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戶籍制度改革:政策意圖,房?jī)r(jià)影響與福利變遷

發(fā)稿時(shí)間:2019-04-12 13:34:37   來源:界面新聞   作者:邵宇 陳達(dá)飛

  4月8日,國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》的通知,核心內(nèi)容是依據(jù)城市規(guī)模,在不同程度上繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革,力度、尺度之大,引發(fā)廣泛關(guān)注。政策意圖是什么,對(duì)房?jī)r(jià)有何影響,與戶籍制度掛鉤的福利政策會(huì)有何變化,這些都是本文想要回答的問題。

  一、戶籍制度與之改革的緣起

  所謂戶籍制度,是“指政府職能部門對(duì)所轄人戶的出生、死亡、遷徙、婚姻等基本狀況進(jìn)行登記并進(jìn)行管理的一項(xiàng)國(guó)家行政管理制度”。(周天勇、王元地,2018)其中,遷徙是重點(diǎn)。中國(guó)目前的戶籍制度是“計(jì)劃時(shí)代的遺跡”,導(dǎo)致人口流動(dòng)受限、勞動(dòng)市場(chǎng)上的歧視和城鎮(zhèn)公共服務(wù)的不均等。對(duì)于戶籍制度的弊端,理論和實(shí)踐層面已經(jīng)進(jìn)行廣泛而深入的探討。推進(jìn)戶籍制度改革,筆者也持贊成態(tài)度。

  圖1展示了建國(guó)以來中國(guó)城鎮(zhèn)化率的變化路徑。

  圖1:中國(guó)城鎮(zhèn)化的歷程(1949-2019)

  數(shù)據(jù)來源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、WIND,筆者估算

  數(shù)據(jù)說明:常住人口城鎮(zhèn)化率和人戶分離人口占比來源于Wind,戶籍人口城鎮(zhèn)化率根據(jù)統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的消息整理,缺失數(shù)據(jù)用插空法估算。

  1949到1958年,中國(guó)居民可以自由遷移。雖然1951年公安部發(fā)布《城市戶口管理暫行條例》,規(guī)定公民遷出之前,必須在當(dāng)?shù)毓簿稚陥?bào),并注銷戶口,但其目的只是為了方便管理。

  1950年代中后期開始,國(guó)家確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,作為工業(yè)的后備力量,農(nóng)業(yè)的穩(wěn)健也變得關(guān)鍵。由于發(fā)展工業(yè)的城市享有各種優(yōu)惠,而理性人如同資本一樣,具有逐利的屬性,自然是“人往高處流”。如何設(shè)計(jì)人口從農(nóng)村流往城市的硬約束便成為政策制定者的當(dāng)務(wù)之急。

  1956年自然災(zāi)害致使農(nóng)業(yè)歉收,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》,勸阻災(zāi)民留在農(nóng)村;1958年1月,全國(guó)人大常委會(huì)通過《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》及配套的相關(guān)措施,第一次明確區(qū)分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”,目的是限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。從這一年開始,遷移權(quán)開始被逐步收歸“國(guó)有”。

  從此,農(nóng)村與城市被人為分割,形成了所謂的二元社會(huì)結(jié)構(gòu),不僅限制了農(nóng)村人口向城市的流動(dòng),還使得農(nóng)民與市民在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救助、補(bǔ)助等公共服務(wù)和社會(huì)保障方面存在巨大差異,“農(nóng)村人口只能通過家庭團(tuán)聚、城鎮(zhèn)企事業(yè)單位招聘、上大學(xué)或者參軍的方式向城市流動(dòng)”(周天勇、王元地,2018)。沒有市民特權(quán),即使流向城市,也沒法留在城市。有些城市還采取了封鎖道路的方法限制農(nóng)民進(jìn)城。1975年,《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)遷移權(quán)進(jìn)一步修正,并逐步形成了當(dāng)前的戶籍制度。

  不僅如此,從1966年到改革開放初期,全國(guó)共動(dòng)員了1776萬城鎮(zhèn)初中生和高中生到“上山下鄉(xiāng)”。其結(jié)果就是,中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在1960-1970年代反而出現(xiàn)倒退,勞動(dòng)生產(chǎn)率停滯不前,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與分配極度不平衡……

