懷穎：在改革開放40周年高層研討會上的報告
發(fā)稿時間：2019-01-04 11:37:15 來源：中國改革網
編者按：2018年12月27日，由中國經濟體制改革雜志社主辦的“中國改革(2018)年會暨改革開放40年地方改革創(chuàng)新40案例高層研討會”在江蘇省江陰市舉行。本文為是中共安徽省亳州市蒙城縣委副書記懷穎的演講內容。
中共安徽省亳州市蒙城縣委副書記 懷穎
尊敬的各位領導，各位專家學者，同志們，朋友們：
今天，能夠參加改革40年40案例專題研討會，與來自全國各地的先行者們一同交流改革理論和實踐經驗，我感到非常激動、非常榮幸，同時，也特別感謝國家發(fā)改委、中國經濟體制改革雜志社給了蒙城這么寶貴的一次展示機會，感謝江陰市委為大家提供了這么好的一個交流平臺。剛才聽了大家的發(fā)言，深受啟發(fā)，獲益匪淺。下面，按照會議的安排，由我向大家簡要匯報一下蒙城的“一塊田”改革案例。
蒙城縣位于安徽省西北部，地處淮北平原腹地，是一代先哲——莊子故里。目前，全縣國土面積2091平方公里，耕地面積216.4萬畝，總人口142萬人，其中農業(yè)人口111.2萬人，占總人口的78.3%;截止到今年三季度，三次產業(yè)中一產占比為19.7%，可以說是典型的傳統農業(yè)大縣。因此，如何抓住實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大機遇，盡快推動傳統農業(yè)向現代農業(yè)發(fā)展，實現由農業(yè)大縣向農業(yè)強縣的轉變，是擺在我們面前的首要改革課題。
一、把握形勢變化，探索破解辦法
在探索農村改革的過程中，小崗村的“大包干”是一個無法繞過的成功范本。上個世紀80年代推行的家庭聯產承包責任制，突破了“大鍋飯”的舊體制，實行“包產到戶(分田到戶)”，有力激發(fā)了農民的勞動積極性，大大解放了農業(yè)生產力，被鄧小平同志譽為中國農村改革與發(fā)展的“第一次飛躍”。但是伴隨著改革開放40年來的飛速發(fā)展，家庭聯產承包責任制的邊際效益不斷遞減，弊端也越來越明顯。
一方面，土地在一定程度上束縛住了農民。隨著城鎮(zhèn)化進程的加速推進，越來越多的農民離開土地，或外出務工、或移居城市。在這個過程中，“誰來種地”就成了困擾農民的大問題。比如，我縣農村人口中農業(yè)勞動力約35萬人，其中約25萬人常年外出務工。午秋兩季，一般約有8萬人季節(jié)性回流，收種結束就急匆匆返程。對他們來說，堅持種地更多的是農耕文明傳承之下的一種情懷，而不是為了收入;單看收入，種地是遠不如打工的。其中原因在于，受“工農剪刀差”等因素影響，傳統農作物往往增產不增收，農民不愿意出力氣、下本錢，種植方式愈發(fā)粗放，效益愈發(fā)低下，形成惡性循環(huán)，造成了土地資源浪費。這里面還有個例子，09年、10年我縣秋冬連旱，我們左右發(fā)動、急得冒火，群眾就是不行動。他們把賬算的很清楚，抗旱增加的收入抵不過損失的打工收入和來回路費;如果讓家里邊老人、婦女去澆水，萬一受涼感冒，醫(yī)藥費都比那點莊稼值錢。盡管最后我們還是組織群眾度過了難關，但是群眾的態(tài)度給我們留下了深刻印象。對于相當大一部分農民群體，特別是小農戶來說，是土地綁住了他們，成了食之無味、棄之可惜的“雞肋”。
