起五級(jí)分稅無(wú)解的話，能不能想辦法讓它有解?其實(shí)這個(gè)出路已經(jīng)呼之欲出，一個(gè)就是農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，發(fā)現(xiàn)一般的農(nóng)村區(qū)域必須實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，實(shí)際上已把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政廢了——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)變成縣級(jí)財(cái)政下管的預(yù)算單位(特別發(fā)達(dá)的地方如東莞，另當(dāng)別論。東莞原來(lái)是縣，后來(lái)提高到地級(jí)市，下面并沒(méi)有設(shè)區(qū)，還是那么多鎮(zhèn)，以后是怎么歸并這些鎮(zhèn)、是不是考慮市以下設(shè)區(qū)建制的問(wèn)題，不能套用鄉(xiāng)財(cái)縣管)，中國(guó)廣大的地方基層，鄉(xiāng)財(cái)縣管已經(jīng)推開(kāi)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了把鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)在實(shí)體層級(jí)意義上去掉，這樣就減了一層。

　　另外是浙江經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的財(cái)政省直管縣，前些年由中央文件肯定財(cái)政部發(fā)文，有條件的地方實(shí)行財(cái)政的省直管縣，到2012年，財(cái)政部要求全國(guó)省級(jí)行政區(qū)域除了民族地區(qū)之外通通推行省直管縣，到現(xiàn)在為止有些地方還停留在試點(diǎn)，還沒(méi)有完全鋪開(kāi)，但這個(gè)方向是既定的。中央文件后來(lái)又說(shuō)，有條件的地方還可以試行行政的省直管縣體制，但很遺憾，全國(guó)正式有紅頭文件依據(jù)來(lái)推行行政省直管縣的，只有廣東順德一地，到現(xiàn)在也悄無(wú)聲息了。要肯定這個(gè)大方向。財(cái)政省直管縣先于行政省直管縣，浙江幾十年風(fēng)風(fēng)雨雨一直在堅(jiān)持，他們認(rèn)為這樣合適：市和縣行政不同級(jí)，但財(cái)政同級(jí)“一起對(duì)省說(shuō)話搭體制”。按照分稅制來(lái)說(shuō)，上面有中央，下面是省和市縣兩個(gè)平臺(tái)，合在一起三級(jí)，20種左右的稅按照三級(jí)怎么分，馬上豁然開(kāi)朗，柳暗花明了。于是便有可能借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在中國(guó)提出比較像模像樣的分稅制在省以下落實(shí)的方案。

　　如果這么分析，財(cái)政體制改革基本思路應(yīng)該是按照三級(jí)扁平化的框架，結(jié)合大部制改革、扁平化改革，貫徹財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的取向下，從理清事權(quán)開(kāi)始，落到支出責(zé)任的合理化?；舅悸房杀硎鰹椋喝?jí)框架下，每級(jí)政權(quán)得到最高權(quán)力機(jī)構(gòu)人大授權(quán)的事權(quán)，并使事權(quán)(按照最新的進(jìn)展)形成具體的一覽表，一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)后面，跟著的是一級(jí)財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)最關(guān)鍵的是稅基，因?yàn)樗且婪ǖ姆€(wěn)定、大宗的收入來(lái)源，這是最關(guān)鍵的財(cái)權(quán)體現(xiàn)，再帶出三級(jí)框架下每一級(jí)的預(yù)算?，F(xiàn)代意義上的預(yù)算必須按照“美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示”，結(jié)合中國(guó)的客觀需要，讓它透明、完整、事前決定、有充分的公眾參與，經(jīng)過(guò)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)審批以后形成有法律效力的執(zhí)行文件，得到嚴(yán)格執(zhí)行，而且以后要編制三年滾動(dòng)預(yù)算，貫徹績(jī)效考評(píng)的原則和問(wèn)責(zé)機(jī)制。這一套環(huán)環(huán)相扣打通了，當(dāng)然還要匹配國(guó)有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)——我國(guó)在前些年實(shí)際上已經(jīng)明確了，中央、省、市縣(就是按照三級(jí))配國(guó)有資產(chǎn)管理的人格化代表機(jī)構(gòu)，國(guó)資委、國(guó)資局、國(guó)資辦，對(duì)應(yīng)上的就是資本預(yù)算，資本預(yù)算也是按照三級(jí)扁平化的框架，成為預(yù)算體系一個(gè)有機(jī)組成部分。還有就是舉債權(quán)：《預(yù)算法》修訂以后地方的舉債權(quán)首先體現(xiàn)在省，省里拿到資金再分到市縣——未來(lái)不能完全排除一種可能：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟、發(fā)達(dá)了以后，未必永遠(yuǎn)都是市縣由省切塊來(lái)拿到舉債的資金，是不是有些地方，從發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始，可試行市和縣一定約束情況下的舉債，以后這可以從容探討。

