改革→轉軌→市場化
發(fā)稿時間：2019-04-23 15:29:14 來源：中國改革網 作者：陳池 廣東省政府參事
在中國改革開放40周年之際，中國體改研究會和廣東福建廣西等等幾個南方省份的體改研究會舉辦南方改革論壇，回顧改革，展望未來。期間，廣東體改研究會組織改革成果評選，《市場化大趨勢——陳池改革文集》被評為慶祝改革40周年暨廣東體改研究會30周年優(yōu)秀改革專著。廣東省體改研究會召開座談會，認為此書是一本較早研究中國市場化改革的很有創(chuàng)新的著作，作者高明之處在于抓住體制轉軌和市場化這一改革主線，構建了"改革——轉軌——市場化"的體系，闡述環(huán)境、體制、機制、人和發(fā)展的關系，構思新穎，理論分析深刻。作者吸收借鑒西方新制度學派理論，以前瞻思維和犀利筆觸，全面闡述由傳統(tǒng)計劃經濟向現(xiàn)代市場化轉軌的變遷，系統(tǒng)研究改革規(guī)律和對策。
我在上世紀80年代開始研究"改革→轉軌→市場化"問題。當時，卓炯對社會主義如何發(fā)展商品經濟有開創(chuàng)性的論述;后來，樊綱對轉軌經濟學進行了深刻的研究。受他們的啟發(fā)，我利用在廣東省體改辦從事改革的機會，結合廣東改革的實際，對市場化轉軌的理論與對策進行探索，形成了《市場化大趨勢》一書。轉軌與從一個舊體制向明確的新體制的變遷。考慮的基點主要是，如何選擇市場化改革目標和制度變遷的路徑;如何增強改革轉軌動力，減少阻障，降低風險;如何增進大多數(shù)人的根本利益在，防止改革逆轉;如何把非帕累托改進轉為帕累托改進;如何增加新體制增量，減少舊體制存量;改革轉軌的策略和對象等。
一、市場化改革轉軌的動因
第一，在社會大生產的條件下，市場交換和市場競爭已滲透到經濟的各個領域和各個環(huán)節(jié)，任何國家的經濟都無法自我封閉，無法抵御市場的力量。在現(xiàn)代社會中，一個成功的經濟體制和有效率的經濟運行機制必定由市場調節(jié)發(fā)揮決定作用。
第二，市場化是提高競爭力的根本。競爭力是一個成本概念，成本降低了，競爭力也會提高。推進市場化進程，改善市場環(huán)境，降低交易成本，競爭力就會提高。
第三，只有在市場化的基礎上才能發(fā)展社會主義。傳統(tǒng)的計劃經濟體制束縛了生產力和發(fā)展，而市場取向改革的推進，為社會主義的振興找到了一條現(xiàn)實的路徑。
二、市場化改革轉軌的要件
第一，經濟基礎市場化。經濟基礎是經濟運行賴以建立的所有制結構。必須形成多元化經濟成分共同競爭的格局。一是大力發(fā)展私營企業(yè)等民營經濟。二是大力發(fā)展混合經濟，實現(xiàn)公私交融，混合發(fā)展?；旌纤兄剖侵髁?。三是實行國有經濟結構戰(zhàn)略性調整，將更多的國有資本由經營領域轉向公共領域，通過兼并重組推動國有經濟集約化經營，提高國有經濟的活力、控制力和影響力。
第二，經濟主體市場化。要形成獨立的市場主體。一是獨立性。最重要的是產權的獨立和經營權的獨立。要建立產權清晰多元、權責明確、流轉順暢的現(xiàn)代產權制度。二是平等性。各種市場主體的地位是平等的。各種所有制企業(yè)在公平的基礎上競爭。三是通過產權制度改革，實現(xiàn)國有企業(yè)產權多元化，促使公有制與市場經濟相結合。公司制是獨立的市場主體和有效財產組織形式。
第三，經濟運行市場化。一是建立市場化的價格機制，完善商品尤其是要素價格由市場決定的機制。土地和金融是重要的生產要素，要通過土地制度改革形成集體土地與國有土地同等入市、同權同價的制度。通過金融體制改革推動利率市場化，推動人民幣資本項目可兌換的進程。二是建立現(xiàn)代市場體系。破除市場壟斷和價格壟斷，進行資源性產品價格形成機制改革。三是完善立法，打破部門、所有制、地區(qū)壁壘，掃除進入市場的各種藩籬。建立商品和要素自由流動、平等競爭、規(guī)則公平的現(xiàn)代市場體系。
第四，經濟調控市場化。一是界定和規(guī)范政府對經濟的宏觀調控職能與國有資產管理職能。二是改變政府主導資源配置和經濟發(fā)展的狀況。政府宏觀調控是間接而不是直接調控，不干預微觀經濟活動。三是從過去習慣行政手段管理經濟，轉變?yōu)檫\用經濟手段為主，行政和法律手段同時結合使用。主要運用價格、稅收、信貸等經濟杠桿進行調節(jié)，從經濟利益上誘導、協(xié)調和控制社會再生產各個環(huán)節(jié)等。