  中國(guó)的戶籍制度誕生于以農(nóng)業(yè)為主體,但優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,政策的初衷是保證耕地的勞動(dòng)力供給和糧食的充足供應(yīng),反哺城市,同時(shí)在非常時(shí)刻維護(hù)城市的穩(wěn)定。

  1978年的改革開放,也開啟了中國(guó)戶籍制度改革的進(jìn)程,但至今為止,城鄉(xiāng)二元分割的局面仍然存在。

  家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率,緩解了農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求的短缺局面,致使農(nóng)村出現(xiàn)了大量的剩余勞動(dòng)力,原來以戶口為基礎(chǔ)的糧食分配制度被廢除。與此同時(shí),城市的發(fā)展增加了對(duì)勞動(dòng)力的需求,促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城市順理成章。

  為此,1984年10月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集體落戶問題的通知》,要求各級(jí)政府貫徹落實(shí),公安部門應(yīng)允許有經(jīng)營(yíng)能力和技術(shù)專長(zhǎng)的農(nóng)民落戶。首批受益者的主體是“上山下鄉(xiāng)”的知識(shí)青年和下放干部。1978到1988年,城市化率提升了9個(gè)百分點(diǎn),從17.9%到25.8%。

  1989年春節(jié),第一次大規(guī)模的民工潮開始興起,政府開始考慮城市的承載力問題,人口流動(dòng)政策由松轉(zhuǎn)緊。例如,1990年4月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好勞動(dòng)就業(yè)工作的通知》的第六條就規(guī)定:“合理控制農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,減輕城鎮(zhèn)就業(yè)壓力”。1989-1921年這3年,城市化率僅提高了0.7個(gè)百分點(diǎn)。

  1992年,鄧小平發(fā)表南方談話,促進(jìn)十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革總目標(biāo),這才使得中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)正式起步。

  十四大首次提出發(fā)展勞務(wù)市場(chǎng)的概念,要求建立健全農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的機(jī)制和模式;1993年的十四屆三中全會(huì)要求各級(jí)政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;1997年,小城鎮(zhèn)戶籍改革試點(diǎn)推行,規(guī)定已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并且符合一定條件的農(nóng)村人口允許辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1998年,農(nóng)民進(jìn)城人數(shù)首次突破1億。2000年后,流動(dòng)人口政策從單純的就業(yè)目標(biāo)轉(zhuǎn)向包括就業(yè)在內(nèi)的安居、公共服務(wù)和城市融合等綜合性目標(biāo)。1995年開始,常住人口統(tǒng)計(jì)口徑下的城鎮(zhèn)化率開始快速提升。

  但是,至今為止,城鎮(zhèn)戶籍和非戶籍人口在工資、子女教育、社會(huì)保障和醫(yī)療保障等方面仍然存在著較大的差別。

  如圖1,我們基本可以從常住人口城鎮(zhèn)化率的變化中判斷遷移權(quán)的制度壁壘,還可以從常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距中看出,有多少人雖然居住在城市,但無法與市民同等程度地分享城市的福利。據(jù)統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù),2018年,兩者之間的差距為16.21%,14億人口中,有2.27億“準(zhǔn)市民”,他們也將是本輪戶籍制度改革的潛在的受益者。

  二、漸行漸遠(yuǎn)的人口紅利

  周天勇和王元地(2018)認(rèn)為,中國(guó)改革開放40年取得的成就,根本原因還是人口,因?yàn)楦母锛t利的一個(gè)具體體現(xiàn),就是人口紅利。它分為兩,部分,一是人口結(jié)構(gòu)。勞動(dòng)年齡人口在2010年之前一直處于增長(zhǎng)趨勢(shì),以人口撫養(yǎng)比為參考的人口紅利在2010年以前一直處于累積狀態(tài);二是流動(dòng)人口。由于制造業(yè)的生產(chǎn)率高于農(nóng)業(yè),農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的流動(dòng),可以提升整體勞動(dòng)生產(chǎn)率。與戶籍制度相關(guān)的,主要是人口流動(dòng)帶來的紅利。

  如前文所述,1958年以來的戶籍制度嚴(yán)格限制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移,而1978年開始的改革,不僅從數(shù)量上增加了勞動(dòng)供給,也從質(zhì)量上提升了人力資本。

