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　　核心閱讀

　　在大力推動實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的今天，京津冀公共服務的區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要基于三地發(fā)展的現(xiàn)實需要，在頂層設(shè)計層面從價值導向和制度構(gòu)建兩個維度同時著力。首先，京津冀公共服務一體化的價值導向應該破除以往對絕對均等化的追求，本著實事求是、立足實際的原則，循序漸進地推動其在公共服務領(lǐng)域的相對的、漸進的與動態(tài)的一體化發(fā)展進程。其次，基于當前京津冀三地所面臨的戰(zhàn)略定位差異化、動力機制缺位以及跨域區(qū)體系割裂等困境，京津冀公共服務一體化的制度構(gòu)建可嘗試從構(gòu)建互惠利益格局、打造一體化標準融合體系與綜合運用新興信息技術(shù)入手，探索三地協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑。

　　京津冀公共服務一體化是京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要目標，也是突破京津冀發(fā)展瓶頸、建立京津冀內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展的動力機制，須圍繞有序疏解北京非首都功能，進行戰(zhàn)略性、前瞻性、全局性的制度設(shè)計和制度構(gòu)建。

　　如何理解京津冀公共服務一體化

　　京津冀公共服務一體化本質(zhì)上指的是三地公共服務資源的再分配與公共服務供給體制的重組。在分配與重組的過程中，公共服務一體化的導向也在與京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展實踐的磨合與適應中進行不斷調(diào)試。京津冀一體化概念提出伊始，就被界定為公共治理一體化、公共政策一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局一體化、社會發(fā)展與公共服務一體化、公共財政儲備一體化。在這其中，一體化被更多地視為一種絕對的均等化或等同化。而從實際情況來看，京津冀三地在經(jīng)濟發(fā)展水平上存在著一定的落差，北京和天津在城市體量上優(yōu)勢明顯，并集聚了海量優(yōu)質(zhì)資源，整體發(fā)展水平在全國領(lǐng)先，對河北省的發(fā)展有著顯著的“虹吸”效應。而河北省在城鎮(zhèn)化進程中相對緩慢與落后，無論是在經(jīng)濟發(fā)展水平還是在公共服務供給能力方面，均處于相對弱勢地位。另外，三地對公共服務資源分配與體系構(gòu)建的現(xiàn)實需求同樣具有顯著差異，并且在公共服務提升上的目標定位也各有側(cè)重。因此，在區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡、公共服務資源配置不完全均衡的情況下，推進京津冀公共服務的絕對均等化存在著目標訴求過于理想化問題，在實踐中的運作效果通常也并未達到預期。

　　基于此，近年來京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計開始朝著更為理性也更為實際的價值導向轉(zhuǎn)變。2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出堅持問題導向，以京津冀城市群建設(shè)為載體，著力調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，著力推進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移，著力推動公共服務共建共享，努力形成京津冀優(yōu)勢互補、互利共贏的發(fā)展新格局。在“京津冀協(xié)同發(fā)展”戰(zhàn)略導向下，京津冀公共服務一體化在實踐過程中，將京津冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯、發(fā)展差距過大、政治和經(jīng)濟地位不平等的現(xiàn)實情況加以通盤考慮。2019年1月，習近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上進一步指出，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的落實要以“疏解北京非首都功能”為核心，通過三地間區(qū)域功能的重組實現(xiàn)發(fā)展成果的共享。

　　因此，就其本質(zhì)而言，京津冀公共服務一體化不再簡單地追求三地公共服務的絕對均等化，而致力于探索三地在公共服務供給上的相對的、漸進的、動態(tài)的一體化。其中，相對一體化強調(diào)京津冀三地能夠在挖掘自身優(yōu)勢、彌補自身劣勢的基礎(chǔ)上構(gòu)筑相互間功能互補、標準耦合的公共服務供給機制，減少生產(chǎn)要素在三地間的流通成本和適配成本;漸進一體化強調(diào)京津冀三地能夠在有效識別本地經(jīng)濟社會綜合發(fā)展現(xiàn)實特征的基礎(chǔ)上，聚焦當前階段三地所共同面臨的“疑難雜癥”，有選擇性地優(yōu)先在重點領(lǐng)域確立協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，并在經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上不斷地通過“以點帶面”來實現(xiàn)京津冀三地的全域協(xié)同發(fā)展;最后，動態(tài)一體化則強調(diào)京津冀三地能夠在規(guī)劃框架下，結(jié)合階段發(fā)展特征與時代特色要求，不斷地對既成協(xié)同體制進行適應性調(diào)試。

　　推進京津冀公共服務一體化應認識到的幾個前提

　　京津冀公共服務一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展中最為復雜、任務量最大且需要有效解決的棘手問題，它既關(guān)涉到該地區(qū)廣大民眾的改革成效“獲得感”問題，又與區(qū)域社會、經(jīng)濟、文化、制度等資源配置休戚相關(guān)。

　　在把握好京津冀三地戰(zhàn)略定位差異化的前提下，有效推進區(qū)域協(xié)同問題。推進京津冀公共服務一體化，首先應明確這一區(qū)域的特殊性。與長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域定位不同，京津冀地區(qū)在我國有著特殊的政治定位。從《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對三地的定位來看，北京市被定位為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”，天津市被定位為“全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”，而河北省被定位為“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。這種定位突出的是“有序疏解北京非首都功能”的戰(zhàn)略核心，京津冀協(xié)同發(fā)展仍然是以滿足北京市可持續(xù)發(fā)展的實際需要為基本依托和第一要務。因此，需認真思考基于差異性戰(zhàn)略定位而帶來的區(qū)域有效協(xié)同問題。

