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　　宅基地一般是指集體所有的、福利分配給農(nóng)戶蓋房使用的建設(shè)用地。宅基地制度是我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ), 也是社會主義土地公有制的重要體現(xiàn)。多年來, 宅基地制度不斷調(diào)整完善, 已形成一套具有中國特色的制度體系, 有效保障了農(nóng)民“居者有其屋”, 對于農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了重要作用。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷深入, 宅基地制度也暴露出一系列問題。宅基地產(chǎn)權(quán)制度在政策、法律與現(xiàn)實之間的沖突逐步加劇, 現(xiàn)有的宅基地管理模式也越來越難以為繼, 宅基地制度改革呼之欲出。從2015年開始, 中央加緊部署宅基地制度改革, 先后經(jīng)歷了試點確立、聯(lián)動探索、期限延長、范圍拓展等過程。2018年中央一號文件再度聚焦宅基地制度, 標志著進入“三權(quán)分置”改革新時代。站在新的起點上, 把握我國宅基地制度的現(xiàn)狀、特征, 歸納試點探索的突破與制約條件, 對于深入推進宅基地制度改革具有重要意義。

　　一、農(nóng)村宅基地制度演變及其特點

　　(一) 農(nóng)村宅基地制度的形成。

　　新中國成立以來, 農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到集體所有、農(nóng)民使用的變化。1954年新中國第一部《憲法》明確提出:“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”以及“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料等的所有權(quán)”。宅基地作為農(nóng)民私有土地的一部分, 受到平等、合法保護。1962年, 中共八屆十中全會出臺《農(nóng)村人民公社工作條例》, 明確規(guī)定社員的宅基地屬于集體所有, 一律不準出租和買賣。同時規(guī)定:“社員的房屋永遠歸社員所有”“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”等內(nèi)容。1963年中央出臺《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》, 第一次明確了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離和宅基地的申請與無償取得方式。

　　改革開放以后, 國家開始加強宅基地管理工作, 相繼出臺了一系列加強農(nóng)村宅基地管理法律和指導文件, 形成了比較明晰的管理辦法, 基本形成“一戶一宅、福利分配、無償回收、限制流轉(zhuǎn)、禁止抵押、嚴禁開發(fā)”的宅基地管理制度[1]2 。從法律層面看, 1982年《憲法》和l986年、1988年、1998年的《土地管理法》皆規(guī)定“宅基地屬于集體所有”“出賣、出租住房后再申請宅基地的, 不予批準”。2007年《物權(quán)法》頒布后, 宅基地權(quán)利的制度安排形成體系。此后, 國家在繼續(xù)嚴格宅基地管理的同時, 開始不斷完善宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)。例如, 2008年黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出:“完善農(nóng)村宅基地制度, 嚴格宅基地管理, 依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。”2014年的中央一號文件在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上進一步對農(nóng)村宅基地分配政策進行了說明。2014年12月, 中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》, 標志著農(nóng)村宅基地正式進入試點階段。該《意見》也對宅基地權(quán)益保障和取得方式的完善、農(nóng)民戶有所居的多元化實現(xiàn)方式、進城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地提出了具體說明。2015年中央一號文件提出對宅基地制度改革試點采取分類實施的措施, 強調(diào)對農(nóng)民住房保障的新機制進行深入探索[2]55-60。

　　2015年2月27日, 全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣開展“三塊地”改革試點, 其中云南大理等15個地區(qū)承擔宅基地改革試點。隨著土地確權(quán)工作的不斷推進, 2016年中央一號文件在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)上, 提出要加快推進農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。與此同時, 農(nóng)村土地制度改革逐步進入統(tǒng)籌階段, 改革試點開始聯(lián)動部署。2017年中央一號文件強調(diào)總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點經(jīng)驗, 并開始放活對空閑農(nóng)房及宅基地管制, 以提高宅基地利用效率, 增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。2017年底, 黨的十九大后首次召開的中央全面深化改革領(lǐng)導小組會議審議通過了《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點的請示》, 拓展了宅基地制度改革試點范圍, 延長了試點期限, 并劃出改革“紅線”。即:不得以買賣宅基地為出發(fā)點, 不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。2018年是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開局之年。2018年中央一號文件強調(diào), 扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時, 文件再次強調(diào)了宅基地制度改革的底線, 即:不得違規(guī)違法買賣宅基地, 嚴格實行土地用途管制, 嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。

　　(二) 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的基本特點。

　　據(jù)初步測算, 截至2013年底, 全國宅基地總面積約為1.7億畝, 占集體建設(shè)用地的54%, 其中村內(nèi)宅基地面積約為1.6億畝, 占總體的94%, 城市和建制鎮(zhèn)內(nèi)部的農(nóng)村宅基地面積約0.1億畝[3]36-46。現(xiàn)行《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》《擔保法》分別對宅基地的所有權(quán)、用益物權(quán)、擔保物權(quán)等作出了明確規(guī)定。我國宅基地制度的基本特點主要有以下幾個方面:

　　1. 集體擁有宅基地所有權(quán)。

　　《憲法》第10條、《土地管理法》第8條規(guī)定宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。集體對宅基地的所有權(quán)特征主要表現(xiàn)為:農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的獲得, 必須經(jīng)過村委會批準;當農(nóng)戶不再使用宅基地時, 集體可以將其收回;宅基地在整理或指標交易時, 主體也是村委會。因此, 在宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的實現(xiàn)上, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織絕不僅僅是法律意義上的概念, 而是擁有實實在在的支配和控制權(quán)力。

　　2. 農(nóng)戶擁有宅基地使用權(quán)和住房所有權(quán)。

　　《物權(quán)法》第152條規(guī)定, 宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。長期以來, 我國一直堅持農(nóng)村房屋由農(nóng)民所有, 農(nóng)民對房屋的買賣、出租、抵押、典權(quán)、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利予以充分保障, 并且通過制度設(shè)計, 也不斷阻止政府或集體組織對農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)的侵犯。因此, 在我國廣大農(nóng)村地區(qū), 農(nóng)民對于擁有住房所有權(quán)的認知相對一致, 也逐漸形成了根深蒂固的觀念。

　　3. 宅基地具有成員身份性和無償性。

　　根據(jù)現(xiàn)行宅基地管理制度, 只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員, 才有資格申請和使用該村集體經(jīng)濟組織所有的宅基地, 而非集體經(jīng)濟組織成員無法獲得宅基地。如《物權(quán)法》第152條規(guī)定, 宅基地使用權(quán)權(quán)限僅限于本集體經(jīng)濟組織成員, 享有身份性、福利性和社會保障功能。這充分說明了宅基地的成員身份性特征。只要是集體組織成員, 就可以無償取得宅基地。由于宅基地只賦予了占有權(quán)和使用權(quán), 非集體經(jīng)濟組織成員也就無法通過宅基地的交易和轉(zhuǎn)讓獲得宅基地, 并且即便有這種交易, 也不會受到法律保護。同時, 福利分配的宅基地屬性, 也是實行“一戶一宅”的主要依據(jù)。農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓以后, 就不能再申請和獲得宅基地, 因此農(nóng)民不能將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。

　　4. 面積法定, 嚴格管理。

　　“面積法定”是指農(nóng)村村民一戶只能擁有面積不超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的面積標準。依據(jù)《土地管理法》第44條和第62條的規(guī)定, 村民住宅用地使用存量建設(shè)用地的, 由縣級人民政府審批;使用新增建設(shè)用地的, 一般由設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府審批。同時, 《土地管理法》第77條規(guī)定, 對未經(jīng)批準或采取欺騙手段騙取批準非法占用土地建設(shè)住宅的, 由縣級以上土地行政主管部門責令退還并限期拆除房屋。這是我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用及管理制度的核心。

　　5. 限制轉(zhuǎn)讓, 禁止抵押。

　　依據(jù)《土地管理法》第62條的相關(guān)規(guī)定, 農(nóng)村村民出賣、出租住房后, 再申請宅基地的, 不予批準。同時, 《物權(quán)法》第184條和《擔保法》第37條明確規(guī)定, 宅基地使用權(quán)不得抵押。基于宅基地特定的身份屬性和福利屬性, 《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》 (國發(fā)[2004]28號) 明確規(guī)定, 禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》 (國辦發(fā)[2007]71號) 也明確提出, 農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民, 城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。

　　二、農(nóng)村宅基地制度存在的主要問題

　　隨著城鄉(xiāng)加速融合與農(nóng)村勞動力大量進城落戶, 宅基地管理中出現(xiàn)了取得困難、利用粗放、退出不暢、權(quán)能不足等問題。這些問題主要根源于現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)框架下不同利益主體的博弈, 核心是產(chǎn)權(quán)和收益分配問題[4]。

　　(一) 宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍, 限制政策流于形式。

　　盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和市場交易權(quán)利, 但事實上, 大量的農(nóng)民宅基地已經(jīng)進入隱性市場并且呈普遍化、多樣化趨勢。尤其是在城中村、經(jīng)濟發(fā)達村和城郊村, 宅基地上的農(nóng)房一般以租賃、買賣、合作建房等多種流轉(zhuǎn)形式存在, 限制宅基地流轉(zhuǎn)的政策往往流于形式。從經(jīng)濟合理性來看, 宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)有著十分廣泛的市場基礎(chǔ)。宅基地以及閑置農(nóng)房的隱性入市, 不僅解決了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的財產(chǎn)收入問題, 也緩解了進城人口的居住問題, 還降低了城鎮(zhèn)化的成本, 但是, 這種宅基地的自發(fā)入市行為與現(xiàn)行法律直接沖突。

　　(二) 宅基地的無償取得和一戶一宅難以為繼。

　　目前在廣大的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 有些農(nóng)村還在實行“一戶一宅”的無償分配制度。但是, 近些年來隨著返鄉(xiāng)人員的逐步增多, 不僅對流轉(zhuǎn)承包地進行規(guī)模經(jīng)營有著旺盛的需求, 也對農(nóng)村居住條件有著更高要求。這些人員往往有實力、有能力, 還對宅基地有著大量需求。受現(xiàn)有農(nóng)村集體建設(shè)用地使用范圍的限制, 一些農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)家樂、生態(tài)莊園等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài), 只能在自己的宅基地或附近修建房屋。還有的農(nóng)機大戶、農(nóng)民合作社理事長等農(nóng)村能人, 也往往利用自己的房屋和宅基地做辦公室、農(nóng)機庫房等, 從而導致耕地在農(nóng)區(qū)大量被占用。在沿海地區(qū)和廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū), 隨著城鎮(zhèn)化進程中土地級差收益的大幅提高, 城鎮(zhèn)建設(shè)用地也越來越緊張, 無償分配宅基地難度越來越大。同時, 一戶一宅在城市化地區(qū)的管理更為復雜。隨著宅基地在這些地區(qū)的價值顯化, 農(nóng)民往往在宅基地上大量“種房子”, 有的突破了原來審批的宅基地面積, 有的突破了各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地上蓋的住房面積。

　　(三) 宅基地用益物權(quán)不完整, 分享宅基地增值收益難。

　　按照《物權(quán)法》規(guī)定, 農(nóng)民的宅基地使用權(quán)被明確界定為用益物權(quán)。中央政策文件一再強調(diào)保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。但是, 一般意義上的用益物權(quán)包括“占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)”, 而對作為用益物權(quán)的宅基地只在法律上予以“占有權(quán)和使用權(quán)”的賦權(quán), 少了“收益權(quán)”一項?？梢? 宅基地用益物權(quán)在法律表達上存在自相矛盾, 以致于農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)往往受到忽視和侵害。尤其是在一些實施村莊整理、農(nóng)民集中居住和宅基地換房等政策的地區(qū), 農(nóng)民一般僅僅獲得房屋的補償, 而很難分享整理節(jié)約出的建設(shè)用地的出讓收益及增值收益, 有的甚至難以彌補農(nóng)民“上樓”的成本。

　　(四) 宅基地的無序擴張不利于村莊建設(shè)與城市發(fā)展。

　　現(xiàn)行宅基地審批制度環(huán)節(jié)過多、周期長, 不適應(yīng)農(nóng)民建房靈活性的需求, 導致建房戶邊報邊建、亂占濫建等現(xiàn)象時有發(fā)生。由于宅基地使用現(xiàn)狀與法律間的沖突, 政府對宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài), 規(guī)劃和用途管制無法實施。在政府管制缺位下, 農(nóng)民宅基地的擴張和新房建設(shè)更是處于無序狀態(tài), 甚至有蔓延之勢。在農(nóng)村, 宅基地無序擴張嚴重危害村莊統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)。在城市, 宅基地管理混亂造成城中村的私搭亂建、毫無規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足、治理無組織, 治安問題嚴重, 與城市形成完全的兩張皮, 加大城市管理成本和未來更新的難度。