　　總體來(lái)說(shuō)三級(jí)框架下貫徹“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”，這樣的制度建設(shè)要領(lǐng)，再加上自上而下兩級(jí)轉(zhuǎn)移支付和輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付，那就可以達(dá)到“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配”的較理想的分稅制境界。這個(gè)境界一定是服務(wù)于全局資源配置優(yōu)化、長(zhǎng)治久安的。區(qū)域經(jīng)濟(jì)這方面我們要結(jié)合預(yù)算改革、稅收改革，在體制方面做種種優(yōu)化。

　　再說(shuō)一下十九大的指導(dǎo)精神。十九大在已有的探索和十八大以后三中全會(huì)給出的指導(dǎo)、政治局審批通過(guò)的配套改革方案執(zhí)行的基礎(chǔ)上，又針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況有言簡(jiǎn)意賅的指導(dǎo)性表述。報(bào)告里說(shuō)到財(cái)稅的時(shí)候是這么一段話：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)，區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系;建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理;深化稅收制度改革，健全地方稅收體系”?？芍?，財(cái)稅改革三大任務(wù)中，現(xiàn)在是把財(cái)政體制擺在第一位了，對(duì)中央地方關(guān)系有這么多要求，再往下順理成章排在第二位的講，是預(yù)算要在規(guī)范透明方面再加上全面績(jī)效管理。接下來(lái)，稅收方面特別強(qiáng)調(diào)的，是地方稅體系建設(shè)。這三層的邏輯關(guān)系更符合學(xué)理，那么往前追溯一下，怎么解釋十八屆三中全會(huì)的排序?我覺(jué)得那個(gè)時(shí)候，更多體現(xiàn)的是凝聚共識(shí)后的“先易后難”，預(yù)算改革的共識(shí)非常明顯，所以排在第一位。預(yù)算首先是錢從哪里來(lái)，跟著把稅制改革排在第二位，理順中央地方體制關(guān)系當(dāng)時(shí)排在第三位，相對(duì)而言難度更大，可以從容一點(diǎn)再做考慮。

　　到了2016年，中央所說(shuō)的財(cái)稅改革重點(diǎn)和基本的事情要做出來(lái)的關(guān)口，壓力就來(lái)了，中央地方關(guān)系怎么理順?2016年推出了關(guān)于理清事權(quán)的文件，后來(lái)跟著值得肯定的進(jìn)步，就是順應(yīng)大勢(shì)在事權(quán)方面，從基本公共服務(wù)必須要解決的中央和地方共擔(dān)的事權(quán)方面，分步拉出一覽表，再落到支出責(zé)任明細(xì)單上，已經(jīng)有兩輪的進(jìn)步。已把八大類型的公共服務(wù)，區(qū)分出每一個(gè)類型里各個(gè)地方歸在哪個(gè)臺(tái)階，歸在不同的臺(tái)階上有不同的操作細(xì)則，這些共同承擔(dān)的事權(quán)的支出責(zé)任，中央負(fù)擔(dān)比重最高的地方，可以由中央出80-90%，這是針對(duì)最欠發(fā)達(dá)的地方，80%下面有60%、50%、30%和10%等等。醫(yī)療方面我看到的就是上海、北京中央也給一點(diǎn)支持，但就是十分之一?；竟卜?wù)八大類事項(xiàng)，都有可操作的、量化的指導(dǎo)，清楚規(guī)范操作方面的支出責(zé)任。中央給的，在具體的這個(gè)臺(tái)階里是80%還是50%還是10%，這是各地可以明確預(yù)期的，剩下的便是地方財(cái)政要做好自己的統(tǒng)籌規(guī)劃安排。這是十分值得肯定的進(jìn)步。以后要推進(jìn)到所有的中央、地方共擔(dān)事權(quán)，無(wú)縫連接式全覆蓋，所有的共擔(dān)事權(quán)到底怎么樣操作，都有文件依據(jù)可查，動(dòng)態(tài)優(yōu)化到一定的時(shí)候成熟以后，也不排除以法案的形式確定，比如成為預(yù)算法的附件，這樣更具有法律上的權(quán)威性和嚴(yán)肅性——這是發(fā)展方向。