　　建立并解決好京津冀三地在公共服務供給中的動力協(xié)作機制問題。京津冀公共服務一體化的推動不僅需要強有力的中央政策支持，更需要京津冀三地建立持續(xù)的動力協(xié)作機制。其中，財稅機制是最為重要的動力協(xié)作機制。當前我國實行的是“分灶吃飯”財政體制，這種體制確立了公共服務事權(quán)由地方財政負擔的基本原則，這使得公共服務供給與地方財政能力直接相關(guān)。從數(shù)據(jù)來看，在教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的人均財政支出，河北省分別為京、津兩地的1/8、1/2。與此同時，城市基本公共服務由公共財政承擔，農(nóng)村絕大部分公共服務則由集體或農(nóng)戶通過自籌資金的方式來解決?？紤]到京津兩地較高的城鎮(zhèn)化水平，以及河北省腹地廣闊的農(nóng)村地區(qū)，推進京津冀公共服務一體化應著力解決好三地在公共服務供給方面的協(xié)作機制問題。

　　京津冀公共服務一體化的制度建構(gòu)

　　作為一項系統(tǒng)性工程，京津冀公共服務一體化須在利益格局、標準體系、信息技術(shù)支撐等方面進行前瞻性、戰(zhàn)略性的制度建構(gòu)和優(yōu)化。

　　構(gòu)建互惠的利益格局?；セ菔且环N有效促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，它不僅可以約束行動主體的利己行為，還能夠借此化解集體行動所面臨的復雜困境?？紤]現(xiàn)行公共服務事權(quán)的財政負擔機制，可探索建立三地間公共服務財政支撐的相互補償機制。具體來說，跨區(qū)域的橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制可以進一步提高弱勢地區(qū)的公共服務水平，提升其對北京疏解人口的承載能力，尤其可以選取部分與疏解北京非首都功能相關(guān)的領(lǐng)域作為試點，展開針對性的協(xié)同共建。例如，可以嘗試在醫(yī)保、養(yǎng)老保險等領(lǐng)域著力探索京津冀三地在養(yǎng)老服務財政補貼上“錢隨人走”的新路徑。

　　構(gòu)建一體化的標準融合體系。標準化是實現(xiàn)公共服務一體化的制度基礎(chǔ)。針對京津冀一體化進程中基本公共服務建設(shè)的困境，可嘗試以標準化為基礎(chǔ)，規(guī)范京津冀三地基本公共服務一體化運作。首先，統(tǒng)一京津冀區(qū)域內(nèi)公共服務的標準，實現(xiàn)域內(nèi)標準的互認與對接。確定區(qū)域內(nèi)基本公共服務清單，以基本公共服務為示范突破口，對基本公共服務標準進行簡化、統(tǒng)一、對接、聯(lián)通，并納入統(tǒng)一的區(qū)域標準體系，促進區(qū)域內(nèi)基本公共服務資源的有序流動與有機融合。其次，在區(qū)域基本公共服務標準一體化的基礎(chǔ)上，進一步拓展公共服務標準化的領(lǐng)域和范疇。以基本公共服務標準化示范項目推動標準化在其他公共服務領(lǐng)域的建設(shè)，將更大范圍和更多領(lǐng)域的公共服務項目納入標準化建設(shè)軌道。此外，標準化建設(shè)的有效推行必須建立在明確的考核、監(jiān)督與問責機制上。因此，基于中央統(tǒng)籌的京津冀三地政府間權(quán)責分配機制需要三地政府在充分協(xié)商與溝通的基礎(chǔ)上，清晰界定各自在相應的公共服務領(lǐng)域中推動標準化制定、實施與評估的職責。

　　大數(shù)據(jù)手段，助力公共服務資源共享和功能互補。京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展應從提升公共服務一體化的信息供給水平上入手。首先，可依托互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段進一步優(yōu)化提升政府的公共服務供給效率，縮小京津冀三地在公共服務資源分配和供給機制上的區(qū)域差異。其次，借助一體化網(wǎng)上政務服務平臺建設(shè)的契機，基于線上線下雙線融合，通過數(shù)據(jù)聯(lián)通等手段進一步縮小京津冀三地在公共服務供給上的協(xié)同困難，并充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”模式在便民服務上的優(yōu)勢，推動公共服務供給的便捷化與智慧化。最后，加強信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，運用智能終端、大數(shù)據(jù)、云服務等新興信息技術(shù)手段，一方面精準識別獲取各區(qū)域居民的個性化公共服務需求，以提升京津冀各地政府提供跨區(qū)域精準服務的水平，另一方面通過信息化建設(shè)進一步推進基礎(chǔ)公共服務資源的整合共享，并以此服務于三地在多元領(lǐng)域上的協(xié)同發(fā)展。

　　在大力推動實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的今天，京津冀公共服務的區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要基于三地發(fā)展的現(xiàn)實需要，在頂層設(shè)計層面從價值導向和制度構(gòu)建兩個維度上同時著力。首先，京津冀公共服務一體化的價值導向應該破除以往對絕對均等化的追求，本著實事求是、立足實際的原則，循序漸進地推動其在公共服務領(lǐng)域的相對的、漸進的與動態(tài)的一體化發(fā)展進程。其次，基于當前京津冀三地所面臨的戰(zhàn)略定位差異化、動力機制缺位以及跨區(qū)域體系割裂等困境，京津冀公共服務一體化的制度構(gòu)建可嘗試從構(gòu)建互惠利益格局、打造一體化標準融合體系與綜合運用新興信息技術(shù)入手，探索三地協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑。