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　　編者按：2018年12月27日，由中國經(jīng)濟體制改革雜志社主辦的“中國改革(2018)年會暨改革開放40年地方改革創(chuàng)新40案例高層研討會”在江蘇省江陰市舉行。本文是湖南省長沙市委改革辦常務(wù)副主任吳德峰的演講內(nèi)容。

湖南省長沙市委改革辦常務(wù)副主任　吳德峰　

　　改革是一個目標(biāo)長、鏈條長、戰(zhàn)線長的攻堅過程，改革不能只問耕耘不問收獲，有什么樣的改革過程，才會有什么樣的改革結(jié)果。從改革辦作為地方改革施工隊的角度看，改革既是體力活，又是技術(shù)活。

　　中央深改組第二十一次會議提出：要建立全過程、高效率、可核實的改革落實機制。圍繞這一要求，長沙做了一些初步的探索，提出了強化改革過程管理的理念。改革是發(fā)展最大的“工具箱”，改革本身也需要一套多功能、組合式的“工具箱”，需要一系列順手、管用、高效的“工具”。

　　我們探索的第一個工具是改革過程的“管理樹”。改革實際上是一個你中有我、我中有你的管理體系，一個層層深入、多維一體的推進過程。改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性如何實現(xiàn)?首先需要探索建立與之相匹配的系統(tǒng)性管理模型。從長沙的實踐來看，主要是種好兩棵“樹”。一棵是靜態(tài)的，改革任務(wù)鋪排的項目管理樹?，F(xiàn)在從上至下實施改革的項目化管理，優(yōu)點是任務(wù)清晰、目標(biāo)明晰，利于操作，缺點是容易導(dǎo)致簡單化、零散化、機械化，需要把它們有機統(tǒng)起來。比如，2016年圍繞創(chuàng)新開放主題，我們實施系統(tǒng)性改革并梳理制定了樹狀圖，明確了“三個目標(biāo)”，強化了“三個體系”，細化實化了九項舉措(分解為28項具體任務(wù))，實現(xiàn)了目標(biāo)、任務(wù)、措施的一體集成和系統(tǒng)實施。這樣，主要是解決改革分散用力、重復(fù)勞動、眉毛胡子一把抓的問題，從而使改革統(tǒng)籌起來。一棵是動態(tài)的，改革施工落地的責(zé)任管理樹。在責(zé)任鏈的基礎(chǔ)上，我們探索了責(zé)任管理的樹狀結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上就是在改革過程管理中，串聯(lián)了深改組、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、改革辦、牽頭單位和責(zé)任部門各個責(zé)任層級和主體，貫通了改革決策、執(zhí)行和落實各個環(huán)節(jié)，形成了一個管理閉環(huán)，這個責(zé)任管理樹量化了改革任務(wù)的分配、實化了責(zé)任的分解、硬化了壓力的傳導(dǎo)。這樣兩種樹狀結(jié)構(gòu)的管理模型結(jié)合起來，推進了改革力量的整合、改革政策的耦合、改革成果的融合。

　　第二個工具是改革的“云平臺”。我們的全面深化改革過程管理平臺，實現(xiàn)了市縣互聯(lián)互通。這個平臺不是一個單一的信息平臺，有別于通常的辦公軟件，也不是普通的電子臺賬，而是一個改革的全過程、全要素、全天候的聯(lián)動總成平臺。這個平臺主要做四件事：一是改革事項一網(wǎng)打盡。二是計劃進度一目了然。年度任務(wù)倒排，工期到月。三是責(zé)任分工一步到位。將任務(wù)和責(zé)任一分到底，即使是某項任務(wù)的某個環(huán)節(jié)涉及到一個單位的兩個處室，也要把每個處室的主體責(zé)任分割清楚。厘清責(zé)任邊界的一個基本原則就是不交叉不打架，不出現(xiàn)兩個以上責(zé)任主體。幾乎每一項改革都有不同部門分工交叉糾纏在一起，甚至互為前置條件，如果不分割清楚就容易掉鏈子。四是推進落實一抓到底。每項改革任務(wù)的實施進度均由具體責(zé)任單位錄入，而且只能錄入不能修改;同時要盡量做到全信息錄入，大到方案配套政策的出臺時間，小到一些會議、活動的情況，均做到可追溯、可核實。分工到家了，各個責(zé)任主體之間就能自發(fā)自覺地互聯(lián)互動，管理就變得簡單。這樣事實上實現(xiàn)了系統(tǒng)自我運轉(zhuǎn)，各項改革任務(wù)也做到了全部進臺賬、每月對細賬、逐項查欠賬、年底算總賬、面上看大賬，有了事半功倍、以逸待勞的效果。

