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　　編者按：2018年12月27日，由中國經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社主辦的“中國改革(2018)年會暨改革開放40年地方改革創(chuàng)新40案例高層研討會”在江蘇省江陰市舉行。本文為是中共安徽省亳州市蒙城縣委副書記懷穎的演講內(nèi)容。

中共安徽省亳州市蒙城縣委副書記　懷穎　

尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)，各位專家學(xué)者，同志們，朋友們：

　　今天，能夠參加改革40年40案例專題研討會，與來自全國各地的先行者們一同交流改革理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我感到非常激動、非常榮幸，同時(shí)，也特別感謝國家發(fā)改委、中國經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社給了蒙城這么寶貴的一次展示機(jī)會，感謝江陰市委為大家提供了這么好的一個(gè)交流平臺。剛才聽了大家的發(fā)言，深受啟發(fā)，獲益匪淺。下面，按照會議的安排，由我向大家簡要匯報(bào)一下蒙城的“一塊田”改革案例。

　　蒙城縣位于安徽省西北部，地處淮北平原腹地，是一代先哲——莊子故里。目前，全縣國土面積2091平方公里，耕地面積216.4萬畝，總?cè)丝?42萬人，其中農(nóng)業(yè)人口111.2萬人，占總?cè)丝诘?8.3%;截止到今年三季度，三次產(chǎn)業(yè)中一產(chǎn)占比為19.7%，可以說是典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣。因此，如何抓住實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大機(jī)遇，盡快推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大縣向農(nóng)業(yè)強(qiáng)縣的轉(zhuǎn)變，是擺在我們面前的首要改革課題。

　　一、把握形勢變化，探索破解辦法

　　在探索農(nóng)村改革的過程中，小崗村的“大包干”是一個(gè)無法繞過的成功范本。上個(gè)世紀(jì)80年代推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，突破了“大鍋飯”的舊體制，實(shí)行“包產(chǎn)到戶(分田到戶)”，有力激發(fā)了農(nóng)民的勞動積極性，大大解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，被鄧小平同志譽(yù)為中國農(nóng)村改革與發(fā)展的“第一次飛躍”。但是伴隨著改革開放40年來的飛速發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的邊際效益不斷遞減，弊端也越來越明顯。

　　一方面，土地在一定程度上束縛住了農(nóng)民。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民離開土地，或外出務(wù)工、或移居城市。在這個(gè)過程中，“誰來種地”就成了困擾農(nóng)民的大問題。比如，我縣農(nóng)村人口中農(nóng)業(yè)勞動力約35萬人，其中約25萬人常年外出務(wù)工。午秋兩季，一般約有8萬人季節(jié)性回流，收種結(jié)束就急匆匆返程。對他們來說，堅(jiān)持種地更多的是農(nóng)耕文明傳承之下的一種情懷，而不是為了收入;單看收入，種地是遠(yuǎn)不如打工的。其中原因在于，受“工農(nóng)剪刀差”等因素影響，傳統(tǒng)農(nóng)作物往往增產(chǎn)不增收，農(nóng)民不愿意出力氣、下本錢，種植方式愈發(fā)粗放，效益愈發(fā)低下，形成惡性循環(huán)，造成了土地資源浪費(fèi)。這里面還有個(gè)例子，09年、10年我縣秋冬連旱，我們左右發(fā)動、急得冒火，群眾就是不行動。他們把賬算的很清楚，抗旱增加的收入抵不過損失的打工收入和來回路費(fèi);如果讓家里邊老人、婦女去澆水，萬一受涼感冒，醫(yī)藥費(fèi)都比那點(diǎn)莊稼值錢。盡管最后我們還是組織群眾度過了難關(guān)，但是群眾的態(tài)度給我們留下了深刻印象。對于相當(dāng)大一部分農(nóng)民群體，特別是小農(nóng)戶來說，是土地綁住了他們，成了食之無味、棄之可惜的“雞肋”。

　　另一方面，農(nóng)民在一定程度上也束縛住了土地。目前一產(chǎn)從業(yè)群體當(dāng)中，在數(shù)以億計(jì)的以老人、婦女為主體的小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶之外，以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在興起。應(yīng)該說，他們才是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，是商品性農(nóng)產(chǎn)品的主要提供者。但是，要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制同樣也是一大障礙。還以蒙城為例，農(nóng)村土地二輪承包時(shí)，受農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后、生產(chǎn)經(jīng)營水平低下等因素影響，我縣農(nóng)村土地按優(yōu)劣等次分田到戶，戶均承包土地在6塊以上，近三分之一的農(nóng)戶超過了10塊，小地塊面積不足1畝，大地塊面積不超過3畝，俗稱“巴掌田”、“皮帶田”，不僅不利于機(jī)械化耕作、不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，也不利于連片流轉(zhuǎn)，容易造成土地承包糾紛，成為當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的制約瓶頸。對想多種地、種好地的大戶來說，是其他農(nóng)民綁住了土地，成了擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的阻點(diǎn)。

　　因此，我們認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所導(dǎo)致的土地碎片化經(jīng)營生產(chǎn)方式，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。面對這種形勢，縣委縣政府不等不靠，從調(diào)整生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的高度，大膽探索，積極創(chuàng)新，銳意改革，充分尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持農(nóng)村土地“一塊田”并塊調(diào)整，徹底解決土地碎片化經(jīng)營的問題。從2010年起，我縣就有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾，為了便于耕作，通過農(nóng)戶協(xié)商，開始自發(fā)進(jìn)行農(nóng)村土地互換并塊。2012年秋種時(shí)，立倉鎮(zhèn)炮臺溝村整村推進(jìn)戶均“一塊田”改革試點(diǎn)成功。2013年，縣委、縣政府審時(shí)度勢，認(rèn)真總結(jié)，科學(xué)引導(dǎo)，提出在堅(jiān)持“三個(gè)不變”前提下，即：堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)民集體所有性質(zhì)不變、堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度不變、堅(jiān)持原村民組互換并塊范圍不變，在全縣范圍內(nèi)全面啟動了“一塊田”改革試點(diǎn)。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出“鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題”，更為我縣的“一塊田”改革提供了政策支持。在2017年中央1號文件明確提出“積極引導(dǎo)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上，通過村組內(nèi)互換并地等方式，實(shí)現(xiàn)按戶連片耕種。”的時(shí)候，我縣的“一塊田”調(diào)整已基本結(jié)束。全縣有263個(gè)行政村、5210個(gè)村民組開展了“一塊田”改革，其中，整建制完成的村102個(gè)，合并農(nóng)地165.76萬畝。

　　概括起來就是，小崗村用家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制革了“大鍋飯”的命，而我們用“一塊田”革了家庭聯(lián)產(chǎn)承包日漸帶來的弊端的命。

　　二、擴(kuò)大改革成效，持續(xù)釋放紅利

　　“一塊田”改革雖然直接解決的是土地碎片化問題，但帶來的間接影響是方方面面的，可以說是“一子落而滿盤活”。

　　一是盤活了農(nóng)村土地資源。首先，核實(shí)了耕地面積。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣原二輪承包土地面積183.86萬畝，推行“一塊田”后，瞞報(bào)漏報(bào)和后來開墾的部分也準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)進(jìn)來，共核實(shí)耕地面積216.4萬畝，增加了17.69%。其次，提升了經(jīng)營效率。“一塊田”改革之后，一般地塊面積都在10畝-30畝，田塊成方，溝渠成網(wǎng)，為機(jī)械化耕作、科技化管理打下了基礎(chǔ)。第三，盤活了農(nóng)村閑置宅基地。以樂土鎮(zhèn)雙龍村為例，通過“一塊田”改革，全村統(tǒng)一規(guī)劃集中建設(shè)新居占地450畝，節(jié)約耕地733畝。第四，為未來發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)留下空間余地。經(jīng)過政府引導(dǎo)，村民討論通過，村、組預(yù)留機(jī)動地7.23萬畝，主要用于修建鄉(xiāng)村道路、水利設(shè)施、植樹造林、鎮(zhèn)村開發(fā)及其它農(nóng)村公益公共服務(wù)設(shè)施等?，F(xiàn)在看來這個(gè)決定是比較科學(xué)的，我們現(xiàn)在建設(shè)的農(nóng)村扶貧光伏電站、農(nóng)民文化禮堂、居家養(yǎng)老服務(wù)中心，都是這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行的，省下了不少功夫。

　　二是促進(jìn)了土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。凡是“一塊田”改革較好的地方，土地流轉(zhuǎn)成效就越明顯，催生了一批新型經(jīng)營主體快速發(fā)展。推行“一塊田”改革以來，全縣農(nóng)民合作社達(dá)到3914個(gè)，家庭農(nóng)場達(dá)到2083個(gè)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營土地面積100畝以上的種養(yǎng)專業(yè)大戶665戶，1000畝以上的新型經(jīng)營主體23家，全縣適度規(guī)模流轉(zhuǎn)面積達(dá)120.85萬畝。特別是創(chuàng)新實(shí)施了土橋、樓山、老王圩等三個(gè)行政村整村推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民通過“帶地”、“帶機(jī)”、“帶資”入社，創(chuàng)辦了3家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營管理。農(nóng)戶入社土地保底金每畝每年800元，另外參加分紅，正常年份每畝每年收入在1000元以上，真正實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民不種地，收入不減少”。

　　土地的適度規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)的一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展提供了廣闊空間。土地流轉(zhuǎn)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均已形成了一批依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢、自然稟賦為支撐的特色產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)，基本形成了“一鄉(xiāng)一品”，帶動了生態(tài)文化旅游的蓬勃發(fā)展。比如，我們的蝦稻共作產(chǎn)業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)，規(guī)模達(dá)到了4.6萬畝，年均畝收益達(dá)到XX萬元。

　　三是創(chuàng)新了農(nóng)機(jī)作業(yè)模式。“一塊田”改革，讓大型農(nóng)機(jī)裝備、先進(jìn)配套作業(yè)機(jī)具有了用武之地。2014年以來，累計(jì)投入各級財(cái)政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金5億余元用于補(bǔ)貼各類農(nóng)業(yè)機(jī)械。目前，全縣擁有各類農(nóng)業(yè)機(jī)械7.4萬臺套，其中大型農(nóng)機(jī)具5.3萬臺套，農(nóng)作物“耕種收”綜合機(jī)械化水平達(dá)到90.7%，農(nóng)機(jī)裝備水平位居全省前列。2016年5月，我縣被命名為全國首批“主要農(nóng)作物全程機(jī)械化示范縣”。同時(shí)，農(nóng)業(yè)的機(jī)械化，也把我們的秸稈利用提升了一個(gè)新的水平。過去主要靠簡單的還田，拖拉機(jī)馬力比較小，一般都翻到十幾厘米的土壤中，冬季，小麥一發(fā)芽，根都扎到秸稈里面去了，一旦遇到旱季，容易旱死，農(nóng)民稱為“吊死鬼”?，F(xiàn)在大馬力拖拉機(jī)開進(jìn)來，基本上能翻到35公分，這樣就不會形成中間的隔離層，對農(nóng)作物生長影響還是很大的。

　　在此基礎(chǔ)上，我縣逐步探索形成了“耕種收”農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)全程托管工作模式，開辟了一條“農(nóng)機(jī)托管走在前，農(nóng)民外出多掙錢”的新路子。目前，全縣農(nóng)機(jī)專業(yè)服務(wù)合作社達(dá)296家，托管服務(wù)率達(dá)96%。實(shí)施“托管”前，合作社需自行聯(lián)系服務(wù)對象，作業(yè)區(qū)域分散，機(jī)具轉(zhuǎn)移頻繁，油耗、時(shí)間損耗等機(jī)械轉(zhuǎn)移成本較高;實(shí)施“托管”后，農(nóng)機(jī)合作社集約化、規(guī)?；鳂I(yè)程度高，提高農(nóng)機(jī)作業(yè)效率，形成了規(guī)模效益?，F(xiàn)在午秋兩季我縣基本3天收完，4至5天播種完畢。農(nóng)機(jī)手的年均收入也至少提高2-3萬元，并且由于作業(yè)季節(jié)的作業(yè)期限縮短，還可以騰出時(shí)間外出跨區(qū)作業(yè)，更好地打好地區(qū)之間的作業(yè)時(shí)間差，進(jìn)一步地增加收入。通過“托管”的實(shí)施，農(nóng)機(jī)合作社增加了效益、農(nóng)民降低了成本、緩解了禁燒壓力，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)扶貧，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、合作社和政府“三滿意”。今年，我縣推行農(nóng)機(jī)作業(yè)全程托管社會化服務(wù)，已經(jīng)在全市范圍內(nèi)推廣，目前正在探索向農(nóng)事托管延伸。

　　四是助推了土地確權(quán)登記頒證。推行“一塊田”改革的過程中，我縣打破了原本啥樣就啥樣的“照相式”土地確權(quán)模式，扎扎實(shí)實(shí)重新丈量土地、確定四至界限，及時(shí)解決歷史遺留問題并公示結(jié)果。整個(gè)過程由村民代表監(jiān)督，每戶并塊結(jié)果張榜公示無異議后，經(jīng)戶主簽字確認(rèn)，逐戶登記造冊，最終形成完整的原始檔案資料，奠定了農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證基礎(chǔ)，為保障農(nóng)村土地“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”提供了客觀真實(shí)依據(jù)。目前我縣土地確權(quán)登記頒證已順利通過省級質(zhì)檢驗(yàn)收，全縣土地確權(quán)覆蓋率達(dá)99.96%，頒證到戶率達(dá)100%。

　　五是促進(jìn)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。過去，每家至少要與6戶以上承包地相鄰，承包期內(nèi)為“爭地邊”搶收強(qiáng)種現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，信訪矛盾持續(xù)不斷。“一塊田”改革后，每戶最多與2戶承包地相鄰，且地塊面積、四至已經(jīng)厘清，有效化解了農(nóng)戶之間地界不明、面積不實(shí)引發(fā)的信訪積案，戶與戶之間因田埂地溝“多吃多占”等矛盾糾紛大大減少。同時(shí)，隨土地的大面積流轉(zhuǎn)，部分農(nóng)民轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)工人，農(nóng)閑時(shí)間更充足，對精神文化生活提出了更高要求。我縣通過建設(shè)農(nóng)民文化禮堂、社區(qū)居家養(yǎng)老中心，發(fā)揮鄉(xiāng)賢能人、文化輔導(dǎo)員、體育健身輔導(dǎo)員作用，豐富了群眾業(yè)余文化生活，提升了群眾的精神文明素質(zhì)，為農(nóng)村和諧穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。

　　三、下一步思路和打算

　　一是將“一塊田”改革與深化農(nóng)村“三變改革”(資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民)有機(jī)結(jié)合起來，釋放新動能。不斷拓寬農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場服務(wù)功能，深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等市場交易，廣泛吸納農(nóng)村閑置資金入股經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè);不斷完善農(nóng)村社會保障體系，逐步將農(nóng)村勞動力從土地上轉(zhuǎn)移出來，逐漸由新型經(jīng)營主體取代承包農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)土地資源變成經(jīng)營資產(chǎn);不斷創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股、抵押、擔(dān)保和股份合作收益分配等機(jī)制，通過“勸耕貸”農(nóng)村融資模式、“保底分紅+盈余返還”等收益分配模式，保障農(nóng)民不種地，收入不減少。讓農(nóng)民放心參股入股發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，由職業(yè)農(nóng)民變成分紅股東。

　　二是將“一塊田”改革與落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”(所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán))有機(jī)結(jié)合起來，適應(yīng)新發(fā)展。我們將認(rèn)真總結(jié)“一塊田”經(jīng)驗(yàn)和不足，深入開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證“回頭看”，徹底整改糾正推行“一塊田”和農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證中引發(fā)的各類問題，通過明晰土地所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，真正讓農(nóng)民吃上一顆長效定心丸，放心流轉(zhuǎn)土地，真心入股經(jīng)營，安心分紅獲利。

　　三是將“一塊田”改革與提高農(nóng)業(yè)組織化有機(jī)結(jié)合起來，擴(kuò)大新成果。我們把承包農(nóng)戶連片集中的大地塊，與植保組織、農(nóng)技推廣、產(chǎn)品營銷和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人等新型經(jīng)營主體有效對接，積極探索土地托管、代耕代管、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、合作經(jīng)營等模式，培育一大批懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

　　總而言之，我縣推行“一塊田”改革，既保持了農(nóng)村土地承包政策的穩(wěn)定性，又解決了土地適度規(guī)模經(jīng)營的癥結(jié)問題，但仍需進(jìn)一步提升和完善。借此機(jī)會，希望各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家能夠多提寶貴意見，同時(shí)，也歡迎大家到蒙城考察指導(dǎo)。

　　謝謝!