　　中央和地方的體制關(guān)系，無(wú)非是理清從人大授予政府事權(quán)，委托政府履行公共職能以后，怎樣一個(gè)一個(gè)環(huán)節(jié)最后落到支出責(zé)任上，可以非常有依據(jù)地實(shí)行問(wèn)責(zé)，這是綜合績(jī)效提高的制度保障。

　　在財(cái)稅改革承擔(dān)著服務(wù)全局重任的前提下，順應(yīng)十九大以后的發(fā)展大勢(shì)，我特別強(qiáng)調(diào)，對(duì)于中國(guó)的現(xiàn)代化，未來(lái)的十幾年是最關(guān)鍵的時(shí)期。怎么樣回應(yīng)市場(chǎng)主體的訴求，做好宏觀政策協(xié)調(diào)，比如說(shuō)財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)，前段時(shí)間前所未有地出現(xiàn)了大庭廣眾之下的“央財(cái)互懟”，雖然體制內(nèi)人覺(jué)得不可思議，老百姓還挺高興，看這兩個(gè)職能部門怎么吵架的。這表現(xiàn)了我們現(xiàn)階段的一些矛盾凸顯?？陀^協(xié)調(diào)是一定要在服務(wù)全局的意識(shí)下盡量擺脫部門自己的局限性，在服務(wù)全局、服務(wù)配套改革的視角下掌握好部門工作。

　　宏觀層面兩大政策協(xié)調(diào)配合中，一定要強(qiáng)調(diào)以配套改革來(lái)保證政策的合理實(shí)施機(jī)制，當(dāng)然就要特別注意優(yōu)化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、投融資機(jī)制、預(yù)算硬約束和各種各樣的政策組合。我們理念上應(yīng)強(qiáng)調(diào)的，是財(cái)稅改革一定要服務(wù)全面改革，要在攻堅(jiān)克難方面有清醒的大局意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)、機(jī)遇意識(shí)，爭(zhēng)取有所作為，力爭(zhēng)取得中央所說(shuō)的決定性成果。中央原希望在2016年，財(cái)政改革重點(diǎn)的基本的事情要做出來(lái)，內(nèi)部傳達(dá)中說(shuō)，玉泉山上總書(shū)記對(duì)時(shí)任部長(zhǎng)樓繼偉同志講，你們要抓住這些事，希望2016年能做得出來(lái)，2017年我們還想辦點(diǎn)大事。2017年就是十九大召開(kāi)之年，但2016年的進(jìn)展沒(méi)有如意，到現(xiàn)在也不敢說(shuō)財(cái)稅改革當(dāng)時(shí)安排的三大方面的任務(wù)，基本、重點(diǎn)的已經(jīng)做出來(lái)了，但我們別無(wú)選擇，必須繼續(xù)往前推進(jìn)，趕早不趕晚，審時(shí)度勢(shì)，爭(zhēng)取把改革的硬骨頭啃下來(lái)。2020年中央說(shuō)的“60條”部署的全面改革要取得決定性成果，但現(xiàn)從時(shí)間表上直率地說(shuō)，很可能要滯后。現(xiàn)在媒體都回避這個(gè)問(wèn)題，思平市長(zhǎng)在網(wǎng)上非常明確地說(shuō)，時(shí)間表我們可以適當(dāng)往后推一推，但大方向要堅(jiān)定不移，一定要把硬骨頭啃下來(lái)，我非常贊成。我們不要太計(jì)較時(shí)間表是2020年還是2022年，但拖到2030年肯定不行，那樣跨越中等收入陷井可能就沒(méi)有后勁了，肯定地說(shuō)現(xiàn)代化全局不允許以這種態(tài)度拖延。所以我們別無(wú)選擇，要力爭(zhēng)在審時(shí)度勢(shì)的情況下積極主動(dòng)取得財(cái)稅改革的決定性成果。

　　我粗線條的匯報(bào)就到這里，請(qǐng)各位批評(píng)指正，謝謝大家!

