黄色一级视频播放器免费看_日韩精品视频娱乐_黄片不卡_在线人成观看

　　一、中國基層治理改革和轉(zhuǎn)型的觀察視角

　　以何種觀察和解釋視角，來梳理和分析中國基層治理四十年的改革與轉(zhuǎn)型，主要取決于研究者的學科背景、分析理路和敘述方式。以此觀之，主流的觀察和解釋視角可以歸納為以下三種：一種是政治學的視角，即主要從黨政體制的改革角度，將觀察視角放置于國家治理的宏觀層面上，比如以黨的建設、基層民主、協(xié)商民主、政治監(jiān)督、責任政府、公共服務、公共政策等重要政治領(lǐng)域的改革，來說明改革開放四十年來中國民主治理的變化與進步;或者基于中國共產(chǎn)黨治國理政理論和中國的國情，來分析解釋國家治理、政府治理和社會治理的基本含義。一種是社會學的視角，即從社會學的社會成員組成關(guān)系變化，來解釋基層治理領(lǐng)域發(fā)生的結(jié)構(gòu)性改變，比如從影響人們的生存利益的社會組織結(jié)構(gòu)三種方式：構(gòu)造成員身份(membership)——個體是否被納入團體成為其中一員;組織囊括(organization includes)——個體是否擁有責任組織;結(jié)構(gòu)可及性(structural access)——個體是否可能接近公共體制，影響政策并依靠其生存，來闡釋中國基層社會治理體系發(fā)生的結(jié)構(gòu)性變化。再比如從國家與社會關(guān)系的視角，以政府與社會的“雙向運動”模式來解釋中國社會治理的創(chuàng)新探索和實踐經(jīng)驗。再有一種是從組織學(包括組織社會學)或行政學的視角，比如從縱向的央地關(guān)系和橫向的地方競爭兩個視角解析中國政府治理的傳統(tǒng)特征、組織邏輯以及演化進程，來梳理改革開放以來傳統(tǒng)政府治理模式經(jīng)歷的傳承與改造，等等。

　　對中國基層治理四十年的概括和總結(jié)，需要從基層社會的立場出發(fā)，從基層社會結(jié)構(gòu)性關(guān)系的變遷出發(fā)，如此才能展開對中國基層治理的整體性梳理、闡釋和分析。因為，一方面，中國基層治理改革和轉(zhuǎn)型面對的所有問題無不是以公共性社會關(guān)系性質(zhì)的變化為中心而展開的，事實上，中國基層治理四十年的變化，核心議題都發(fā)生在公共性社會關(guān)系領(lǐng)域當中。另一方面，治理研究是一個跨學科研究領(lǐng)域，尤其近二十年來，基層治理已經(jīng)成為眾多學科、眾多學術(shù)研究領(lǐng)域的重要議題。盡管上述的觀察和解釋視角富有價值亦不乏深刻，都是對中國基層治理改革和轉(zhuǎn)型進行觀察和分析的必需參考維度，但只反映了中國基層治理變革的某一層面或某些側(cè)面，也就是說上述觀察和解釋視角只是中國基層公共性社會關(guān)系不同側(cè)面或維度的展開形式而已。

　　公共性社會關(guān)系是指公共領(lǐng)域中個體與公共體制之間的社會關(guān)系。換言之，所謂公共性社會關(guān)系是指社會成員體系的組織方式和聯(lián)結(jié)關(guān)系，它是個體與公共組織(政府)之間發(fā)生聯(lián)系的基本形式，它的本質(zhì)特征是公共規(guī)則/規(guī)范的性質(zhì)規(guī)定和社會成員之間的權(quán)利關(guān)系或契約關(guān)系。公共性社會關(guān)系在傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會都存在，但兩者的根本性區(qū)別是在關(guān)系性質(zhì)上，比如，傳統(tǒng)的公共性社會關(guān)系建立在權(quán)力支配原則上，現(xiàn)代的公共性社會關(guān)系建立在個人權(quán)利與社會權(quán)利的法律保障上。公共性社會關(guān)系的組織特征就是社會組織化結(jié)構(gòu)形式——社會組織形式和社會聯(lián)系方式，比如，改革開放前，是單位體制的社會組織化結(jié)構(gòu)形式，在單位體制當中，社會被置于政府管控之下，其秩序的形成和維護是政府通過“行政單位”(城市是單位制，農(nóng)村是人民公社體制)來實現(xiàn)，亦即承擔基層治理責任的組織主要不是政府，而是遍布于社會的“組織”——企業(yè)事業(yè)單位，由此發(fā)展出政府的“間接治理”角色以及對單位不對個人的工作方式。改革開放后，市場機制的引入，推動了社會分工和利益群體多元化，越來越多的人離開了單位體制，進入公共社會的利益組織化架構(gòu)當中，社會組織化結(jié)構(gòu)形式發(fā)生了變化，新的社會組織和市場組織成為社會的基本組織形式，它對傳統(tǒng)政府治理的意義或?qū)€體與公共體制關(guān)系的意義就在于“在社會成員中確立公民(身份)、公共關(guān)系(公民之關(guān)聯(lián)、公民與公共組織之關(guān)聯(lián))以及公共規(guī)則，是公共政權(quán)建設的重要任務”。在上述意義上，公共性社會關(guān)系性質(zhì)發(fā)生的變化涉及治理主體、公共關(guān)系、公共規(guī)則和公共權(quán)威角色在基層社會的存在基礎(chǔ)等方面，正因為如此，這種變化既是中國基層治理改革和轉(zhuǎn)型的背景和動力，也是中國基層治理實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的社會結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)條件。

　　以公共性社會關(guān)系性質(zhì)的變化作為中國基層治理改革和轉(zhuǎn)型的觀察和解釋視角，主要包括三個制度維度：社會組織化結(jié)構(gòu)、社會聯(lián)系方式和國家與社會關(guān)系。上述制度維度可以概括和解釋以下問題：第一，從基層社會立場亦即在基層社會治理的意義體系上，來討論基層社會秩序規(guī)則和規(guī)范體系的變化。第二，觀察基層社會權(quán)威結(jié)構(gòu)變化，有助于理解基層社會秩序變遷的制度結(jié)構(gòu)條件、推進和限制它的各種因素以及它的發(fā)展能力和方向，其意義在于基層社會秩序的型構(gòu)需要建立在傳統(tǒng)與現(xiàn)實的連續(xù)性上。第三，辨識基層權(quán)威的社會性來源，關(guān)系到國家治理的公共性和社會主體重構(gòu)，關(guān)系到社會利益組織化和社會聯(lián)系方式的改變，歸根結(jié)底關(guān)系到地方社會共同體和基層社會合法性秩序建立在什么樣的規(guī)范或規(guī)則基礎(chǔ)之上。

　　二、中國基層社會結(jié)構(gòu)的變化

　　改革開放前的中國基層社會治理結(jié)構(gòu)體系形成于上世紀50年代，它肇始于政治經(jīng)濟制度變革及其伴隨而來的一系列社會改造運動，其政治特性是，國家權(quán)力在基層社會實現(xiàn)了史無前例的社會結(jié)構(gòu)重組，這包括社會關(guān)系、組織關(guān)系和治理關(guān)系的重組，以此建構(gòu)起新的公共性社會關(guān)系。在城市實行單位制與街居制，在鄉(xiāng)村實行人民公社制度，整個社會被納入國家的權(quán)力支配體系和資源分配體系當中。“社會成員不僅有了所屬的‘組織’，能夠工作并得到報酬，更重要的是，他們和公共制度的結(jié)構(gòu)性關(guān)系建立：個體在新的公共體制中獲得位置，成為其中的成員。這等于個體獲得相應的公共資格，社會成員和國家正式制度之間的聯(lián)系也就此發(fā)生”。比如，國家通過“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制重新建構(gòu)了鄉(xiāng)村社會組織形式，所以，這一時期的村莊之所以能夠作為一個社區(qū)或單位存在，主要依靠的是村莊即當時的生產(chǎn)隊所具有的由國家力量所建構(gòu)的一種新型權(quán)力，這種新型權(quán)力由生產(chǎn)資料的集體所有、工分制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度以及戶籍制度等一系列制度所維系，這種制度型權(quán)力重塑了村民與村民之間的聯(lián)結(jié)方式，并且對村民具有強有力的支配能力。通過政治整合，國家權(quán)力實現(xiàn)了對整個社會包括城鄉(xiāng)社區(qū)的全覆蓋。“國家將強制性的行政權(quán)力和交換性的財產(chǎn)權(quán)力集于一身，通過對單位組織的資源分配和權(quán)力授予，擁有了直接控制單位組織的權(quán)力，并使單位組織依附于國家”，社會結(jié)構(gòu)重組的結(jié)果是將公共性社會關(guān)系建立在國家權(quán)力支配關(guān)系基礎(chǔ)上，整個社會實現(xiàn)了高度的一體化和組織化。城鄉(xiāng)社區(qū)成為國家政權(quán)統(tǒng)治的一個基礎(chǔ)單位，納入國家權(quán)威管制體系的現(xiàn)代再造當中。

　　上述公共性社會關(guān)系的基本特征是，社會結(jié)構(gòu)分化程度很低，公共體制滲透于社會生活的各個領(lǐng)域，整個社會生活的運作呈現(xiàn)高度的政治化和行政化的特點。個體及其家庭/家族小共同體完全被納入國家這個大共同體中。這樣的社會被稱為“總體性社會”(total society)，即社會的政治中心、意識形態(tài)中心、經(jīng)濟中心重合為一，國家與社會合為一體，資源和權(quán)力高度集中，國家具有極強的社會動員與組織能力。

　　改革開放四十年，上述公共性社會關(guān)系的性質(zhì)發(fā)生了變化：第一，社會組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。一是從單位社會的利益組織化架構(gòu)轉(zhuǎn)型進入公共社會的利益組織化架構(gòu)。由于城鄉(xiāng)體制改革和市場機制帶來的社會分工和利益分化，國家或全民所有的社會組織在整個中國社會中所占的比重在迅速下降，在某些經(jīng)濟領(lǐng)域和行業(yè)中，國家或全民所有的經(jīng)濟組織已經(jīng)變成一個很小的部分，取而代之的是私營的、合資的或股份制的經(jīng)濟組織形式。進入市場組織的人在不斷增長，還在單位利益結(jié)構(gòu)當中的人在不斷地減少。二是鄉(xiāng)村社會組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大改變。人民公社體制解體之后，基層政權(quán)收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，農(nóng)村實行基層群眾自治，即舊的利益組織化架構(gòu)的廢止，代之以新的利益組織化架構(gòu)即村民自治組織。村民自治組織是一個沒有多少自治權(quán)的社會組織，是基層政府權(quán)力的一個功能部分;并且它只是一個與集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)的行政村村民的“成員身份自治”共同體，或者說，它不可能將基層所有民眾甚至包括全體村民的利益納入權(quán)利分配的體系當中。

　　第二，社會聯(lián)系方式發(fā)生了變化。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的松動，以及市場化導致的資源和人口的大規(guī)模流動等體制因素造成傳統(tǒng)的社會關(guān)系及其社會聯(lián)系方式發(fā)生了變化。一方面，從身份社會向契約社會轉(zhuǎn)變，過去聯(lián)結(jié)人們權(quán)利、責任、義務這些因素的紐帶，比如單位、村莊、家庭，宗族，發(fā)生了一個從“身份到契約”即從身份關(guān)系到契約關(guān)系的變化。反映在社會關(guān)系領(lǐng)域，與過去不同的是，人際關(guān)系的契約化構(gòu)成現(xiàn)代生活各種社會關(guān)系中的最基本形式。另一方面，基于自由合意產(chǎn)生的契約關(guān)系基礎(chǔ)上形成的共同體，逐漸發(fā)展起來，比如各種社團組織，即社會中的互助團體、市場中的商會、行業(yè)協(xié)會組織，等等，構(gòu)成社會基本聯(lián)系的是充滿選擇和變易的契約關(guān)系，也就是說，盡管在今天一個人身份特征還能夠決定公民的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等方面的權(quán)利并且約束著人們的思想和行為方式，但社會結(jié)社關(guān)系和利益關(guān)系的組織化，已經(jīng)成為現(xiàn)代經(jīng)濟生活必不可少的基礎(chǔ)性條件。

　　第三，國家與社會關(guān)系發(fā)生了變化。與西方社會的公共領(lǐng)域不同，中國社會的公共領(lǐng)域不是國家與社會的二元(對立)結(jié)構(gòu)，社會與國家具有互嵌性性質(zhì)特征，即國家秩序規(guī)范(以國家法形式)與民間(基層)社會秩序規(guī)范(以習慣法形式)具有渾融和互滲的復雜關(guān)系，它揭示了中國獨特的國家與社會關(guān)系。這種關(guān)系的現(xiàn)代形式就是1949年后的國家與社會一體化結(jié)構(gòu)關(guān)系，它的特性是官治與民治結(jié)合、社會治理體系與資源分配體系合二為一。改革開放以來，公共領(lǐng)域出現(xiàn)了新的組織形式，社會有了實質(zhì)性的自主空間，產(chǎn)生了體制外整合或協(xié)調(diào)個體與個體或個體與國家關(guān)系的“半官半民”的社團或個體協(xié)會。比如，國家允許公民享有有限的結(jié)社自由，允許某些類型的社會組織存在。同時，國家也有意識地利用各種社會組織提供公共產(chǎn)品和公共服務的能力，比如社區(qū)公共產(chǎn)品供給和公共服務的市場化做法，使其發(fā)揮輔助治理的作用。上述社會關(guān)系領(lǐng)域的變化，使社會組織的發(fā)展有了體制外的成長空間，為國家與社會之間的結(jié)構(gòu)性安排以及這種安排的制度化提供了基礎(chǔ)條件。

　　三、中國基層治理體系的變化

　　改革開放以后，以公共性社會關(guān)系性質(zhì)的變化為中心，基層社會治理再次進入一個圍繞權(quán)威重建秩序的過程。第一，國家改變了對基層社會的管理和控制方式，從政社合一體制到政社分離體制，體制性權(quán)力從村社收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，國家與基層社會的關(guān)系發(fā)生了變化。第二，基層社會組織形式發(fā)生了改變。在城市，體制外的社會成員大量進入市場領(lǐng)域，多元的、異質(zhì)的社會空間不斷擴大;在農(nóng)村，實行基層群眾自治組織形式，這是一種村民個體與集體土地產(chǎn)權(quán)相連的成員身份共同體，其自治更多的是體現(xiàn)在經(jīng)濟生活意義上。第三，國家權(quán)力的退出但村組制度性權(quán)力沒有得到加強卻出現(xiàn)弱化的趨向，這根源于基層黨政權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的實質(zhì)性介入，或者說，改革開放以后的鄉(xiāng)村社會秩序建構(gòu)并沒有處于黨政權(quán)力的覆蓋之外。

　　與傳統(tǒng)社會治理結(jié)構(gòu)不同，在過去，國家(政府)是通過“直接代理組織行政單位”)與個體民眾建立聯(lián)系，現(xiàn)在的基層社會治理結(jié)構(gòu)缺失了這樣一個“中介結(jié)構(gòu)”，是一個國家(政府)直接面對個體民眾的官-民(所謂“干群”)治理結(jié)構(gòu)關(guān)系。比如在農(nóng)村，基層社會組織形式重構(gòu)的秩序特征主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，在國家正式權(quán)力的運作過程中，引入了基層社會規(guī)則或地方性知識，展現(xiàn)了國家與農(nóng)民關(guān)系的實踐形態(tài)。另一方面，國家權(quán)力將村民自治組織作為控制和影響基層社會秩序的新的組織形式，這是國家權(quán)力對基層社會進行的重新“行政化”即官治化，后者成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)對基層社會控制和動員的組織形式。概言之，改革開放以后，國家權(quán)力對基層社會改變了過去的控制和動員方式，在秩序規(guī)范上由國家力量構(gòu)建起來的基層社會秩序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐試业囊?guī)范性權(quán)力為主與以鄉(xiāng)村社會的(基層群眾自治組織)非規(guī)范性權(quán)力以及基層社會規(guī)范(比如習俗、慣例等地方性知識)為輔的秩序形態(tài)和組織形式。

　　為將異質(zhì)的、多元的社會(非組織化的個體)納入體制和秩序的范圍，一直以來中國基層政府通過制度變革來改變自己與其他社會成分的治理關(guān)系，以適應變化了的社會結(jié)構(gòu)和治理環(huán)境。第一，政府管理導向的改革。包括：(1)結(jié)構(gòu)性改革。確立政府依法行政并提高政府機關(guān)的效率，比如，加強基層管理，成立專門的機構(gòu)解決專門的問題，推行政務公開，建設透明政府，簡化審批減少管制，提高效率。(2)功能性改革。建設服務型政府，改善公共服務體制。比如，強化公共服務，完善公共教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的服務，擴大社會保障的范圍，促進社會的公平正義，推動和諧社會建設，同時強化政府的應急處理能力。(3)程序性改革。規(guī)范執(zhí)法行為;實行簡政放權(quán)、政務信息公開;推進協(xié)商民主，完善社會協(xié)商機制以化解社會矛盾。比如，拓寬監(jiān)督公共權(quán)力的渠道，加強對政府權(quán)力的有效監(jiān)督，擴大公民有序參與的渠道推進人民民主的發(fā)展等。第二，政府服務導向的改革。在關(guān)系民眾日常生活的民政、公安、戶籍、工商、稅務等領(lǐng)域積極開展有效的便民服務。政府投入大量經(jīng)費，用于鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生站、公共電視網(wǎng)等公共設施的改進，并大力推進村容村貌整治、文化下鄉(xiāng)、特色小鎮(zhèn)建設等工程。同時，實施扶貧政策，建立社會救助制度維護社會弱勢群體的權(quán)益。第三，完善民間組織管理體制的改革。比如，讓利益相關(guān)者共同參與，保證公共選擇的有效性，增強政府與民間的互動性，將政府機制和社會機制有效地結(jié)合起來，實現(xiàn)社會各方共管共治，但上述制度變革貫穿于其中的治理邏輯，乃是為了加強和強化公共體制(國家)的權(quán)威主導地位，使公共組織(政府)具備更強大的執(zhí)政資源與社會動員能力。

　　從權(quán)威來源和制度化力量上看，當今中國基層社會秩序確立在由黨政系統(tǒng)、派生系統(tǒng)和職役系統(tǒng)三大系統(tǒng)所構(gòu)成的治理體系之上。黨政系統(tǒng)由兩個權(quán)力系統(tǒng)即黨的組織系統(tǒng)和國家的行政系統(tǒng)構(gòu)成，前者代表政治權(quán)力，后者代表行政權(quán)力。黨政統(tǒng)合體系的治理意義在于：執(zhí)政黨通過政黨組織系統(tǒng)將其政治意圖貫徹于各級行政治理體系當中，將黨的實質(zhì)性領(lǐng)導這一原則嵌入政府治理模式之中。黨政統(tǒng)合體系之精髓所在：這種制度的基本特征就在于政治控制成為完整行政機器的一部分，它有兩層含義：一是社會整合在行政體系中達成;一是政治博弈進入行政體系當中。派生系統(tǒng)是黨政體系派生的系統(tǒng)，由黨政外圍組織和企事業(yè)單位及社團組織構(gòu)成。這些治理主體與基層政府不是上下級行政隸屬關(guān)系，它們負責某一個社會領(lǐng)域的事務，與基層政府構(gòu)成既競爭又合作的復雜關(guān)系。這些治理主體包括黨政系統(tǒng)的“外圍組織”如工、青、婦，(包括轄區(qū)外的)企事業(yè)單位，掛靠行政部門的社團組織也在其中。構(gòu)成派生系統(tǒng)的治理主體主要起到宣傳政策、處理諸如福利、衛(wèi)生等社會事務，發(fā)揮政府助手的作用。職役系統(tǒng)是國家體制之外“民”的部分，是改革開放四十年來社會結(jié)構(gòu)和公共性社會關(guān)系變化的產(chǎn)物。但更接近本質(zhì)的定義是，職役系統(tǒng)是官治與民治相結(jié)合、以民治輔助官治的組織形式。

　　職役系統(tǒng)主要由三個部分構(gòu)成：一是基層群眾自治組織?；鶎尤罕娮灾谓M織是國家權(quán)力控制和影響基層社會秩序的新的組織形式，實際上是一種國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會重建的形式。其目標是提升國家在廣大鄉(xiāng)村民眾中的權(quán)威以及國家對鄉(xiāng)村社會有效整合的能力。與派生系統(tǒng)的依附性社團組織所不同的是，它是一個與集體土地產(chǎn)權(quán)制度聯(lián)系在一起的身份共同體，發(fā)揮著連接政府與基層民眾，起到鄉(xiāng)村公共資源分配和社會秩序維護的功能和作用，是基層政府倚重的輔助治理力量。二是公安機構(gòu)輔助力量。“輔警”群體是基層治安的重要補充力量，它通過社會招聘方式形成，工資福利、裝備保障、社會保險以及日常管理等所需經(jīng)費，由各級財政部門按照財政體制予以全額保障，其規(guī)模是警務人員的一到兩倍甚至更多。在新時期政府社會動員能力不斷弱化的背景下，維持社會穩(wěn)定成為基層政府治理的頭等要務，致使警務雇傭群體的規(guī)模呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。三是雇傭群體，即政府通過購買服務的方式扶持起來的社會組織，完全依靠市場化機制構(gòu)建起來的雇傭群體，它們居于國家與社會的交匯點上，承載著行政機構(gòu)分配下來的任務。這是為了加強基層政府的公共性，通過市場購買服務的方式培植起來的雇傭群體，為基層社會提供公共產(chǎn)品供給與公共服務。這類雇傭性質(zhì)的組織一般圍繞政府的公共資源而繁殖、生長，是被組織而不是自組織，是官辦或者半官半民性質(zhì)的，不是民間的，不是社會的一部分，而是官的延伸、政府的延伸。

　　職役系統(tǒng)因其非體制性特性及其“以官治民”和“以民治民”的功能作用，與“公-私”、“官-民”這樣的本土概念范疇具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，這些概念范疇(如國家與社會關(guān)系這樣的現(xiàn)代概念)揭示的個體與公共體制的關(guān)系并非是一種對立關(guān)系，而是具有互嵌性的、可以互相轉(zhuǎn)換的支持關(guān)系。也就是說，現(xiàn)在的職役系統(tǒng)與歷史上的鄉(xiāng)官制或鄉(xiāng)役制等“間接代理組織”(以胥吏、宗族、鄉(xiāng)紳等為主體)比較，具有同構(gòu)性和連續(xù)性，二者都是建立在支配關(guān)系上。因此，職役系統(tǒng)它的發(fā)展走向?qū)Ξ斀裰袊鶎又卫斫Y(jié)構(gòu)的形成和影響具有鮮明的歷史文化意義。

　　四、中國基層治理的改革與轉(zhuǎn)型

　　從上述基層社會的三大治理體系看，一個突出的特征是，公共體制在基層治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導地位，并且它向基層社會的深入更為制度化和行政化。與此形成對照的是，社會空間不斷縮窄，大多數(shù)社會組織并不具備民間組織應該具有的關(guān)鍵特點——組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性，不僅如此，尤其是近些年來，基層治理的諸多“制度創(chuàng)新”，改變了三十多年來基層政府治理約定俗成的“黨政分開”的固有思維，通過對基層黨政權(quán)力系統(tǒng)的重新組合，基層黨組織的政治功能和社會治理功能得到了進一步的強化，形成以基層黨組織權(quán)力為核心的社區(qū)黨群治理結(jié)構(gòu)體系，及其外圍社群組織的制度化和結(jié)構(gòu)化，在黨政合一的高度集權(quán)運作體制機制下，實現(xiàn)權(quán)力集中和權(quán)責合一，以提高黨政權(quán)力運作的效率。這是對傳統(tǒng)治理邏輯的回歸和強化，但它必須面對這樣一個問題：與之前的治理結(jié)構(gòu)不同，當今的基層社會是一個治理結(jié)構(gòu)多元化的社會，即社會分工多樣化、利益群體多元化和價值多元化，具有權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元的特點，換言之，公共體制如何用權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中來控制和平衡權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元，取代社會多元和利益多元，這是一個結(jié)構(gòu)性問題。因此，當前中國基層治理存在的一個政治邏輯悖論：既要加強公共體制，提高其管控和治理社會的能力;又要適應市場經(jīng)濟條件下的社會文化多元與價值多元的發(fā)展態(tài)勢?；蛘哒f，用公共體制的一元來取代社會多元，乃是當前中國基層治理轉(zhuǎn)型所面對的挑戰(zhàn)和內(nèi)在張力。

　　中國基層治理改革和轉(zhuǎn)型的主導性力量主要來自政府，因為中國基層政權(quán)組織一直是基層社會的權(quán)威性資源與配置性資源分配的中心，同時也是制度創(chuàng)設和變革或制度供給(定規(guī)矩和規(guī)則)的提供者甚至是唯一的提供者。也就是說，中國基層政權(quán)組織在社會領(lǐng)域、市場領(lǐng)域一直是支配性力量并具有決定性影響力。傳統(tǒng)的社會管理指的就是政府對社會事務進行管理和控制，強調(diào)政府是公共管理的主體，社會是公共管理的對象，以實現(xiàn)政府對社會的管控。但“如果社會或經(jīng)濟的變化消弱或破壞了傳統(tǒng)的聯(lián)合基礎(chǔ)，要實現(xiàn)高水平的政治發(fā)展，還須依靠人民發(fā)展新形式的聯(lián)合的能力”，這就要求基層政府治理要實現(xiàn)從過去的一種權(quán)威模式向一種協(xié)商共治模式轉(zhuǎn)變，即基層公共治理秩序的運行和維持，要從其權(quán)威源于國家授權(quán)的基層單中心(mono-centric)組織秩序，過渡到其權(quán)威源于社會授權(quán)的多中心(poly-centric)自治秩序之上。換言之，對現(xiàn)代社會治理來說，政府并不是國家唯一權(quán)力中心，各種機構(gòu)(包括社會的、私人的)只要得到其成員的支持，就可以成為社會權(quán)力中心。所以，當前中國基層治理改革和轉(zhuǎn)型的核心議題，就是要求中國基層政權(quán)組織以建構(gòu)現(xiàn)代公共性社會關(guān)系為基本任務，這也是有關(guān)中國基層治理的理論建構(gòu)和現(xiàn)實設計的出發(fā)點和思考方向。

　　進一步講，中國基層社會治理體系建構(gòu)取決于現(xiàn)代公共性社會關(guān)系所具有的幾大結(jié)構(gòu)特征：公共領(lǐng)域的自治結(jié)構(gòu)，多元治理主體的權(quán)利界分，強大的主體社會。這些結(jié)構(gòu)條件滿足了公共社會的多元性、異質(zhì)性、權(quán)力分散等特點，為社會整合和凝聚提供了結(jié)構(gòu)制度化和利益組織化條件，在此基礎(chǔ)上形成的治理秩序，涉及社會公正維護機制、利益協(xié)調(diào)機制和社會組織化形式。當前中國基層公共性社會關(guān)系性質(zhì)的變化，已經(jīng)具備了多元主體治理等基礎(chǔ)性條件。換言之，政府不再是制度來源的唯一主體，社會力量的崛起，為制度供給提供了新的來源;社區(qū)、社團、社企、社工等社會力量和組織形式的出現(xiàn)和壯大，為社會秩序提供了有效保障;社會資本對公共產(chǎn)品供給的介入，為社會發(fā)展和政治穩(wěn)定激發(fā)出更多的經(jīng)濟活力與社會創(chuàng)造力。這就是說，傳統(tǒng)治理——政府是公共管理的主體而社會是公共管理的對象——已經(jīng)難以應對變化了的公共性社會關(guān)系，并且中國基層治理改革和轉(zhuǎn)型所面對的問題更錯綜復雜，更需要實踐的多維度的創(chuàng)新，這些創(chuàng)新包括價值的、制度的、規(guī)范的、結(jié)構(gòu)的，亦即“社會改革和創(chuàng)新社會治理體制的核心議題，就是要處理好政府與社會的關(guān)系以及市場與社會的關(guān)系。要弄清楚，哪些社會事務，需要政府、市場和社會各自分擔，哪些需要政府、市場和社會共同分擔。在充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用、市場決定性作用的同時，更好發(fā)揮社會力量的作用”，也就是說，所有的政府治理實踐或創(chuàng)新無不是集中在政府與社會、政府與市場的權(quán)利關(guān)系領(lǐng)域當中。概括地講，當前中國基層治理的改革和轉(zhuǎn)型是一個綜合性系統(tǒng)，它要實現(xiàn)的是這樣一個治理格局：政府機制(政府是主體)、市場機制(企業(yè)是主體)、社會機制(社團、社區(qū)、社工、社企是主體)三種機制的多元共治，這一種治理格局揭示了當前中國基層公共性社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)特征及其性質(zhì)變化。

　　第一，政府治理主體的重塑?；鶎又卫頇C制的多元主體建構(gòu)，關(guān)鍵是政府權(quán)威角色、性質(zhì)、及其與其他社會成分關(guān)系的變化。(1)傳統(tǒng)治理思維的改變。與之前政府管控和包辦社會的治理思維和治理方式不同，當前公共性社會關(guān)系性質(zhì)的變化，要求政府成為公共事務、公共財政的管理部門，提供公共產(chǎn)品和公共服務，并確保國家與公民之公共事務的制度化關(guān)系。(2)政府治理法治化。其內(nèi)涵包括如下方面：一是樹立法治主義原則。它包含兩層意思：法治政府和民主政治。就法治政府建設而言，一方面公權(quán)力建立在人民主權(quán)原則上，另一方面政府要保障全體公民的權(quán)利。就民主政治而言，當前迫切的問題是擴大政治參與，沒有政治參與，就沒有公意的形成，法治就變成了法制一治理社會的工具和手段。二是公共參與的制度化。建構(gòu)政府治理的公共性要先從普通民眾參與開始，“以廣泛社會參與為主要形式的社會合作為社會治理提供不可或缺的社會化機制。這一合作機制強調(diào)社會治理過程的合作參與而不是對抗，強調(diào)社會資源的動員整合而不是使其在對抗中相互抵消”。公共參與涉及政府政策信息的公開透明，以及公民個人及社會組織參與渠道制度化。三是預算法治和財政民主。一方面，政府承擔運用法律保障經(jīng)濟自由與激勵的任務，通過新的權(quán)利分配保護經(jīng)濟自由，為高效、合法的交易提供安全保障。另一方面，只有政府財政為公共需要負責，賦予財政以民主的性質(zhì)，保障民眾的政治、經(jīng)濟、社會和文化方面的權(quán)利，讓納稅人從政府享受到的公共利益大于其通過稅收轉(zhuǎn)移給政府的資源價值，才能使政府的公共性與基層公共性社會關(guān)系的建構(gòu)內(nèi)在地關(guān)聯(lián)起來。(3)確立政府與社會的法治關(guān)系。這有兩個含義：一方面，明確和限定政府的有限職能，并依此來不斷調(diào)整國家與非國家組織和團體的關(guān)系;另一方面，社會自治組織是公共秩序不可替代的利益組織化形式，它受法律、法規(guī)以及社會規(guī)范體系的限制和約束，它阻止國家權(quán)威直接地、最大限度地施加于每個個體的社會成員之上。

　　第二，社會治理主體的型構(gòu)。其內(nèi)容主要包括兩個方面：一是主體社會建設。從單位社會進入公共社會，社會治理所面臨的一個結(jié)構(gòu)性問題，就是在個體與公共體制之間沒有一個主體社會的存在，后者是指一個介于國家和個人之間的領(lǐng)域，它由相對獨立存在的各種各樣的組織和團體所構(gòu)成，這些組織和團體包括家庭組織、宗教團體、工會、商會、學會、學校團體、社區(qū)和村社組織、各種娛樂組織和俱樂部、各種聯(lián)合會和互助協(xié)會等。主體社會發(fā)揮兩個方面的功能，一方面，主體社會是建立在個人從事經(jīng)濟、文化和社會活動的基礎(chǔ)上并與國家相對應的一個公共領(lǐng)域。各種非政府組織、志愿性社團、慈善組織、社區(qū)組織、利益團體構(gòu)成了公共社會的基本元素。在這個公共領(lǐng)域中，社會本著自我組織、自我規(guī)制的原則，在法治和民主協(xié)商的框架下自主運轉(zhuǎn)。另一方面，主體社會是在面對市場的侵蝕時，社會本身展開動員，產(chǎn)生出各種社會規(guī)范和制度安排，諸如工會、合作社、爭取減少工作時間的組織、爭取擴大政治權(quán)利的運動等，以此來抵御和規(guī)范市場。二是社會治理的自治權(quán)利法律保障。如上所述，國家與個人之間的中介組織由社會自治組織和團體所組成，后者以其具有的非營利性、民間性、志愿性和自治性應對“政府失靈”和“市場失靈”。個體和公共體制建立制度化關(guān)聯(lián)并有效發(fā)揮連結(jié)、代表、協(xié)調(diào)和應責作用，其意義在于，它廣泛影響著個體的生存利益，比如依靠公共制度解決問題、避免相互損害的能力，通過代表增強自身力量的能力，尋求公共衡量標準、要求權(quán)威機構(gòu)幫助的能力。換言之，社會治理主要是指社會對于社會事務的管理，強調(diào)社會組織和公民個體是公共管理的主體，其主要表現(xiàn)形式不是政府管制，而是社會自治。但迄今的社會自治，還沒有產(chǎn)生法治意義上的社會自治權(quán)利，這與混淆社會自治主體與社會自治權(quán)的概念有關(guān)，比如公共權(quán)力積極地滲入社會和社區(qū)，以及名義上的社會自治組織實際上大都是公共權(quán)力機關(guān)的分支，這給社會自治的發(fā)展帶來兩個方面的直接影響：一方面，自治權(quán)的缺失使社會自治的范疇和邊界不清;另一方面，自治不能成為自治體成員的自治，而變質(zhì)為自治機關(guān)的自治。也就是說，沒有個人自治權(quán)和社會自治權(quán)，社會團體在法律上就不可能有獨立于公共體制之外的存在，就不能自行處理自身的公共事務，基層社會自治就發(fā)展不起來。因此，自治權(quán)的法律保障關(guān)涉兩個方面：一方面，社會自治遵循法治原則，以尊重和保護社會成員的基本權(quán)利為前提，沒有公民個人的結(jié)社權(quán)，就沒有社會組織的自治權(quán);另一方面，公共權(quán)力為社會自治提供制度性的法律保障，即對社會自治活動確立人人適用的普遍法律規(guī)則。而且所有公共組織均具有有限但獨立的自治地位，沒有任何個人或群體作為最終的或全能的權(quán)威凌駕于法律之上。法治是社會自治制度化的保障，是社會共同體存在的基礎(chǔ)性條件。

　　第三，市場治理主體的型構(gòu)。市場自組織是形成市場秩序的基本因素，市場經(jīng)濟促成了平等自治的契約關(guān)系、法治原則、自治原則和民主發(fā)展進程。這包括兩方面涵義：一方面，市場主體形成聯(lián)合形式，成為內(nèi)生型的利益集團組織，在政府與個體之間起到溝通和協(xié)調(diào)作用，即防止政府公權(quán)力的不當干預行為;另一方面，約束成員損害市場秩序和社會秩序的行為以及規(guī)范市場行為。當前市場治理主體具有以下兩個突出的特征：一是市場組織與公共體制之間存在一種交換性或依附性關(guān)系，這種關(guān)系的存在基于一種政治關(guān)聯(lián)和利益關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)。二是市場組織具有法團化(Corporatism)特征。這類市場組織主要是指地方政府即縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接介入經(jīng)濟，擔任管理企業(yè)的角色的過程，以及各級政府、政黨組織與所轄企業(yè)形成的一個類似大企業(yè)的利益共同體。市場化改革以來，公共體制資產(chǎn)經(jīng)營者角色的發(fā)展，就使它更深地卷入資產(chǎn)、融資、信貸和市場信息的壟斷活動當中。這類市場組織帶有某種法團主義結(jié)構(gòu)特征——市場組織成為公共體制正規(guī)的、組織化利益的聯(lián)合體的制度形式。上述市場組織特性不是市場主體結(jié)構(gòu)的全部，甚至也不能代表當前市場治理主體型構(gòu)的變革方向，因為，市場治理主體的型構(gòu)需要推動市場組織的自治化，即市場利益共同體應該成為連接國家和社會兩方的協(xié)調(diào)性經(jīng)濟組織，具有更多的自主性地位和社會權(quán)力，這意味著國家和社會兩邊的權(quán)力平衡發(fā)生了變化。上述發(fā)展傾向都不同程度地存在，但它們的發(fā)展歸根結(jié)底取決于社會利益組織化、制度化的連接方法在基層政治秩序中的性質(zhì)、作用及形式。

　　五、結(jié)語

　　改革開放四十年，以公共性社會關(guān)系性質(zhì)的變化為中心，中國基層治理改革和轉(zhuǎn)型進入到政府治理、社會治理和市場治理的多元共治的主體型構(gòu)議程當中。

　　從中國基層治理的改革實踐上看，法治政府建設、民主參與、社會組織發(fā)展、社會自治、權(quán)力監(jiān)督等方面都有探索和實踐，目標是為了加強公共體制(國家)的權(quán)威地位，使公共組織(政府)具備更強大的執(zhí)政資源與治理能力。尤其本世紀以來，基層治理表現(xiàn)出以權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中來控制和平衡權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元的趨向，試圖使基層社會處于權(quán)威政府的管理和服務之下，并且出現(xiàn)向傳統(tǒng)的全能主義治理體系回歸的趨向。換言之，中國基層治理的改革和轉(zhuǎn)型還需要適應市場經(jīng)濟條件下社會多元與價值多元的發(fā)展態(tài)勢，來調(diào)整公共體制的經(jīng)濟社會功能和治理角色，實現(xiàn)多中心的社會治理現(xiàn)代化目標，而不是相反，基層社會治理的權(quán)威建構(gòu)退回到傳統(tǒng)社會治理的出發(fā)點。

　　當前中國基層治理的改革和轉(zhuǎn)型面臨的問題是，一方面公共性社會關(guān)系性質(zhì)的變化要求把基層社會治理建立在政府機制、社會機制和市場機制的協(xié)商共治架構(gòu)上;另一方面，基層政府治理一直表現(xiàn)出將公共權(quán)力覆蓋于所有社會領(lǐng)域中的傾向。之所以出現(xiàn)兩種不同的治理改革取向，主要根源于傳統(tǒng)的政府治理路徑依賴和現(xiàn)實中基層社會結(jié)構(gòu)多元和社會力量的分散及非組織化。但不能回避的現(xiàn)實問題是，與之前的社會治理結(jié)構(gòu)不同，當前的基層社會治理面對的是一個結(jié)構(gòu)多元、利益多元和價值多元的公共性社會關(guān)系，因此，核心的問題是，如何將大眾利益充分組織化，通過連接個體民眾與國家的社會組織，全體社會成員都置身于相互勾連的、制度化網(wǎng)絡之中。這個問題的實質(zhì)是，中國基層治理改革和轉(zhuǎn)型的成功與否最后確定在社會利益協(xié)調(diào)機制和社會公正維護機制的建構(gòu)上。

　　中國基層治理改革是要改變傳統(tǒng)社會治理的權(quán)力支配關(guān)系，將基層社會治理秩序建立在個人權(quán)利和社會權(quán)利的目標實現(xiàn)上。這就需要對傳統(tǒng)的治理規(guī)則和基層體制做出實質(zhì)性變革，比如改變權(quán)力支配社會的觀念，讓社會力量得到充分的發(fā)展，使社會能夠(有能力)自己管理自己，在基層社會形成一種現(xiàn)代公共領(lǐng)域和現(xiàn)代公共生活方式。因此，建構(gòu)中國基層治理的基礎(chǔ)性條件包括：一是社會自治權(quán)利的法律保障，即明確社會自治權(quán)利以及公民與國家之間、不同層次的自治體之間的權(quán)利內(nèi)涵和邊界。二是重構(gòu)主體社會。主體社會是基層治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)部分，它是個體與公共體制之間不能缺位的公共領(lǐng)域和組織形式。三是政府、社會、市場等領(lǐng)域的多中心公共治理主體的型構(gòu)。

　　中國基層治理轉(zhuǎn)型涉及兩個方面的體制機制改革：一是政府職能的公共性建構(gòu)并與社會確立法治關(guān)系，二是建構(gòu)基層社會自治結(jié)構(gòu)體系，實現(xiàn)社會公正和社會利益組織化。因此，中國基層社會治理轉(zhuǎn)型的目標是要使政府與社會確立在法治、民主、自治、共治的結(jié)構(gòu)性關(guān)系上，從傳統(tǒng)治理的一種支配性和依附性關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N現(xiàn)代治理的民主共治的協(xié)商關(guān)系，這就是中國基層治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實社會政治含義。