　　第三個工具是改革的“第三方”。2015年，我們提出了第三方全程精準(zhǔn)助推改革的想法。在此前后也做了一些第三方評估和咨詢，包括單項的、組合的，效果不太理想。問題主要是三個方面，一是不同調(diào)，不在一個頻道上，你說發(fā)展階段，他說發(fā)展目標(biāo)，你說長沙特色，他說廣東優(yōu)勢，你說局部困難，他說全局要求。二是不同向，目標(biāo)不吻合，你的目標(biāo)很實際，他的視野很高遠。三是不同感，信息不對稱、角度不一樣、感受不一致。為了選準(zhǔn)、找對、用好第三方，2016年我們和中國經(jīng)濟體制改革雜志社簽訂第三方助推改革戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，我們的目標(biāo)是努力探索一種第三方全面、持續(xù)、深度、精準(zhǔn)的外部介入和專業(yè)支持的新形式。雜志社與一般智庫不同，既有信息綜合能力，又有資源整合能力。所以，我們和雜志社持續(xù)地良好互動，并通過他們結(jié)交了這么多專家和同行。第三方應(yīng)該怎么定位?第三方不是承包方、裁判方，也不是對立方、制衡方，更不是啦啦隊、吹鼓手;第三方是改革的決策參與方、方案指導(dǎo)方、落實助力方、業(yè)務(wù)培訓(xùn)方、成效評估方、紅利見證方。為什么叫助推?就是他和我們目標(biāo)是一致的，但他只提供建議，不提供方案，更不提供行動。世界銀行有句名言：“承包商的水平永遠超不過業(yè)主的水平”。同理，改革的主謂賓關(guān)系是無法倒置的，第三方不代替我們，他是我們的外援、外教、外腦，可借助而不可依賴。我們期待，將來能有更多的第三方，甚至是通過第三方引來第四方，為地方改革提供更多的專業(yè)性指導(dǎo)。

　　第四個工具是改革的“晴雨表”。改革需要成為一個“實時監(jiān)測、即時反饋、適時評估、及時調(diào)整、限時落地、全時把控”的過程。要做到這“六時”，就有必要找到適用于當(dāng)前改革的類似“晴雨表”或者“氣壓計”這樣的工具。用來干什么呢?我覺得地方改革重點是要監(jiān)測三個東西。第一，進度的反饋。第二，壓力的測試。第三，階段性改革成效的檢驗。圍繞這個三個方面，我們也探索了一些工具。如，對單個改革事項，創(chuàng)建任務(wù)進度條，系統(tǒng)根據(jù)每項改革任務(wù)進展情況，按照事先設(shè)定好的優(yōu)秀(綠色)、良好(藍色)、一般(黃色)、較差(紅色)四個等次。同時，針對面上的改革事項，嵌入全數(shù)據(jù)分析功能，分領(lǐng)域、分區(qū)域，實時自動生成分析圖。再如，我們建立了“四級提醒”制度，分類分層級發(fā)出提示函、交辦函、督辦函、約談函。每個階段我們會針對四張函發(fā)出的頻次、分布的范圍、涉及的對象進行具體分析，對階段性的問題進行綜合分析，對癥下藥。這些都是土法上馬，不一定科學(xué)，但是從目前來看，還算比較管用。

　　回到對改革過程的總體理解和把握上來，還要防止陷入幾個誤區(qū)：一是事務(wù)主義的誤區(qū)。不能只圍著自己的一畝三分地打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，將改革停留在承接業(yè)務(wù)、完成任務(wù)、履行職務(wù)的層面。二是元無知的誤區(qū)。就是，不知道自己不知道，越基本的東西越渾然不知，談到業(yè)務(wù)問題滔滔不絕，基礎(chǔ)問題一片空白。三是“被”改革的誤區(qū)?？偸潜槐浦⑼浦?、壓著，最后應(yīng)付了事。

　　中央深改委第五次會議強調(diào)：地方抓落實要從全局高度把握黨中央戰(zhàn)略意圖，使地方改革更好融入國家改革發(fā)展大局，把黨中央要求搞準(zhǔn)，把存在突出問題搞準(zhǔn)，做實改革舉措，提高改革效能。我體會，地方改革要找準(zhǔn)方向感、位置感、節(jié)奏感，做到張弛有度，才能提高改革效能。這個“度”怎么把握?我們在探索改革過程管理中有幾點體會：

　　第一，提高改革的首位度。瀏覽各地的統(tǒng)計報表，有一個顯而易見的規(guī)律：改革搞得好，發(fā)展就走得快，改革與發(fā)展的高融合度、正相關(guān)性非常明顯。對長沙這樣的省會城市來說，責(zé)任更大，要提高經(jīng)濟的首位度，前提是要先提高改革的首位度。長沙去年的經(jīng)濟總量邁過萬億大關(guān)，躍居全國省會城市第6位，經(jīng)濟首位度位列全國省會城市第10位、中部省會城市第2位，新增落戶人口在全國省會城市排名第二，長沙機場旅客年吞吐量2500萬人次，新增8條國際客貨運航線。同時，長沙連續(xù)11年獲評中國最具幸福感城市，科技競爭力跨入全國前六強，城市營商環(huán)境質(zhì)量指數(shù)排名全國前十位(其中軟環(huán)境排名第二)，人民大學(xué)年初發(fā)布的政商關(guān)系健康指數(shù)長沙排名第五。這些數(shù)據(jù)的背后，最重要的就是改革的支撐力。