另一方面，農民在一定程度上也束縛住了土地。目前一產從業(yè)群體當中，在數以億計的以老人、婦女為主體的小規(guī)模兼業(yè)農戶之外，以專業(yè)大戶、家庭農場主、農民專業(yè)合作社、農業(yè)企業(yè)等為代表的新型農業(yè)經營主體正在興起。應該說，他們才是現代農業(yè)先進生產力的代表，是商品性農產品的主要提供者。但是，要培育新型農業(yè)經營主體，家庭聯產承包責任制同樣也是一大障礙。還以蒙城為例，農村土地二輪承包時，受農田水利等基礎設施落后、生產經營水平低下等因素影響，我縣農村土地按優(yōu)劣等次分田到戶，戶均承包土地在6塊以上，近三分之一的農戶超過了10塊，小地塊面積不足1畝，大地塊面積不超過3畝，俗稱“巴掌田”、“皮帶田”，不僅不利于機械化耕作、不利于農業(yè)技術推廣，也不利于連片流轉，容易造成土地承包糾紛，成為當前推進農業(yè)適度規(guī)模經營的制約瓶頸。對想多種地、種好地的大戶來說，是其他農民綁住了土地，成了擴大經營規(guī)模的阻點。
因此，我們認為，家庭聯產承包責任制所導致的土地碎片化經營生產方式，已經嚴重阻礙了農業(yè)生產力的發(fā)展。面對這種形勢，縣委縣政府不等不靠，從調整生產力和生產關系的高度，大膽探索，積極創(chuàng)新，銳意改革，充分尊重農民首創(chuàng)精神，積極引導、鼓勵、支持農村土地“一塊田”并塊調整，徹底解決土地碎片化經營的問題。從2010年起，我縣就有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾，為了便于耕作，通過農戶協商，開始自發(fā)進行農村土地互換并塊。2012年秋種時，立倉鎮(zhèn)炮臺溝村整村推進戶均“一塊田”改革試點成功。2013年，縣委、縣政府審時度勢，認真總結，科學引導，提出在堅持“三個不變”前提下，即：堅持農地農民集體所有性質不變、堅持穩(wěn)定農村土地承包經營制度不變、堅持原村民組互換并塊范圍不變，在全縣范圍內全面啟動了“一塊田”改革試點。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》指出“鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題”，更為我縣的“一塊田”改革提供了政策支持。在2017年中央1號文件明確提出“積極引導農民在自愿基礎上，通過村組內互換并地等方式，實現按戶連片耕種。”的時候，我縣的“一塊田”調整已基本結束。全縣有263個行政村、5210個村民組開展了“一塊田”改革，其中，整建制完成的村102個，合并農地165.76萬畝。
概括起來就是，小崗村用家庭聯產承包責任制革了“大鍋飯”的命，而我們用“一塊田”革了家庭聯產承包日漸帶來的弊端的命。
二、擴大改革成效，持續(xù)釋放紅利
“一塊田”改革雖然直接解決的是土地碎片化問題，但帶來的間接影響是方方面面的，可以說是“一子落而滿盤活”。
一是盤活了農村土地資源。首先，核實了耕地面積。據統計，全縣原二輪承包土地面積183.86萬畝，推行“一塊田”后，瞞報漏報和后來開墾的部分也準確統計進來，共核實耕地面積216.4萬畝，增加了17.69%。其次，提升了經營效率。“一塊田”改革之后，一般地塊面積都在10畝-30畝，田塊成方，溝渠成網，為機械化耕作、科技化管理打下了基礎。第三，盤活了農村閑置宅基地。以樂土鎮(zhèn)雙龍村為例，通過“一塊田”改革，全村統一規(guī)劃集中建設新居占地450畝，節(jié)約耕地733畝。第四，為未來發(fā)展農村公益事業(yè)留下空間余地。經過政府引導，村民討論通過，村、組預留機動地7.23萬畝，主要用于修建鄉(xiāng)村道路、水利設施、植樹造林、鎮(zhèn)村開發(fā)及其它農村公益公共服務設施等?，F在看來這個決定是比較科學的，我們現在建設的農村扶貧光伏電站、農民文化禮堂、居家養(yǎng)老服務中心，都是這個基礎上進行的，省下了不少功夫。