  一方面,在劉易斯所闡述的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中,大量剩余剩余勞動(dòng)力大量積壓在“維持生計(jì)的部門”(主要指農(nóng)業(yè)),“相對(duì)于資本和自然資源來說,人口如此眾多,以至于……勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)力很小,或者等于零”,經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短板是“資本”。隨著城市工業(yè)的發(fā)展和限制勞動(dòng)力流動(dòng)的制度的逐步消除,數(shù)量眾多且工資水平低的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就會(huì)對(duì)“資本主義部門”(主要指工業(yè))形成支撐。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移,也提升了整體經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率。

  另一方面,美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨早在1960年代就提出了“人口流動(dòng)—人力資本—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”之間的邏輯關(guān)系,指出人力資本是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力,而人力資本的積累有相當(dāng)大的一部分是在人口的遷移和流動(dòng)中產(chǎn)生的。那么,一個(gè)直接的推論就是,戶籍制度設(shè)置了人口流動(dòng)與遷移的障礙,從而不利于人力資本的積累和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而一旦制度壁壘被消除,就有助于人力資本的積累和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

  人口紅利不僅僅有勞動(dòng)要素的含義,也有資本的維度,因?yàn)橹袊?guó)的高儲(chǔ)蓄率也與人口因素密切相關(guān)。而且,人口紅利也有需求側(cè)的含義,勞動(dòng)力遷移推動(dòng)工業(yè)化和城市化的發(fā)展,還為出口導(dǎo)向型的制造業(yè)提供了廉價(jià)勞動(dòng)力。

  但是,這種現(xiàn)象在2004年開始發(fā)生變化。1980年代初,農(nóng)民工開始大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工。2004年,廣東省第一次出現(xiàn)民工荒。社科院蔡昉教授將2004年作為中國(guó)劉易斯拐點(diǎn)出現(xiàn)的標(biāo)志性年份,這意味著農(nóng)村勞動(dòng)力不再是無限供給了,也意味著城市將出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺的狀況,所以從2004年至今,民工荒變成了春節(jié)之后的常規(guī)性“新聞”,致使非熟練勞動(dòng)者工資的上漲幅度相對(duì)領(lǐng)先。

  與此同時(shí),從人口結(jié)構(gòu)來看,中國(guó)的人口紅利從2010年開始漸行漸遠(yuǎn),人口撫養(yǎng)比出現(xiàn)向上的拐點(diǎn),這主要是由低生育率造成的。

  如圖2所示,1970年代開始,政策開始推進(jìn)自愿性計(jì)劃生育計(jì)劃,宣傳“晚婚晚育,少生優(yōu)生”、“一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”。到80年代,改為強(qiáng)制性計(jì)劃生育政策,城市嚴(yán)格實(shí)行一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子的計(jì)劃,農(nóng)村是男孩一胎制,一胎女孩者可生二胎。除了政策之外,生育率還受到經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的影響,一般而言,經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),生育率越低,這可以從多方面來解釋,比如生孩子的機(jī)會(huì)成本,養(yǎng)育孩子的成本-收益核算等等。在政策和經(jīng)濟(jì)的雙重影響下,中國(guó)總和生育率不斷下行。

  圖2:中國(guó)總和生育率走勢(shì)(1960-2018)

  數(shù)據(jù)來源:世界銀行;

  說明:總和生育率表示單個(gè)女性生育人數(shù)(平均)。

  60年代是生育高峰期,一位女性最高平均生育6.4個(gè)孩子(1965)。1969年開始,總和生育率跌破6,整個(gè)70年代一路下行,1979年跌到2.75。80年代中期開始,計(jì)劃生育政策進(jìn)一步收緊,總和生育率繼續(xù)下降,到1992年跌破2.1的替代水平,這直接導(dǎo)致18年后的勞動(dòng)年齡人口占比下降。近幾年計(jì)劃生育政策的逐步放松,并未扭轉(zhuǎn)生育率低迷的現(xiàn)象。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也證明,生育率隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而呈現(xiàn)下降趨勢(shì),且難以扭轉(zhuǎn)。

