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　　一、引言

　　土地是基礎(chǔ)性資源，農(nóng)村土地制度改革必須堅持市場化改革方向。目前，我國現(xiàn)行的土地制度是原來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的重要組成部分，在社會主義建設(shè)過程中發(fā)揮過重要作用，但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會體制的轉(zhuǎn)型，現(xiàn)行土地制度的弊病逐漸顯現(xiàn)，成為制約社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展和生產(chǎn)要素自由流動的重要因素，也成為造成“土地財政”困境的重要誘因，不再適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，社會各方面的改革呼聲很高。為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，黨的十八屆三中全會站在改革發(fā)展全局的角度對深化農(nóng)村土地制度改革提出了一系列要求，明確了相關(guān)目標(biāo)任務(wù)。結(jié)合近幾年的試點探索和實踐總結(jié)，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》也在逐步籌劃修訂和完善，2018年12月23日，十三屆全國人大常委會第七次會議對土地管理法，城市房地產(chǎn)管理法修訂草案進(jìn)行初次審議。為更好指導(dǎo)實踐，從理論上，對土地改革的具體政策措施進(jìn)一步深入研究和細(xì)化仍然是非常必要的。

　　二、我國農(nóng)村土地制度

　　(一)我國農(nóng)村土地制度歷史沿革

　　1.我國古代的土地制度

　　在我國古代社會，土地制度不斷發(fā)展，在不同的歷史時期表現(xiàn)出不同的特點。根據(jù)土地制度的特點，我國古代土地制度的沿革大致可分為三個時期：第一個時期是夏商周，這一時期的井田制還保留了比較多的部落所有的痕跡，土地的私有制尚未成形;第二個時期從井田制瓦解到唐中葉均田制崩潰，這一時期土地私有制逐步確立，在此過程中，國家作為強(qiáng)勢力量進(jìn)行了直接干預(yù);第三個時期從唐“兩稅法”實施到近代，其中，北宋的“不立田制，不抑兼并”成為典型制度，也逐漸成為后代土地國策，封建地主土地所有制在此時期得到發(fā)展、成熟并衰落。

　　2.我國近代的土地制度

　　近代以來，土地制度逐步成為社會矛盾聚焦點。太平天國頒布的《天朝田畝制度》反映了廣大貧苦農(nóng)民獲得土地、追求平等平均的理想社會的渴望。孫中山先生三民主義中“民生主義”提出了“平均地權(quán)、核定地價，使耕者有其田”的思想。消滅封建地主土地所有制，實現(xiàn)農(nóng)民土地所有制，使農(nóng)民切實獲得土地所有權(quán)，是我國新民主主義革命時期的主要內(nèi)容，也是解決農(nóng)民問題的核心所在。1921年中國共產(chǎn)黨成立后，就把解決農(nóng)民土地問題作為解決近代中國國弱民貧的核心途徑之一。

　　3.新中國成立后至1978年的土地制度

　　1950年，我國頒布了《中華人民共和國土地改革法》，從新疆解放區(qū)開始，逐步在全國推開土地改革運(yùn)動。1951年，土地改革初步完成，即發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，1953年發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。構(gòu)成合作化運(yùn)動制度環(huán)境的主要因素是對農(nóng)業(yè)的社會主義改造，即實現(xiàn)由農(nóng)民土地所有制向集體所有制過渡;另一個重要因素是階級斗爭觀念的強(qiáng)化，由此導(dǎo)致合作化運(yùn)動由經(jīng)濟(jì)變革變成了一場由意識形態(tài)主導(dǎo)的政治運(yùn)動。合作化運(yùn)動從初級合作社階段到高級合作社階段最后到達(dá)人民公社“一大二公”階段。

　　4.改革開放以來的土地制度

　　黨的十一屆三中全會后，改革開放成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律，而農(nóng)村為改革開啟先河，土地政策就是改革的核心。人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)營體制開始全面解體，并逐漸確立了“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的家庭經(jīng)營體制，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度逐步確立。此后，農(nóng)村基本經(jīng)營制度成為我國農(nóng)村土地政策的基石。

　　(二)我國農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀

　　我國土地分為三大類：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、牧草地及其他的農(nóng)業(yè)用地;建設(shè)用地指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括商業(yè)、工礦、倉儲、公用設(shè)施、公共建筑、住宅、交通、水利設(shè)施、特殊用地等;未利用地指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。農(nóng)村土地制度改革的對象包含兩個方向：一是耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地。