　　第二，提高改革的參與度。一是改革要在更大范圍內(nèi)整合資源。所有的行政資源、社會資源、市場資源和第三方智力資源都是改革資源。改革如果不能左右逢源，就必然會左右為難。二是改革要善于合縱連橫。尤其是從改革辦的角度看，處理好條條和塊塊的關(guān)系，是職責(zé)所在。對上，我們爭取更多的改革事項甚至具體的改革方案，上升一級到省級決策層面，有的重要改革方案提請省委深改委直接審議。對下，強化統(tǒng)籌和指導(dǎo)，把基層的一些探索上升到市級層面來推而廣之，比方說長沙的農(nóng)村土地合作經(jīng)營“鵲山模式”、社區(qū)減負增效和分類治理的“雨花模式”等一批基層改革經(jīng)驗。

　　第三，提高改革的能見度。一是讓改革過程可控。二是讓改革政策可知。三是讓改革紅利可感。改革要堅持問題導(dǎo)向，就不能羞羞答答擺問題、遮遮掩掩聽意見、躲躲閃閃定方案、虛虛實實出政策，要有效防止改革推進過程中方案“休眠”在案頭、政策“懸浮”在空中、紅利“截留”在半道，確保每項改革隨時查得到進展、問得到情況、摸得到底子、看得到成效。至關(guān)重要的一點是改革一定要見物見人，無論改什么、怎么改，人都是改革的目的，堅持以人民為中心，就是要使改革的含金量更早更快地轉(zhuǎn)化成實物量，讓人民群眾收獲可知、可感、可用的改革紅利。什么叫可知、可感?比方說教育、醫(yī)療、住房、人才等方面的單項改革，不一定人人馬上都獲得，但人人都能感受到，這里有獲得感的多個方面：當(dāng)前獲得感+預(yù)期獲得感，直接獲得感+間接獲得感，個體獲得感+整體獲得感，現(xiàn)實獲得感+理論獲得感，等等。

　　第四，提高改革的集成度。改革從完成到集成的升級，是一個系統(tǒng)工程。除了要重視方案、措施、政策的集成，在實操層面，還需要特別關(guān)注幾點：一是問題的集成，要提綱挈領(lǐng)，找準(zhǔn)靶點、精準(zhǔn)改革，做到靶向施策。二是標(biāo)準(zhǔn)的集成，要“命令一致”，不能每一項改革都有一個流程，每一個部門一套模式，比如，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中各個地方千差萬別沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，基層治理“網(wǎng)格化”中多條線都有自己的網(wǎng)格，而且交叉重疊，基層無所適從，本來改革是為了簡化，反而搞復(fù)雜了。三是過程的集成，要以簡馭繁，既要防止“上下一般粗”，也要防止“各頂一片天”;既不能“千篇一律”，也不能“自行其是”。

　　第五，提高改革的加速度。有的改革，特別是民生領(lǐng)域的改革，從決策到落實應(yīng)盡量縮短時間差，這其中也有一個地方改革流程再造和二次創(chuàng)新的問題，既要立竿見影的改革紅利，也要源源不斷的持久獲得感。當(dāng)然，要強化加速度，也要甄別“假速度”，對基層改革的統(tǒng)籌和指導(dǎo)要警惕幾個極端的“不過夜”現(xiàn)象：上午出方案下午要經(jīng)驗，紙上談兵式的講臺改革;上午出政策下午起風(fēng)波，閉門造車式的窗臺改革;上午看現(xiàn)場下午撤展板，路演圈粉式的展臺改革;上午換領(lǐng)導(dǎo)下午換焦點，匆匆過客式的站臺改革。改革不是一味求快，越是加速越要保持平穩(wěn)，越是進入深水區(qū)，越是要強化改革的預(yù)期管理，保證行穩(wěn)致遠。

　　三句話小結(jié)：改革應(yīng)該成為這樣一個過程，改革不僅要有作為，而且要有效作為，不僅要有效作為，而且要以看得見、摸得著的方式實現(xiàn)快作為、長作為、多作為、真作為。改革應(yīng)該站在這樣一種視角，如果你看到明天，你才能擁有今天;如果你看到今天，你只能擁有昨天。改革應(yīng)該擁有這樣一種情懷，要給理想一點時間，但前提是首先要給時間一點理想。