  人口流動(dòng)的制度性壁壘和計(jì)劃生育政策的共同結(jié)果就是“未富先老”,人口結(jié)構(gòu)提前老齡化。相比其它亞洲國(guó)家,如日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等,中國(guó)的人均收入在老齡化來臨之際,尚且處在中等收入水平。從2010年進(jìn)入老齡化社會(huì)算起到2023年進(jìn)入高等收入國(guó)家行列,中國(guó)花了13年,而日本和韓國(guó)等國(guó)家,在進(jìn)入老齡化社會(huì)之前,就已經(jīng)完成向高收入國(guó)家的轉(zhuǎn)型。同樣,在城市化方面,中國(guó)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后(如圖3所示)。全面深化戶籍制度改革,刻不容緩。

  圖3:中國(guó)人口結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化率變化

  數(shù)據(jù)來源:國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心,世界銀行

  說明:生產(chǎn)者/消費(fèi)者比重,可以理解為人口撫養(yǎng)比的倒數(shù)。

  人口紅利消失的一個(gè)必然結(jié)果就是GDP潛在增速的下行。 如圖4所示,在2004年劉易斯拐點(diǎn)之后,潛在GDP增速在2006年達(dá)到頂點(diǎn),之后便是08年的金融危機(jī),正式開啟了中國(guó)GDP增速下行的周期。雖然這是需求側(cè)沖擊,但從長(zhǎng)期趨勢(shì)來看,供給側(cè)卻起到了決定性的作用,這是中國(guó)GDP增速持續(xù)下行的關(guān)鍵。

  圖4:中國(guó)潛在GDP與實(shí)際GDP增速的變化(1979-2020)

  資料來源:陸旸和蔡昉(2013),WIND,筆者繪制

  三、戶籍制度改革的供給側(cè)和需求側(cè)含義

  戶籍制度改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容,筆者認(rèn)為,政策意圖主要是從流動(dòng)人口的角度延續(xù)人口紅利。

  供給側(cè)的核心是提高全要素生產(chǎn)率(劉世錦,2015;蔡昉,2014),放開戶籍制度的限制,有助于吸引人才,提升城市的創(chuàng)新活力。“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”,等價(jià)于人才是第一生產(chǎn)力。在勞動(dòng)力絕對(duì)數(shù)量收縮的大背景下,戶籍制度改革,仍將從勞動(dòng)力的數(shù)量(流動(dòng)人口數(shù)量)和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)層面,從供給側(cè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成支撐。

  另一方面,戶籍制度改革也有需求側(cè)的含義,它與深度城市化戰(zhàn)略緊密聯(lián)系在一起。經(jīng)驗(yàn)表明,一個(gè)國(guó)家的城市化率一旦超過60%(也有說法是50%),將進(jìn)入增速換擋的新階段。2018年,中國(guó)的常住人口城市化率為59.58%,戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%。如果以東亞發(fā)達(dá)國(guó)家(或地區(qū))的平均水平為參照系,從戶籍人口角度來說,還有近40個(gè)百分點(diǎn)的空間。但是,戶籍制度的存在將大大壓縮城鎮(zhèn)化的空間。所以,戶籍制度改革,也將進(jìn)一步打開城鎮(zhèn)化的空間,即使是將“準(zhǔn)市民”這16%的部分人口變?yōu)槭忻瘢材軒硐M(fèi)能力的提升。

  據(jù)周天勇和王元地(2018)的測(cè)算,人口遷移管制對(duì)消費(fèi)、收入和總產(chǎn)出都造成了較大的負(fù)面影響。他們將消費(fèi)者劃分為三類:城鎮(zhèn)戶籍居民、城鎮(zhèn)非戶籍居民和農(nóng)村居民。2016年,按可支配收入消費(fèi)率計(jì)算,這三個(gè)群體的人均消費(fèi)分別為25382元、17702元和10138元。因人口遷移受阻留在農(nóng)村的人口的消費(fèi)需求損失26665億,因戶籍限制而不能轉(zhuǎn)為市民的非戶籍城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)損失為17150億元,兩項(xiàng)損失加總占當(dāng)年消費(fèi)總額的18.52%。除此之外,城鎮(zhèn)化率的提升和城市群的建設(shè),會(huì)增加基礎(chǔ)設(shè)施投資和房地產(chǎn)投資的需求。

  但是,戶籍制度改革的供給側(cè)效力需要較長(zhǎng)時(shí)間才能發(fā)揮,短期內(nèi),其對(duì)地產(chǎn)需求的拉動(dòng)會(huì)更加明顯,這實(shí)際上又會(huì)反作用于供給側(cè),對(duì)供給側(cè)形成擠出。