　　近年來，政府在已有農(nóng)村土地制度基礎(chǔ)上，實施了“耕地總量動態(tài)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等一系列政策;各地政府從實際出發(fā)，對包括農(nóng)村宅基地制度在內(nèi)的各項制度進(jìn)行有益嘗試探索。尤其是2015年在33個試點縣市開展的“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革”(簡稱三項試點改革)，取得了積極成效。截至2018年，這33個試點縣(市、區(qū))已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝;集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元。這些對保護(hù)耕地、保障農(nóng)民居住權(quán)，減輕農(nóng)村土地利用粗放、增加城鎮(zhèn)用地供給，實現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地目標(biāo)發(fā)揮了重大作用，但也存在許多問題。比如，從點上來看，并沒有完全鋪開，33個試點縣(市、區(qū))實施的1275宗征地項目中，有918宗(占72%)集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個試點地區(qū)。從內(nèi)容上來看，實現(xiàn)國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多;宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)探索和實踐還不夠充分。不可否認(rèn)，其運(yùn)行效果與預(yù)期目標(biāo)存在一定差距。

　　三、農(nóng)村土地市場化內(nèi)涵、現(xiàn)狀及影響

　　(一)農(nóng)村土地市場化內(nèi)涵

　　農(nóng)村土地市場化是指在農(nóng)村土地制度改革過程中，逐步使市場在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用，農(nóng)村土地資源的流動和利用要更多地受到市場力量的支配和指引。農(nóng)村土地市場化其實就是在農(nóng)村土地制度改革中，推動一系列經(jīng)濟(jì)、社會及法律制度的變革，建立完善一整套制度體系，為市場機(jī)制配置土地資源創(chuàng)造條件，最終實現(xiàn)土地資源市場配置的政策目標(biāo)。農(nóng)村土地市場化是市場經(jīng)濟(jì)下推動資源流動的必然選擇。土地作為一種基礎(chǔ)資源，農(nóng)村土地只有走向市場化，才能更好提高土地的配置效率，進(jìn)而提高社會整體效率。

　　(二)農(nóng)村土地市場化的現(xiàn)狀

　　在政府組織下，一些地區(qū)相關(guān)試點逐步在推進(jìn)。這些試點也表明，農(nóng)村土地市場化改革有助于提高土地資源的利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源的合理流動，有效保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。但是，從實際結(jié)果來看，農(nóng)村土地市場化現(xiàn)狀不容樂觀，一方面，農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量快速擴(kuò)大;另一方面，農(nóng)地非農(nóng)化市場化水平不升反降。根據(jù)錢忠好等(2012)的測算，2003-2008年農(nóng)地非農(nóng)化市場化水平平均值大約在18%，且呈現(xiàn)下降趨勢。

　　農(nóng)村土地市場化出現(xiàn)不容樂觀的具體原因包括：

　　1.集體所有權(quán)不明確，土地產(chǎn)權(quán)主體地位虛置。

　　依照現(xiàn)行的有關(guān)法律，農(nóng)村土地所有權(quán)主體并不明確?！稇椃ā分谢\統(tǒng)定為集體所有;《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級;《土地管理法》中則規(guī)定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。從而在微觀上形成村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對同一塊土地都可以擁有所有權(quán)。集體所有權(quán)的不明確，導(dǎo)致作為集體一員的普通農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)是模糊不清的，他們作為土地產(chǎn)權(quán)的主體地位是虛置的。

　　2.現(xiàn)行財稅體系不完善，地方政府嚴(yán)重依賴“土地財政”。

　　分稅制改革將一些關(guān)系國家大局和實施宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央，擴(kuò)大了中央的財源。在財權(quán)向上集中的同時，地方財政支出責(zé)任反而有所增加。隨著財權(quán)層層上收，事權(quán)逐步下放;承擔(dān)更多責(zé)任的地方政府以及地方政府官員就將目光瞄向了土地。從2003年開始，土地相關(guān)收入占當(dāng)年地方財政收入的比例一直維持50%以上，反映了地方政府對“土地財政”的極度依賴。