三、市場化改革轉軌的路徑
以廣東改革為例。
1、從增量改革到存量改革
改革開放之初，廣東注重在舊體制外培育市場新因素，如利用外資，大力發(fā)展外向型經濟，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)。上世紀90年代，改革重點轉向現(xiàn)存的、國有企業(yè)和宏觀管理舊體制。
2、從單項突破到綜合改革
改革伊始，廣東著力單項突破，創(chuàng)造了許多全國第一。后來，逐漸轉向綜合配套，各項改革圍繞著建立社會主義市場經濟體制的總目標進行統(tǒng)籌規(guī)劃，改革循序漸進，由淺入深，由易到難，把重點突破與綜合推進結合起來。無論哪個領域改革都按照改革總體目標有計劃有步驟地推進，形成整體的綜合效應。
3、從外圍戰(zhàn)到攻堅戰(zhàn)
改革的第一階段主要是在優(yōu)惠政策、放權讓利等表層上做文章。隨著改革的深化和市場經濟的發(fā)展，體制中的一些深層次問題逐步暴露，改革必然進入攻堅階段。這一階段，廣東加大力度進行企業(yè)產權制度改革，推動國有企業(yè)的戰(zhàn)略性重組，改革投融資體制，加快要素市場的發(fā)展和政府行政管理體制的創(chuàng)新，從而加快了社會主義市場經濟新體制的建立。
4、從微觀到宏觀的整體互動
廣東的改革首先在企業(yè)制度改革等微觀領域進行。然后按中央的部署積極推進財稅、外貿、金融、物價等改革，搭建起新體制的宏觀框架。形成微觀與宏觀的互動。
5、從破舊體制到立新體制
80年代廣東充當改革開放的排頭兵，在對舊體制“破”的方面走在全國前面，但在“立”和規(guī)范新體制上不足。從90年代開始，廣東明確提出建立社會主義市場經濟的基本框架和目標，大力推動制度創(chuàng)新。
6、從先行地區(qū)試驗到整體實施
廣東的改革先由經濟特區(qū)探索實驗，逐步推廣到珠三角、沿海開放地區(qū)乃至全省各地，許多改革實踐為全國提供寶貴的經驗。如深圳特區(qū)率先提出在全國建立社會主義市場經濟體制的改革目標，堅持制度創(chuàng)新，以現(xiàn)代市場經濟和國際慣例為標準來推動每項改革。順德的綜合改革試點和南海市的土地股份合作制改革等為全省借鑒和推廣，并為全國提供了新鮮經驗。
7、從“摸著石頭過河”到按“市場化取向”目標推進
從計劃經濟轉向市場經濟沒有成功的先例可循。廣東充分利用中央賦予的特殊政策，創(chuàng)造性地制定了許多改革措施，大膽探索。在實踐中，逐步明確市場化改革目標，統(tǒng)一設計改革方案，有序推進制度創(chuàng)新，按照建立社會主義市場經濟基本框架的要求進行規(guī)范。
8、從重視經濟效益到以人為本
隨著改革的深入發(fā)展，廣東逐漸改變以往單純?yōu)榻洕б娑母锏淖龇?，改革高度重視調動人的積極性和利益共享。個體私營等非公有經濟發(fā)展，使人民群眾不僅是財富的創(chuàng)造者，而且也是財富的積累者、享受者;國有企業(yè)推進產權制度改革，使許多職工成了企業(yè)的持股者。經濟領域市場取向的改革向縱深推進后，廣東又加快完善社會保障體系，讓城鄉(xiāng)群眾共享改革發(fā)展成果。由于改革把維護和實現(xiàn)絕大多數(shù)人利益作為出發(fā)點和落腳點，從而深受人民群眾的理解和支持。
9、從經濟改革到全面社會改革
隨著體制轉軌的深化，努力實現(xiàn)城市改革和農村改革相協(xié)調，經濟領域改革和社會領域改革相協(xié)調，經濟體制改革與行政管理體制改革相協(xié)調，為社會和諧和人的全面發(fā)展創(chuàng)造條件。
10、改革與開放互相促進
廣東地處開放前沿，因此改革一個明顯特點體現(xiàn)在，一方面通過開放促進改革，如外資的引進、外貿的發(fā)展，對國有企業(yè)和傳統(tǒng)外貿管理體制造成強大壓力;另一方面，通過改革促開放，如價格體制改革促進市場開放，特區(qū)改革推動特區(qū)與國際接軌，成為開放的前沿陣地，同時特區(qū)的開放，促其成為改革的先行者。
