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　　良好的公共政策的制定和實(shí)施是建設(shè)和實(shí)現(xiàn)美好社會的重要一環(huán)。隨著現(xiàn)代科技的快速發(fā)展，人類生活的復(fù)雜性正在加速增長。在這個(gè)過程中，作為維護(hù)社會秩序的主要力量，政府、市場、民間社會都在同時(shí)擴(kuò)展和延伸其發(fā)揮功能的領(lǐng)域和角色。面對這種日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會，科學(xué)化和民主化就成為公共決策所必須追求的兩大目標(biāo)。

　　政策決策的民主化和科學(xué)化是黨和政府執(zhí)政的內(nèi)在要求，也是其追求的兩大目標(biāo)。既不民主也不科學(xué)的決策不僅削弱政策執(zhí)行力，還損害決策部門的公信力。改革開放以來，黨和政府一直強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)公共政策決策的科學(xué)化和民主化，并把它設(shè)定為中國社會主義民主政治發(fā)展的重要內(nèi)容。正如有學(xué)者指出的：通過對改革開放以來中國政治發(fā)展的全景式研究，尤其是對影響中國政治發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、制度、民主、法治、政治文化、社會沖突、國際影響、政策、發(fā)展方式等主要因素的分析，可以看出盡管經(jīng)濟(jì)、制度、民主、法治、政治文化、社會沖突、國際影響等因素在中國政治發(fā)展中都起了重要的作用，但這些因素都不是主導(dǎo)中國政治發(fā)展的根本性因素，真正主導(dǎo)或決定中國政治發(fā)展的應(yīng)該是政策因素，政策因素極大地影響、主導(dǎo)甚至制約著其他因素的發(fā)展，并形成了“政策主導(dǎo)型的漸進(jìn)式改革”的政治發(fā)展范式。由此產(chǎn)生的“政策民主”——以政策民主化及公民參與政策過程為代表的民主——要求以民主的方式改變封閉的政策決策過程，使公共政策能夠獲得更好的民意基礎(chǔ)。

　　“政策民主”是政策協(xié)商產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)，政策協(xié)商是政策民主得以實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐前提。中國協(xié)商民主的第二個(gè)重要組成部分就是為實(shí)現(xiàn)黨和政府、中央和地方各級政府部門在公共政策決策時(shí)的科學(xué)化、民主化、透明化而展開的中觀層面的政策協(xié)商。“政策民主”是民主的力量進(jìn)入政治決策，打破政策決策的封閉過程，相應(yīng)地，政策協(xié)商也是要讓公眾的參與、對話、協(xié)商貫穿政策決策的整個(gè)流程中，包括從議程設(shè)置、協(xié)商主體、協(xié)商程序到政策反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。

　　“政策民主”使政策協(xié)商成為民主決策和科學(xué)決策的題中應(yīng)有之義。政策協(xié)商的功能是為了促進(jìn)具體公共政策決策的科學(xué)化和民主化，強(qiáng)調(diào)公民參與、公民表達(dá)、公民對話和公民理性，在這個(gè)過程中，落實(shí)人民當(dāng)家作主的地位，實(shí)現(xiàn)中國社會主義民主的真實(shí)性、廣泛性和先進(jìn)性。讓公民參與到具體的政策制定的過程中來，能夠增強(qiáng)政策的合法性，提高公民對政策的遵從度，降低政策執(zhí)行成本;同時(shí)，公民的參與也能增強(qiáng)公民的效能感和獲得感。

　　必須指出，任何大型的人類社會組織都會面臨一個(gè)問題，就是如何解決公共政策決策中的參與和效率的關(guān)系問題。協(xié)商民主須謹(jǐn)防走向另一個(gè)極端，即議而不決、商而無果。政策協(xié)商的最終結(jié)果是要決策，而任何協(xié)商又都有成本;協(xié)商主體的規(guī)模越大，越不容易達(dá)成共識。因此，在實(shí)際的政策協(xié)商中，協(xié)商主體選擇的范圍和規(guī)模必須按照一定原則進(jìn)行劃定和限制。同時(shí)，政策協(xié)商的范圍問題也值得進(jìn)一步研究。

　　協(xié)商同其他商談形式一樣，既可能產(chǎn)生好的結(jié)果和影響，也可能產(chǎn)生不良后果和負(fù)面影響。在一定的社會語境、發(fā)展階段、政策環(huán)境下，有些公共政策適合協(xié)商，而有些公共政策不適合協(xié)商，政策協(xié)商的事項(xiàng)范圍必須要確定。一個(gè)一般性的、原則性的回答是，政府應(yīng)該把有助于改善人們生活質(zhì)量的協(xié)商形式最大化，而把改善人們生活無益的協(xié)商形式最小化。具體而言，政府的決策涉及國家安全、公眾安全、保密性和時(shí)效性等公共決策時(shí)，一般不適用較大規(guī)模的政策協(xié)商。在開展政策協(xié)商時(shí)，如何權(quán)衡民主性和科學(xué)性之間、民主性與專業(yè)性之間的關(guān)系都是值得深入研究的議題。簡言之，只有在政策決策時(shí)充分開展協(xié)商民主，政策協(xié)商時(shí)尊重和遵守一定原則和規(guī)范，才能實(shí)現(xiàn)政策民主和政策協(xié)商的良性運(yùn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共決策的代議性表達(dá)和參與性表達(dá)的有效結(jié)合。

　　(作者單位：西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、北京大學(xué)政府管理學(xué)院)