　　3.官員績效考核制度不合理，刺激地方官員“賣地”沖動。

　　地方政府面臨的激勵導(dǎo)致了地方政府在土地方面的種種行為。地方政府的土地行為有著深刻的制度根源。以GDP增長率以及地方政府間的相對經(jīng)濟(jì)績效為考核標(biāo)準(zhǔn)的官員晉升機(jī)制，為地方政府提供了很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)增長激勵，也部分解釋了我們發(fā)現(xiàn)的土地制度問題。

　　(三)農(nóng)村土地市場化的影響

　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化的影響。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是村組織將集體建設(shè)用地租賃、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或個人使用的一種建設(shè)用地類型。很多地方政府通過大面積地規(guī)劃及流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地來緩解彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地缺口，而在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的整個過程中，除去給予農(nóng)民一定的土地賠償以外，地方政府通過高價出讓土地獲得的巨額結(jié)余收入自然也會順利流入地方政府口袋之中，從而為地方財政大幅創(chuàng)收。集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化對地方政府財政產(chǎn)生重大影響，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：首先是對土地出讓收入的影響。土地出讓金是土地財政的主要部分，但土地出讓行為在期限內(nèi)只能發(fā)生一次，土地出讓金只能拿到一次，具有一次性特點，并不能作為地方財政長期穩(wěn)定的收入來源。而地方財政支出具有剛性，如果將一次性特點的收入作為經(jīng)常性支出的財源，勢必會加劇地方政府對土地財政的依賴。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地平等入市，同權(quán)同價，將對地方政府壟斷利潤產(chǎn)生顯著影響，減少地方政府土地財政收入，對地方政府財政收入來源和收入結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。其次是對債務(wù)風(fēng)險的影響。集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接和平等入市造成地方政府土地財政收入減少，不可避免會加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險。土地出讓收入是地方政府償還債務(wù)的重要來源之一，一旦土地出讓金及相關(guān)土地財政收入減少，勢必影響地方政府償債能力和償債信譽(yù)，對地方財政的債務(wù)收入部分造成連帶影響。

　　宅基地市場化流轉(zhuǎn)的影響。從目前地方推行的宅基地流轉(zhuǎn)模式來看，在流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地的過程中，前期的搬遷安置過程，地方政府需要大量資金用于宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地置換等，土地二次流轉(zhuǎn)后的開發(fā)也需要相應(yīng)的資金支持。整個流轉(zhuǎn)過程完成后，在現(xiàn)行宅基地制度情況下，地方政府在參與組織并引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行宅基地置換的過程中，復(fù)墾的土地一般除去耕地和農(nóng)用建設(shè)用地外，都會結(jié)余一部分土地，這一部分土地流轉(zhuǎn)到政府手中后，通過招拍掛等方式出讓土地，獲得土地出讓金。一旦宅基地進(jìn)行市場化改革，在流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民可能可以直接同開發(fā)商談判，減少了政府的介入，大幅度地增加了土地流轉(zhuǎn)所獲得經(jīng)濟(jì)收益，從而使得一部分過去流入政府口袋中的出讓金直接轉(zhuǎn)向農(nóng)民自己的口袋，必然會影響到地方政府所獲得的土地收益，使得地方財政收入嚴(yán)重縮水。此外，如果由農(nóng)民主體同開發(fā)商直接談判，農(nóng)民主體處于弱勢地位，為了保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益不被開發(fā)商嚴(yán)重侵占，需要建立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而承擔(dān)監(jiān)督職能的任務(wù)又會落到地方政府的肩上，也會增加地方政府的財政負(fù)擔(dān)。另外，在經(jīng)濟(jì)利益的促使下，必然會提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地積極性。農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)利益的誘使下大量流轉(zhuǎn)，甚至是違規(guī)申請審批以流轉(zhuǎn)宅基地來套取經(jīng)濟(jì)利益，從而很有可能突破國家18億畝耕地的紅線，而地方政府為了維護(hù)18億畝耕地紅線，必然要采取一定的保障措施，這也在一定程度上也會消耗地方政府的財政資金，加重地方政府的財政負(fù)擔(dān)。