四、市場化改革轉軌的對策
(一)緊緊把握四層面
1.把握改革導向：遵循改革規(guī)律
第一，目標導向。改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在經濟體制改革方面，著力構建“三有”，體制就是市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度。
第二，人本導向。堅持人民為中心，促進人的全面發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕，把增強人民福祉作為改革出發(fā)點和落腳點。人本導向超越了效率和公平之爭，把兩者統(tǒng)一起來，就是為了人本身，人的幸福，人的自由解放。
第三，共享導向。以前我們注重效率，這與改革開放初要解決的問題是吻合的，因為當時主要是效率低，要打破大鍋飯，提高我們的效率。深圳當時就提出，時間就是金錢、效率就是生命，這是當年的流行口號，折射出當年的改革導向。但是改革發(fā)展到今天，公平共享更為突出，也體現(xiàn)改革的邏輯發(fā)展，從效率→公平→共享。
第四，市場導向。不斷推進社會主義市場經濟改革，提高市場化程度，使市場在資源配置中起決定作用。
第五，規(guī)律導向。把握改革的整體與重點、頂層設計與摸著石頭過河的關系。不走封閉僵化老路，也不走改旗易幟邪路。
第六，問題導向。根據(jù)社會主要矛盾，抓住人們關心的主要問題，有針對性地進行改革突破。
2.把握三者關系：形成“市場機制有效-政府管理有為-社會保障有力”的格局
市場與市場、社會的關系，貫穿全面深化改革的全過程和各個環(huán)節(jié)，處理好三者的關系，許多問題就會迎刃而解。在這三者的關系中，核心是市場，關鍵發(fā)力點是政府與市場的關系。要深化政府體制改革，真正轉變政府職能，釋放市場、社會活力，讓市場在資源配置中起決定性作用形成功能強大的大市場，塑造多元化的社會共治的大社會。
第一，要讓市場在資源配置中起決定作用，釋放活力，實現(xiàn)“更有效率”。
改革思路是打破壟斷，促進競爭。目前，改革最大的障礙是壟斷，既影響效率的提高，又影響公平的實現(xiàn)。因此，必須采取強有力的措施打破壟斷，促進競爭，讓勞動、知識、技術、管理、資本等各種要素的活力競相迸發(fā)。
一是破除市場壟斷和價格壟斷，進行資源性產品價格形成機制改革;打破部門、所有制、地區(qū)壁壘，掃除進入市場的各種藩籬。二是通過推進國有企業(yè)特別是壟斷行業(yè)的改革，引進戰(zhàn)略投資者;三是保障民營企業(yè)享有公平競爭的權利，引導民資參與壟斷行業(yè)的改革重組。四是促進金融資源的競爭和優(yōu)化重組。放寬金融行業(yè)準入門檻，吸引民間資本參與金融領域的競爭，投資各類金融機構。
第二，政府要自我革命，改革體制，轉變職能。
一是，以行政審批制度改革、大部門體制改革為龍頭帶動政府職能轉變。二是，以大力培育各類社會組織為契機，帶動社會體制改革。與市場
第三，建立保障能力強的社會保障制度。一是對目前多軌的社會保障和公共服務逐步并軌，建立普惠公平的社會保障制度和公共服務體系，提高保障水平，使人民生活無后顧之憂。二是，鼓勵社會力量投入文化、教育、體育、衛(wèi)生、濟困、交通等社會公益事業(yè)。
3.把握兩大重點：完善產權制度和要素市場化配置
(1)完善產權制度。產權是市場經濟的基礎，為市場經濟主體提供有效的激勵和約束。完善產權制度，必須做到歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢。從這四句話來看，我們的產權制度還不完善，雖然歸屬清晰，但權責不明，流轉也不順暢。如農村土地，雖然歸屬清晰，但權責不清，流轉更難，所以要改革。目前，必須以三權(承包權、經營權、使用權)分置為主線，深化農村土地制度改革。
(2)推進要素市場化配置。要素市場化配置是市場經濟運行的基本條件?，F(xiàn)在，我們的勞動力、土地、資金的流動還存在一些障礙。尤其是資金市場的價格有待改革，直接融資的渠道要繼續(xù)擴大。
4.把握“三有”體制：市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度