　　【互動(dòng)環(huán)節(jié)】

　　【謝作正】：我想請(qǐng)教一下賈先生關(guān)于稅收負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，最近官方已經(jīng)公布的數(shù)據(jù)，2018年全國(guó)GDP超過(guò)90萬(wàn)億，稅收總額大概是15萬(wàn)億多，稅收占GDP不到20%，大概17%到18%。剛才張市長(zhǎng)已經(jīng)講到2017年、2018年深圳在50%左右，2018年突破2萬(wàn)億了，這樣我們超過(guò)了50%。稅負(fù)從深圳的角度來(lái)講，反映經(jīng)濟(jì)是發(fā)達(dá)的，稅收占GDP的比重相當(dāng)高，我想問(wèn)的是，賈先生研究這么多年的財(cái)稅體制改革，作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家，稅收占GDP的比重到底多高合適，才能體現(xiàn)企業(yè)公民稅負(fù)合理?

　　【賈康】：感謝謝局長(zhǎng)的提問(wèn)，我簡(jiǎn)單說(shuō)一下，從國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)看，國(guó)際貨幣基金組織(IMF)，有一個(gè)按標(biāo)準(zhǔn)口徑可比的數(shù)據(jù)判斷量值，政府收入廣義的包括稅收、非稅收入，合在一起，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體宏觀而言的政府收入和GDP相比(整個(gè)收入情況可以稱為宏觀稅負(fù)水平)，都是在40%以上，其中不全是稅，只是大家約定俗成，所有的政府收入合在一起叫GDP中的宏觀稅負(fù)。北歐的福利國(guó)家這一指標(biāo)可達(dá)到50%，如挪威、瑞典那樣非常典型的福利國(guó)家。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的平均水平在40%以上，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體30%出頭，我國(guó)這幾年按照IMF口徑，是32%左右，即我們現(xiàn)在的水平和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的平均值差不多。就全中國(guó)來(lái)說(shuō)，不能得出中國(guó)宏觀稅負(fù)過(guò)高的判斷結(jié)論，但剩下的是隱性負(fù)擔(dān)，以及結(jié)構(gòu)、績(jī)效，卻有很多的問(wèn)題需要討論。也得順應(yīng)我們特定發(fā)展階段上企業(yè)、老百姓的訴求，盡可能控制宏觀稅負(fù)。十八屆三中全會(huì)說(shuō)到穩(wěn)定稅負(fù)，實(shí)際上講的是穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，后來(lái)政治局曾經(jīng)提過(guò)降低稅負(fù)，但再也沒(méi)有說(shuō)過(guò)怎樣降低。全局來(lái)看，有“財(cái)政三元悖論”，老百姓特別贊成的減稅、改進(jìn)公共服務(wù)增加福利、以及控制公共部門的負(fù)債三大取向，大家都會(huì)舉雙手贊成，但這三項(xiàng)，充其量能同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)，不可能三項(xiàng)同時(shí)實(shí)現(xiàn)，那么就得有一個(gè)權(quán)衡：既想增加公共服務(wù)，又想減稅，一定得擴(kuò)大舉債，這是其他約束條件不變情況下的必然選擇;想控制債務(wù)又要增加公共服務(wù)，那就無(wú)法有力度地減稅——稅收必須替代原來(lái)設(shè)想的舉債來(lái)支撐公共服務(wù)。里面的結(jié)構(gòu)問(wèn)題涉及三元悖論之下我們?nèi)绾螜?quán)衡，有其復(fù)雜性，這是講的全國(guó)和國(guó)際的對(duì)比。您提的問(wèn)題落到深圳，還得再回應(yīng)一下：深圳是中國(guó)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一(或是沒(méi)有之一，可能就最發(fā)達(dá)了——因?yàn)檎f(shuō)到廣東還有一些拖后腿的地方，廣東的清遠(yuǎn)、河源、韶關(guān)稍差一點(diǎn)，深圳哪有拖后腿的地方?深圳總體來(lái)說(shuō)是一個(gè)板塊，非常發(fā)達(dá)了)，于是出現(xiàn)剛才張市長(zhǎng)和您說(shuō)到的，整個(gè)GDP里政府收入高達(dá)50%，全口徑可能還得再高一點(diǎn)兒(加上基金可能還得更高)。那么中國(guó)的中央政府在區(qū)域之間，一定是抽肥補(bǔ)瘦，不抽深圳、廣東，還抽哪兒?可能也得抽上海、江蘇、浙江、北京，如此而已。說(shuō)來(lái)說(shuō)去，全國(guó)放眼看去三十幾個(gè)省級(jí)行政區(qū)，能抽的就八九個(gè)，中央是按照體制規(guī)定，算來(lái)算去測(cè)算好，以分稅制解決這個(gè)問(wèn)題，大家不用吵，也不用“跑部錢進(jìn)”和拉關(guān)系，通過(guò)分稅制就把中央政府要拿的錢，主要從深圳等地拿足，拿足后可以履行中央政府的職能，其中大部分都去支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)了，這就是深圳對(duì)全局的貢獻(xiàn)。