二是促進了土地規(guī)?；?、集約化經營。凡是“一塊田”改革較好的地方，土地流轉成效就越明顯，催生了一批新型經營主體快速發(fā)展。推行“一塊田”改革以來，全縣農民合作社達到3914個，家庭農場達到2083個，流轉經營土地面積100畝以上的種養(yǎng)專業(yè)大戶665戶，1000畝以上的新型經營主體23家，全縣適度規(guī)模流轉面積達120.85萬畝。特別是創(chuàng)新實施了土橋、樓山、老王圩等三個行政村整村推進土地流轉，農民通過“帶地”、“帶機”、“帶資”入社，創(chuàng)辦了3家現代農業(yè)合作社，采取“保底收益+按股分紅”等方式，由合作社統一經營管理。農戶入社土地保底金每畝每年800元，另外參加分紅，正常年份每畝每年收入在1000元以上，真正實現了“農民不種地，收入不減少”。
土地的適度規(guī)模經營，為農業(yè)的一、二、三產融合發(fā)展提供了廣闊空間。土地流轉較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均已形成了一批依托當地資源優(yōu)勢、自然稟賦為支撐的特色產業(yè)、支柱產業(yè)，基本形成了“一鄉(xiāng)一品”，帶動了生態(tài)文化旅游的蓬勃發(fā)展。比如，我們的蝦稻共作產業(yè)通過土地流轉，規(guī)模達到了4.6萬畝，年均畝收益達到XX萬元。
三是創(chuàng)新了農機作業(yè)模式。“一塊田”改革，讓大型農機裝備、先進配套作業(yè)機具有了用武之地。2014年以來，累計投入各級財政農機購置補貼資金5億余元用于補貼各類農業(yè)機械。目前，全縣擁有各類農業(yè)機械7.4萬臺套，其中大型農機具5.3萬臺套，農作物“耕種收”綜合機械化水平達到90.7%，農機裝備水平位居全省前列。2016年5月，我縣被命名為全國首批“主要農作物全程機械化示范縣”。同時，農業(yè)的機械化，也把我們的秸稈利用提升了一個新的水平。過去主要靠簡單的還田，拖拉機馬力比較小，一般都翻到十幾厘米的土壤中，冬季，小麥一發(fā)芽，根都扎到秸稈里面去了，一旦遇到旱季，容易旱死，農民稱為“吊死鬼”?，F在大馬力拖拉機開進來，基本上能翻到35公分，這樣就不會形成中間的隔離層，對農作物生長影響還是很大的。
在此基礎上，我縣逐步探索形成了“耕種收”農機社會化服務全程托管工作模式，開辟了一條“農機托管走在前，農民外出多掙錢”的新路子。目前，全縣農機專業(yè)服務合作社達296家，托管服務率達96%。實施“托管”前，合作社需自行聯系服務對象，作業(yè)區(qū)域分散，機具轉移頻繁，油耗、時間損耗等機械轉移成本較高;實施“托管”后，農機合作社集約化、規(guī)?；鳂I(yè)程度高，提高農機作業(yè)效率，形成了規(guī)模效益?，F在午秋兩季我縣基本3天收完，4至5天播種完畢。農機手的年均收入也至少提高2-3萬元，并且由于作業(yè)季節(jié)的作業(yè)期限縮短，還可以騰出時間外出跨區(qū)作業(yè)，更好地打好地區(qū)之間的作業(yè)時間差，進一步地增加收入。通過“托管”的實施，農機合作社增加了效益、農民降低了成本、緩解了禁燒壓力，促進了產業(yè)扶貧，實現農民、合作社和政府“三滿意”。今年，我縣推行農機作業(yè)全程托管社會化服務，已經在全市范圍內推廣，目前正在探索向農事托管延伸。