(1)市場機制有效。要形成市場經濟在資源配置起決定作用的機制。改革的著力點是要打破壟斷，包括行政壟斷、市場壟斷、自然壟斷，加快要素價格市場化改革，放寬服務業(yè)準入限制，深化利率和匯率市場化改革。全面實施市場準入負面清單制度。促使要素資源快捷流動、價格反應靈敏、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。
(2)微觀主體有活力。加快國有經濟布局優(yōu)化、結構調整、戰(zhàn)略性重組，深化國有企業(yè)改革。，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和障礙，推動民營企業(yè)制度創(chuàng)新。大力發(fā)展混合所有制企業(yè)，各類企業(yè)互相參股，形成產權多元、治理科學的市場主體。
(3)宏觀調控有度。通過財政、貨幣、產業(yè)、區(qū)域政策，尤其是運用經濟法律手段來實現(xiàn)宏觀調控。以治理能力現(xiàn)代化為重點，深化財稅金融等體制改革。加快建立現(xiàn)代財政制度和現(xiàn)代金融制度。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。以服務實體經濟為重點，發(fā)展多元化的資本市場，深化金融體制改革，防范金融風險。
在上述經濟體制改革同時，加快推進政治文化社會生態(tài)文明等全面改革。
(二)精準發(fā)力八化
今后改革要加快市場化轉軌進程，同時，向以人為本、公平共享的更高階段邁進，精準發(fā)力“八個化”。
1、市場基礎和市場主體進一步多元化混合化
加快產權改革，構建和完善歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代產權制度。對各種所有制企業(yè)一視同仁，對大中小企業(yè)平等對待，全面實施市場準入負面清單，各種市場主體依法平等進入，形成各類企業(yè)平等使用生產要素，公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護的環(huán)境。要進一步增強微觀主體活力。第一，以激活國有資本為主線，深化國有經濟體制改革。一是以管資本為主線，推動國有資本監(jiān)管體制改革。完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制。二是加快國有經濟布局優(yōu)化、結構調整、戰(zhàn)略性重組，通過推進國有企業(yè)特別是壟斷行業(yè)的改革，引進戰(zhàn)略投資者、財務投資者，加快資產證券化，實現(xiàn)產權主體多元化。加快國有經濟戰(zhàn)略調整，將更多的國有資本由經營領域轉向公共領域。同時通過兼并重組推動國有經濟集約化經營，提升競爭力。三是深化國有企業(yè)改革，引入非國有股東，發(fā)展多元股權的混合所有制企業(yè)，實現(xiàn)產權多元化，構建科學的法人治理結構，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。第二，以消除民營經濟發(fā)展體制性障礙為重點，推動非公有經濟的振興。保護民營經濟產權不受侵犯，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和障礙，推動民營企業(yè)制度創(chuàng)新。第三，發(fā)展混合經濟。推動國有經濟和民營經濟相互參股，實現(xiàn)所有制結構和企業(yè)產權多元化，促進混合經濟和共享經濟充分發(fā)展。
2、市場機制和市場體系進一步平等化國際化