　　有個(gè)2000億和到3000億，可以支持很多民族地區(qū)過(guò)日子，西藏，加上甘肅或是加上寧夏、青?？赡芏?jí)蛄?。?dāng)然一般不能這么宣傳，但是實(shí)際上這體現(xiàn)確實(shí)是小平同志所說(shuō)的，先富起來(lái)的地方要考慮大局，回過(guò)頭來(lái)支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)。雖有中央牽頭的橫向?qū)谥С?，但其?shí)更多的是靠體制，由中央按照分稅制的規(guī)則把錢拿足，去支持中西部。

　　張市長(zhǎng)的觀點(diǎn)我也簡(jiǎn)單回應(yīng)一下。張市長(zhǎng)回答非常對(duì)，還要考慮民心向背，所以今年大家充分肯定克強(qiáng)總理的報(bào)告中減稅降負(fù)的安排。還有一個(gè)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題：現(xiàn)在減的是流轉(zhuǎn)稅，流轉(zhuǎn)稅是間接稅，直觀來(lái)講是企業(yè)的稅負(fù)降低了，其后企業(yè)在這種變化情況下，競(jìng)爭(zhēng)中會(huì)采取一定的策略手段，在稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁上有調(diào)整動(dòng)作，比如已經(jīng)有信息，4月1日增值稅降低稅率，跟著的就是一些品牌廠家降低價(jià)格了，降價(jià)等于把國(guó)家給他減的稅，他讓利給后道環(huán)節(jié)，后道環(huán)節(jié)很多是最終消費(fèi)者，比如手機(jī)賣到最終消費(fèi)者，實(shí)際承受的稅負(fù)降低了。增值稅減稅通過(guò)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁過(guò)程，使中國(guó)的消費(fèi)大眾得到了實(shí)惠。中國(guó)的消費(fèi)大眾還是低中端為主，實(shí)際上給低中端社會(huì)成員增加了共享改革開(kāi)放成果的獲得感。