　　四、農(nóng)村土地市場化的相關(guān)政策建議

　　(一)總體思路

　　堅持農(nóng)村土地集體所有制和耕地紅線不突破的前提下，圍繞農(nóng)村土地權(quán)利集合，探索賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，逐步發(fā)揮農(nóng)民積極性和市場配置作用，同時調(diào)整各級政府在土地制度改革中的著力點，在當(dāng)前全面深化改革中，形成農(nóng)民、市場、政府合力，沿用“政策完善—布局試點—全面推進(jìn)”的思路，以土地產(chǎn)權(quán)制度、財稅分配制度和官員激勵制度改革為重心，逐步解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度中存在的主要問題，使農(nóng)村土地制度與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)洽，讓農(nóng)民成為改革的積極參與者和真正受益者。

　　(二)具體措施

　　1.完善農(nóng)村土地征用制度。

　　一是以立法形式明確界定公益性用地的范圍，將允許以公共利益的名義進(jìn)行征地的項目逐項列出;二是要建立公開、公平、公正和高效的土地征用管理體制和程序，保證相關(guān)方的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán);三是改革征地補(bǔ)償制度，公允確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理提高農(nóng)民分配比例。改變現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的對被征耕地按原農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，是要按市場價進(jìn)行補(bǔ)償，同時要考慮土地對于農(nóng)民以及社會的多種功能。

　　2.破除建設(shè)用地入市障礙。

　　一是明確建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍和條件，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)形式和程序，非農(nóng)建設(shè)用地的入市條件和范圍應(yīng)該符合用地規(guī)劃，非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，必須于合同中明確土地流轉(zhuǎn)期限;二是加快培育農(nóng)村建設(shè)用地市場，逐步健全農(nóng)村建設(shè)用地市場體系;三是嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)督政府和其他主體的交易行為，防止服務(wù)缺位和管理越位，要加強(qiáng)農(nóng)村財務(wù)和“三資”管理，尤其對于村集體獲得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的增值收益，制定管理辦法，加強(qiáng)監(jiān)管和審計監(jiān)督。

　　3.推進(jìn)宅基地市場化流轉(zhuǎn)。

　　一是完善宅基地首次取得與管理制度，對宅基地的申請、使用等各環(huán)節(jié)，建立規(guī)范嚴(yán)格的審批程序，探索通過集體內(nèi)部調(diào)整、有償使用等方式消化已存在的“一戶多宅”問題;二是完善宅基地退出及入市制度，明確宅基地退出及入市的對象、條件、范圍、方式，以及流轉(zhuǎn)的主體、程序、收益處置等;三是完善農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，探索保障和改善農(nóng)民居住條件的多種安置途徑，將宅基地所肩負(fù)的居住保障職責(zé)置換出來，發(fā)揮出宅基地財產(chǎn)功能，使其使用權(quán)還原為生產(chǎn)要素，探索宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保制度。

　　4.構(gòu)建服務(wù)平臺和監(jiān)管機(jī)制。

　　一是土地管理技術(shù)和信息平臺，對土地實時監(jiān)控和管理;二是土地流轉(zhuǎn)和交易平臺，支撐集體土地直接進(jìn)入市場，平等交易;三是建立市場監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，防止農(nóng)民失地、土地投機(jī)和兼并風(fēng)險;四是構(gòu)建土地儲備制度，保持政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力，防止土地市場出現(xiàn)市場失靈、寡頭壟斷等問題。

　　5.推進(jìn)財政體制深化改革。

　　進(jìn)一步推進(jìn)分稅制的改革，明確地方稅收來源和比例，進(jìn)一步拓寬地方財政收入穩(wěn)定渠道，逐步構(gòu)建以土地稅、房產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的地方主體稅體系，為基層政府提供基本公共服務(wù)提供財力保障;通過稅費(fèi)調(diào)節(jié)等方式穩(wěn)妥減輕地方政府對土地財政的依賴;合理界定地方政府的財權(quán)與事權(quán)范圍，規(guī)范財政管理體制;建立并完善科學(xué)合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公開透明的政府預(yù)算體系，使之能夠全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。

　　6.推動政府職能轉(zhuǎn)變，完善績效考核體制。

　　逐步剝離政府土地經(jīng)營權(quán)，強(qiáng)化社會管理和服務(wù)職能;加大新增債務(wù)、新型農(nóng)業(yè)、民生工程等指標(biāo)的權(quán)重，通過績效考核制度完善加快政府職能和官員理念的轉(zhuǎn)變，彌補(bǔ)官員任期制的缺陷。推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，完善行政部門設(shè)置，精簡機(jī)構(gòu)和人員，減輕政府人員經(jīng)費(fèi)開支。

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