實現(xiàn)競爭公平，競爭中性，讓市場在資源配置中真正起決定作用。以生產要素平等交換為基礎，推動城鄉(xiāng)要素自由流動和高效配置，促進城鄉(xiāng)一體化。關鍵是打破壟斷，包括行政壟斷、市場壟斷、自然壟斷。加快要素市場改革，放寬服務業(yè)準入限制。要破除價格壟斷，進行資源性產品價格形成機制改革。深化金融體制改革，推動利率和匯率市場化，提高直接融資比重，加快發(fā)展多層次的金融市場。推進自然壟斷領域改革，將其競爭性業(yè)務和自然壟斷業(yè)務分開，將前者推向市融場充分競爭。要進一步破除國企壟斷，保障民營企業(yè)享有公平競爭的權利，引導民資參與壟斷行業(yè)的改革重組，促進民企進入金融、教育、醫(yī)療、市政等領域公平競爭。促進金融資源的競爭和優(yōu)化重組。放寬金融行業(yè)準入門檻，吸引民間資本參與金融領域的競爭，投資各類金融機構。爭取組建更多民營銀行。破除區(qū)域、行業(yè)、所有制等歧視性限制和各種隱性障礙，全面完善公平開放透明的市場規(guī)則，實現(xiàn)區(qū)域、城鄉(xiāng)資源要素自由流動和高效配置。形成企業(yè)自主經營、公平競爭,商品和要素自由流動、平等交換的國際化現(xiàn)代市場體系。
3、市場調控和市場中介進一步制度化機制化
優(yōu)化配置政府職能，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的行政運行機制。政府致力創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，運用經濟手段法律手段調控經濟。調控目標制定和調控手段運用市場化、機制化。進一步改革政府體制，轉變職能。一是，以行政審批制度改革、大部門體制改革為龍頭帶動政府職能轉變。大量取消、轉移、下放行政審批事項，放寬準入，“法無禁止即允許”，凡法律未明確規(guī)定的一律不審批，凡市場機制能有效調節(jié)、社會組織能自律管理的一律不審批。讓市場配置資源作用充分發(fā)揮，使政府職能從過去主要推動經濟、審批項目轉向創(chuàng)造公平環(huán)境、提供公共服務上來。二是，實行政府決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分離。減少行政層級，探索扁平化管理，優(yōu)化政府組織結構能，建立現(xiàn)代政府制度。三是，以大力培育各類社會組織為契機，帶動社會體制改革。提高社會組織在全社會的覆蓋面，增強社會機制功能。創(chuàng)新社會治理方式，構建多元化的社會共治機制，增強社會自治功能，建立由社會各界人士組成的公共事務決策和咨詢委員會，實現(xiàn)公眾對社會事務有效的民主參與。
4、市場分配和社會保障進一步人本化普惠化
以分配公平和基本公共服務均等化統(tǒng)攬民生保障。構建公平的分配制度和強有力的保障體系。實現(xiàn)勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，勞動報酬在初次分配中的比重不斷提升。完善稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節(jié)機制。推動社會保障統(tǒng)一，公共服務均等。重點解決教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等關系民生的重大問題。這三大工程要以政府為主體，不能簡單地放給市場了之。逐步使城鄉(xiāng)居民都享受同等的社會保障和福利制度，對“雙軌”甚至“多軌”的社保、分配、教育、醫(yī)療等制度進行改革，逐步實行“并軌”，實現(xiàn)共享。要通過供給側結構性改革，增加和完善兩方面供給：一是基本的、公共的醫(yī)療服務的供給，二是高端、個性的醫(yī)療服務的供給。因此，要分類改革，前者需政府加大投入，更多是體現(xiàn)公益性的。
要以均等化為方向，推動公共服務充分發(fā)展。建立基本公共服務預算支出增長快于財政經常性支出增長的制度，建立城鄉(xiāng)協(xié)調基本公共服務均等化的制度，建立相鄰區(qū)域基本公共服務設施共:建共享的制度。要在充分發(fā)揮政府的主導作用的同時的，引進社會資本投入。要改革管理機制最大限度的發(fā)揮公共服務的潛能。建立普惠民生的公共財政體制，完善公共服務體系。通過上面措施，為和諧共享提供制度保障，讓改革發(fā)展成果公平惠及全體人民。
(陳池，廣東省政府參事，曾在省改革部門和研究部門工作多年，出版了《陳池改革文集——市場化大趨勢》、《廣東經濟發(fā)展的新選擇》等多本著作，發(fā)表論文一百多篇。)