　　這里面三元悖論約束下的另一個(gè)考慮：如何在流轉(zhuǎn)稅中繼續(xù)推行減稅?要把一般納稅人的三檔稅率歸成兩檔，現(xiàn)在已經(jīng)降到13%和9%、6%，三檔變兩檔肯定不能把低的往上提，就是怎么往下降的問(wèn)題，13%降到9%還是9%降到6%，反正得繼續(xù)降稅。繼續(xù)降稅加上其他的措施，是不是財(cái)政過(guò)不去，步子就邁不出來(lái)?結(jié)構(gòu)上的考慮，還必須讓有支付能力的主體更多交稅，這就涉及提高直接稅比重的問(wèn)題。我這么多年強(qiáng)調(diào)不能忽視房地產(chǎn)稅改革，說(shuō)起來(lái)使不少人非常氣憤的，這不是減稅，實(shí)際上是在住房的保有環(huán)節(jié)使稅收負(fù)擔(dān)從無(wú)到有，實(shí)際上是增稅，便不好說(shuō)，宣傳上稱之為稅制改革，但這確實(shí)是為全局服務(wù)的制度建設(shè)。(此處因涉及敏感詞句，刪掉94字)底線的人是在節(jié)衣縮食的基本生活資料方面有稅負(fù)而減輕，高端人士是在享受資料的層面有了稅負(fù)而做的利益讓渡，這樣整個(gè)社會(huì)靠再分配機(jī)制，抽肥補(bǔ)瘦，會(huì)使整個(gè)社會(huì)更和諧，社會(huì)總體的稅收痛苦是降低的，是共享改革開(kāi)放的成果。但這就是很有難度的改革啃硬骨頭的問(wèn)題。按照張市長(zhǎng)剛才的思路，我再做點(diǎn)發(fā)揮：不光是深圳的問(wèn)題，現(xiàn)在富豪扎堆在深圳、上海、北京，以后直接稅以后出來(lái)，又體現(xiàn)這些地方的直接稅往上升，房地產(chǎn)稅如果真的通過(guò)立法，首先從一線城市開(kāi)征，是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段取代行政手段，還是會(huì)體現(xiàn)在這些地方的收入往上走，那時(shí)中央怎樣拿這些收入，以便手上有錢更多支持中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這就是結(jié)構(gòu)上的問(wèn)題。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，是深圳率先使土地使用權(quán)通過(guò)招拍掛取得，不是政府決定應(yīng)該收多少，而是競(jìng)爭(zhēng)者在競(jìng)爭(zhēng)中形成的對(duì)價(jià)，拿到使用權(quán)以后，該主體會(huì)在物質(zhì)激勵(lì)下盡可能發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)中拿到的土地使用權(quán)的潛力，以后可能產(chǎn)生的附加值也給稅收做貢獻(xiàn)。房地產(chǎn)市場(chǎng)上，市場(chǎng)軌這方要遵循土地使用權(quán)的取得是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)這一基本規(guī)則。如果政府按住了不讓競(jìng)價(jià)，就是否定市場(chǎng)的決定作用。市場(chǎng)軌的邏輯很清楚，靠什么東西引導(dǎo)?如果意識(shí)到房地產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)即土地開(kāi)發(fā)出來(lái)的成品有持有成本，前面拿地人的預(yù)期就變了，就不會(huì)動(dòng)不動(dòng)頂出一個(gè)“地王”。其他很多的收費(fèi)，從開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)到交易環(huán)節(jié)，各種各樣的負(fù)擔(dān)，都應(yīng)該通過(guò)改革盡可能減少，這就更合理了。

　　政府有其苦衷，中央所說(shuō)的長(zhǎng)效機(jī)制，是要找到更合理的基礎(chǔ)性激勵(lì)兼容制度安排，經(jīng)濟(jì)上要素競(jìng)爭(zhēng)性流動(dòng)，客觀上形成的土地開(kāi)發(fā)權(quán)及其開(kāi)發(fā)出的成品的價(jià)格。至于保障房，是另外的一套調(diào)節(jié)參數(shù)。純市場(chǎng)軌上的東西，要以行政手段來(lái)控制，是地方政府在苦衷之下不得已的權(quán)宜做法，不代表著改革方向。

　　【提問(wèn)】：我想接著向您請(qǐng)教兩個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)在有聲音說(shuō)中國(guó)是不具備征收房地產(chǎn)稅的基礎(chǔ)，首先是因?yàn)楹芏嚅_(kāi)發(fā)商在建房子的時(shí)候已經(jīng)把土增稅、印花稅、契稅轉(zhuǎn)嫁到實(shí)際購(gòu)房人身上。二是我們國(guó)家實(shí)行土地國(guó)有制而不是私有制，是跟已經(jīng)征收房地產(chǎn)稅的國(guó)家很大的區(qū)別，有人說(shuō)如果再增加房地產(chǎn)稅，有一只羊扒兩層皮的嫌疑，您對(duì)這個(gè)聲音怎么看?

　　【賈康】：您的問(wèn)題實(shí)際涉及三個(gè)層面：第一，開(kāi)發(fā)商拿地時(shí)要分析未來(lái)的市場(chǎng)，未來(lái)市場(chǎng)沒(méi)有持有環(huán)節(jié)的成本時(shí)，他怎么樣拿使用權(quán)，會(huì)出一個(gè)價(jià)，如果制度上使未來(lái)有預(yù)期的持有成本，大家的行為會(huì)收斂，這樣對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)有壓倉(cāng)促穩(wěn)的作用，肆無(wú)忌憚的炒作一定不敢像原來(lái)那么猖狂，拿地也會(huì)是另外一種策略。這是“預(yù)期”的作用，一定是要往前做預(yù)測(cè)——現(xiàn)在感覺(jué)到拿地方案里包括的稅與各種負(fù)擔(dān)，那個(gè)時(shí)候不同了，就得重新算，測(cè)算未來(lái)能生成的市場(chǎng)價(jià)格，會(huì)影響在前面拿地時(shí)他給出的報(bào)價(jià)。

　　第二，征房地產(chǎn)稅有無(wú)硬法理障礙。土地是國(guó)有的，只有房產(chǎn)所有權(quán)，可否征不動(dòng)產(chǎn)稅?房地產(chǎn)稅只是技術(shù)上的稱呼，美國(guó)不叫房地產(chǎn)稅，叫財(cái)產(chǎn)稅，英國(guó)叫市政稅，日本叫固定資產(chǎn)投資稅，這都是技術(shù)性處理，僅是稱呼的問(wèn)題。中國(guó)的兩地試點(diǎn)，叫房產(chǎn)稅，也不是房地產(chǎn)稅，這不是關(guān)鍵問(wèn)題，關(guān)鍵就是：是不是有法理上的硬障礙?我們已專門說(shuō)明，看英國(guó)、香港等地，實(shí)證的情況是，不存在海外只有終極產(chǎn)權(quán)私有土地上才有合法開(kāi)征房地產(chǎn)稅前提的法理，不存在這個(gè)問(wèn)題，這是實(shí)踐。理論上我們也專門做了分析，這關(guān)聯(lián)相對(duì)獨(dú)立的物質(zhì)利益，需要調(diào)節(jié)，不存在調(diào)節(jié)的硬障礙。

　　第三，是重復(fù)征收問(wèn)題，一頭牛扒兩張皮?有人講前面土地批租是一張皮，后面征稅是又一張皮——其實(shí)前面叫地租，后面叫稅收，各個(gè)國(guó)家的實(shí)踐，都是二者不是必取其一的關(guān)系，而是相互怎么協(xié)調(diào)的關(guān)系。而是稅收本身也一定會(huì)重復(fù)，企業(yè)交了流轉(zhuǎn)稅(流轉(zhuǎn)稅好幾種)，還要交所得稅，所得稅后給員工發(fā)薪酬，老百姓拿到工資，這些主體還要交個(gè)人所得稅，企業(yè)和個(gè)人買車輛，還要交車輛購(gòu)置稅，老百姓最后買饅頭、買月餅，還含稅……重復(fù)征收必然存在，只是重復(fù)得合理還是不合理的問(wèn)題。有不少人對(duì)房產(chǎn)稅的反對(duì)意見(jiàn)，是從剛才說(shuō)的兩個(gè)切入點(diǎn)——法理障礙和重復(fù)征收講的，聽(tīng)眾覺(jué)得“說(shuō)出了我們的心里話”，但我們研究者還是想把這個(gè)事說(shuō)清楚，其實(shí)不存在硬障礙，也不存在只能征一樣不能征另外一樣的客觀依據(jù)。應(yīng)當(dāng)是合理協(xié)調(diào)，一定要爭(zhēng)取盡量?jī)?yōu)化。

　　(本文系賈康先生在馬洪基金會(huì)2019春季報(bào)告會(huì)上的發(fā)言。)