　　(五) 大量超標準和閑置的宅基地缺乏有效退出機制。

　　我國現(xiàn)行法律對宅基地的取得原則、標準、審批權(quán)限和程序作了規(guī)定, 但宅基地收回政策過于原則性, 收回程序和補償標準缺乏具體規(guī)定, 導致可操作性不強, 更缺乏引導村民主動退出宅基地的有效機制。有關(guān)調(diào)查顯示, “少批多占”“未批先建”等歷史遺留問題較多, 目前尚無有效的解決方案, 導致宅基地資源不能有效配置。

　　三、當前宅基地制度的主要改革探索

　　2015年, 中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》, 在全國15個地區(qū)開展宅基地制度改革試點。根據(jù)中央統(tǒng)一部署, 宅基地制度改革主要圍繞宅基地權(quán)益保障和取得、有償使用、有償退出和改革宅基地審批制度等四個方面展開。改革的目標是健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的農(nóng)村宅基地制度。經(jīng)過近三年的基層探索, 試點地區(qū)圍繞保障農(nóng)戶住有所居、建立宅基地有償使用和有償退出機制、下放宅基地審批權(quán)、發(fā)揮農(nóng)村基層自治作用等進行了多元化探索, 取得了一定成效。截至目前, 浙江義烏等11個試點縣 (市、區(qū)) 共收取有償使用費超過1億元。四川瀘縣等試點地區(qū)已退出宅基地約7.6萬戶, 退出面積約6萬畝[5]。

　　(一) 完善宅基地取得方式。

　　試點地區(qū)堅持因地制宜、分類施策, 采取多種方式, 確保農(nóng)戶“住有所居”。對宅基地資源比較豐富的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)繼續(xù)實行“一戶一宅”制度;對人均耕地少、二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的“城中村”“城郊村”, 在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上, 探索實行“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”“集中統(tǒng)建”“多戶聯(lián)建”等方式;在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi), 探索集中建設(shè)農(nóng)民公寓和農(nóng)民住宅小區(qū)。

　　從試點地區(qū)看, 無論是占用新增建設(shè)用地還是利用存量建設(shè)用地, 宅基地無償取得的分配方式都難以為繼, 開始探索有償取得方式。具體來看, 寧夏平羅探索本集體經(jīng)濟組織成員按成本有償取得宅基地;浙江義烏等對宅基地取得實行擇位競價, 共收取有償擇位費30多億元?？梢哉f, 這項改革對長期以來“福利”分配的宅基地取得方式是一個積極探索。但通過對試點地區(qū)改革方案的分析, 按成本有償取得農(nóng)戶所繳納的費用, 實際上是土地整理費、開墾費;而擇位競價費僅限于交通條件良好、地理位置優(yōu)越的地段, 而并沒有收取資源使用費, 說明宅基地有償取得方式還沒有破題。

　　(二) 建立宅基地有償使用制度。

　　宅基地使用混亂、未批先建、一戶多宅、超標準蓋房等問題是宅基地制度改革的最直接誘因。試點地區(qū)針對超標準占用宅基地、一戶多宅以及非集體經(jīng)濟組織成員通過繼承等方式實際占有和使用宅基地等情形, 探索建立有償使用制度。例如, 湖北宜城、江西余江等試點地區(qū)收取有償使用費。新疆伊寧對非集體成員以繼承之外的方式占有和使用宅基地的, 按照高標準收取有償使用費, 對非本集體經(jīng)濟組織成員但是法定繼承人的, 酌情收取或暫不收取。浙江義烏則將違法侵占使用宅基地的問題, 區(qū)分嚴重違法和輕微違法等不同情形, 嚴重違法的結(jié)合“三改一拆”專項行動予以拆除, 輕微違法的則納入有償使用范圍, 收取一定費用。

　　在目前宅基地的各項改革中, 針對違法違規(guī)占地收取有償使用費, 是改革的突破點和切入口, 實踐中有理有據(jù)、易于操作, 但也容易造成一系列問題。比如, 長期以來大量違法占地的既成事實, 是否可以通過繳納罰款而合法化?如果沒有合法化, 那么罰款的征收就不容易得到農(nóng)民群眾的認可。對于這些做法, 如果后續(xù)再推行相關(guān)改革予以糾正, 反而會面臨更大的阻力。