  筆者的一個(gè)基本看法是,房?jī)r(jià)上漲與勞動(dòng)力供給和提升全要素生產(chǎn)率的目標(biāo)是相違背的,有大量學(xué)術(shù)研究作為此結(jié)論的支撐。圖5選自復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院王永欽教授的一篇文章(留言贈(zèng)簽名書 | 王永欽:中國(guó)貨幣政策為什么失效?——基于杠桿周期的解釋),可見房?jī)r(jià)與全要素生產(chǎn)率的負(fù)相關(guān)關(guān)系。邏輯很簡(jiǎn)單,房?jī)r(jià)上漲利于有房者,他們是城市的存量勞動(dòng)力。但房?jī)r(jià)上漲不利于城市新增勞動(dòng)力,他們才是政策本應(yīng)該關(guān)注的群體。房?jī)r(jià)上漲會(huì)增加潛在的新增勞動(dòng)者的生活成本,必然成為阻礙其流向城市的因素。

  圖5:房?jī)r(jià)與全要素生產(chǎn)率(TFP)負(fù)相關(guān)

  資料來源:王永欽(2018)

  所以,關(guān)鍵問題是,戶籍制度改革,能否與堅(jiān)持“房住不炒”相結(jié)合?結(jié)合起來,戶籍制度改革才能發(fā)揮其供給側(cè)的效果。否則,就只能是需求側(cè)的炒作了。結(jié)果如何,就看相關(guān)配套政策了。

  針對(duì)本輪戶籍制度改革,筆者與幾位師友也交換過意見,一位在深圳從事投資的朋友認(rèn)為,無論什么需求側(cè)政策,“房住不炒”是必須貫徹的。價(jià)和量之間,政策更重視價(jià),不能漲太快,也不能跌太快。他認(rèn)為,華為從深圳搬到東莞,更加堅(jiān)定了政策層的決心;另一方面,房?jī)r(jià)上漲的基礎(chǔ)也沒有了,這是因?yàn)榫用竦母軛U率過去幾年漲的太快。若考慮到房?jī)r(jià)的問題,貨幣政策不應(yīng)有過多期待。如果再考慮住房空置率的話,據(jù)周天勇和王元地(2018)的估計(jì),再加上這幾年的新增住房,城鎮(zhèn)存量住房可容納近10億人口,房地產(chǎn)投資對(duì)于需求的拉動(dòng),恐怕也不是長(zhǎng)久之策。

  廈門大學(xué)趙燕菁教授對(duì)本輪戶籍制度改革的評(píng)論是:第一,還是按規(guī)模定政策的老思路,限制“暢銷”城市,解救“滯銷”城市;第二,戶籍不重要,與其掛鉤的福利才重要。全面放開福利,沒有一個(gè)城市扛得住,福利與戶籍脫鉤,放開也沒有意義。第三,戶籍主要是地方事權(quán),執(zhí)行靠地方,要想執(zhí)行到位,財(cái)政得跟得上。筆者的理解是,戶籍制度改革,需要的是真金白銀,一般而言,“暢銷”城市財(cái)政狀況好,有錢改,但仍然限制最多,而“滯銷”城市,沒錢改,即使限制取消了,也難以改變?nèi)丝趦袅鞒龅臓顩r。而對(duì)于有些“暢銷”但沒錢的城市,又得靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

  總而言之,戶籍制度改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一劑良藥,是應(yīng)對(duì)人口紅利消失的“緩兵之計(jì)”,是推進(jìn)深度城市化戰(zhàn)略的“通行證”,它也將從需求側(cè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成支撐。但是,政策意圖的實(shí)現(xiàn),還需要其他配套政策(如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、社會(huì)保障制度、住房制度改革等)的協(xié)助。為了防止勞動(dòng)力在城市工作和生活成本迅速上升,決策層需要從勞動(dòng)者的微觀角度出發(fā),進(jìn)行成本-收益核算,這樣有助于把激勵(lì)搞對(duì)。

  部分參考文獻(xiàn):

  周天勇、王元地:《中國(guó):增長(zhǎng)放緩之謎》,格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社,2018年版。

  蔡昉:《從人口紅利到改革紅利》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014年版。