四是助推了土地確權登記頒證。推行“一塊田”改革的過程中，我縣打破了原本啥樣就啥樣的“照相式”土地確權模式，扎扎實實重新丈量土地、確定四至界限，及時解決歷史遺留問題并公示結果。整個過程由村民代表監(jiān)督，每戶并塊結果張榜公示無異議后，經戶主簽字確認，逐戶登記造冊，最終形成完整的原始檔案資料，奠定了農村土地確權登記頒證基礎，為保障農村土地“確實權、頒鐵證”提供了客觀真實依據。目前我縣土地確權登記頒證已順利通過省級質檢驗收，全縣土地確權覆蓋率達99.96%，頒證到戶率達100%。
五是促進了農村社會和諧穩(wěn)定。過去，每家至少要與6戶以上承包地相鄰，承包期內為“爭地邊”搶收強種現象時有發(fā)生，信訪矛盾持續(xù)不斷。“一塊田”改革后，每戶最多與2戶承包地相鄰，且地塊面積、四至已經厘清，有效化解了農戶之間地界不明、面積不實引發(fā)的信訪積案，戶與戶之間因田埂地溝“多吃多占”等矛盾糾紛大大減少。同時，隨土地的大面積流轉，部分農民轉化為農業(yè)工人，農閑時間更充足，對精神文化生活提出了更高要求。我縣通過建設農民文化禮堂、社區(qū)居家養(yǎng)老中心，發(fā)揮鄉(xiāng)賢能人、文化輔導員、體育健身輔導員作用，豐富了群眾業(yè)余文化生活，提升了群眾的精神文明素質，為農村和諧穩(wěn)定奠定了基礎。
三、下一步思路和打算
一是將“一塊田”改革與深化農村“三變改革”(資源變資產、資金變股金、農民變股民)有機結合起來，釋放新動能。不斷拓寬農村產權交易市場服務功能，深入推進農村宅基地使用權、農民房屋財產權、農村土地承包經營權等市場交易，廣泛吸納農村閑置資金入股經營現代農業(yè);不斷完善農村社會保障體系，逐步將農村勞動力從土地上轉移出來，逐漸由新型經營主體取代承包農戶，實現土地資源變成經營資產;不斷創(chuàng)新農村土地承包經營權入股、抵押、擔保和股份合作收益分配等機制，通過“勸耕貸”農村融資模式、“保底分紅+盈余返還”等收益分配模式，保障農民不種地，收入不減少。讓農民放心參股入股發(fā)展規(guī)模農業(yè)，由職業(yè)農民變成分紅股東。
二是將“一塊田”改革與落實農村土地“三權分置”(所有權、承包權、經營權)有機結合起來，適應新發(fā)展。我們將認真總結“一塊田”經驗和不足，深入開展農村土地確權登記頒證“回頭看”，徹底整改糾正推行“一塊田”和農村土地確權登記頒證中引發(fā)的各類問題，通過明晰土地所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權，真正讓農民吃上一顆長效定心丸，放心流轉土地，真心入股經營，安心分紅獲利。
三是將“一塊田”改革與提高農業(yè)組織化有機結合起來，擴大新成果。我們把承包農戶連片集中的大地塊，與植保組織、農技推廣、產品營銷和農村經濟能人等新型經營主體有效對接，積極探索土地托管、代耕代管、轉包轉讓、合作經營等模式，培育一大批懂技術、善經營、會管理的新型農業(yè)經營主體，擴大農業(yè)適度規(guī)模經營。
總而言之，我縣推行“一塊田”改革，既保持了農村土地承包政策的穩(wěn)定性，又解決了土地適度規(guī)模經營的癥結問題，但仍需進一步提升和完善。借此機會，希望各位領導、各位專家能夠多提寶貴意見，同時，也歡迎大家到蒙城考察指導。
謝謝!