　　(三) 建立農(nóng)戶宅基地自愿有償退出和流轉(zhuǎn)機制。

　　從目前來看, 試點地區(qū)開展農(nóng)戶宅基地有償退出和流轉(zhuǎn)機制方面的探索比較活躍, 改革方式也比較靈活。如天津薊州探索由村集體經(jīng)濟組織有償回購農(nóng)戶宅基地, 每畝補償標準不低于17.6萬元;陜西高陵探索有償使用、有償退出制度, 以收取的有償使用費支付有償退出費, 達到收支平衡;浙江義烏開展宅基地所有權(quán)、分配資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”試點, 對已完成鄉(xiāng)村建設(shè)及更新改造的村莊, 允許宅基地使用權(quán)在本市集體經(jīng)濟組織成員間跨村轉(zhuǎn)讓, 并對轉(zhuǎn)讓后的宅基地頒證。

　　與其他試點內(nèi)容相比, 試點地區(qū)在這方面的積極性較高, 但問題的癥結(jié)是“錢從哪里來”, 也就是收儲資金的來源如何保障。從試點地區(qū)的探索來看, 以有償使用的資金支付有償退出的費用, 是一項很好的改革理念與制度設(shè)計, 但這種操作在實踐中可能遇到的問題是, 將有償使用作為前提, 先針對有償使用對象收取費用, 再向有償退出的對象支付費用, 并且從整體上看, 兩者要達到資金平衡。顯然, 這樣的改革設(shè)計出發(fā)點是好的, 但現(xiàn)實條件不容易滿足。2018年中央一號文件明確提出, 探索實施宅基地“三權(quán)分置”, 為促進宅基地有序流轉(zhuǎn)指明了方向。宅基地“三權(quán)分置”制度改革也被視為阻止鄉(xiāng)村衰敗、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要契機[6]。

　　(四) 完善宅基地管理制度。

　　宅基地產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ), 管理制度是準則。產(chǎn)權(quán)不完善與權(quán)能不充分, 直接導致了宅基地管理制度跟不上形勢變化的需要。從2008年黨的十七屆三中全會開始, 中央就提出要嚴格宅基地管理, 完善宅基地制度。目前, 試點地區(qū)正開展通過簡化審批流程、優(yōu)化審批程序, 下放宅基地審批權(quán)。比如, 對使用存量建設(shè)用地的, 審批權(quán)由縣級政府下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;對使用新增建設(shè)用地的, 由縣級政府審批。有些試點地區(qū)還探索鄉(xiāng)村治理重心下沉, 成立農(nóng)民自治組織, 協(xié)助開展宅基地管理工作。如江西余江探索在村民小組建立村民事務(wù)理事會, 由村民事務(wù)理事會確定分配標準與分配辦法, 在宅基地管理和改革中發(fā)揮重要作用。還有些試點地區(qū), 加快產(chǎn)權(quán)制度建設(shè), 做好基礎(chǔ)工作, 為宅基地管理制度改革提供依據(jù)。例如, 湖北宜城嚴格執(zhí)行宅基地確權(quán)登記頒證政策, 解決了5500多件歷史遺留問題。

　　對于這項改革, 社會各界的觀點看法并不一致。總體上看, 大量宅基地隱性流轉(zhuǎn)的事實, 正是宅基地管理制度、農(nóng)民需求與法律三者之間嚴重沖突的體現(xiàn), 更是政府對宅基地使用及分配管理缺位的反映。再加上, 鄉(xiāng)村規(guī)劃嚴重滯后, 農(nóng)民新建農(nóng)房往往存在相互攀比的心理, 不僅造成了資源浪費, 也影響了村容村貌。因此, 面對宅基地無序擴張的局面, 審批權(quán)限下放并不是痛點, 強化鄉(xiāng)村規(guī)劃和用途管制才是正題。

　　四、推進農(nóng)村宅基地制度改革的建議

　　進入新時代, 農(nóng)村改革已經(jīng)進入縱深推進的新階段, 改革的“四梁八柱”已經(jīng)搭建起來, 一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵的改革加緊部署、不斷深入。宅基地是農(nóng)村“三塊地”改革的核心, 與農(nóng)民關(guān)切度最高、利益關(guān)系也更為密切。因此, 下一步宅基地制度改革應(yīng)堅持市場化、漸進式改革的總方向, 更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性, 逐步擴大試點范圍, 推進農(nóng)村土地三項試點深度融合, 統(tǒng)籌銜接關(guān)聯(lián)改革, 為全國范圍內(nèi)整體推開相關(guān)改革積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件。

　　(一) 保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。

　　農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的主要表現(xiàn)形式為宅基地占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)是宅基地制度改革的目標和底線。實踐中, 由于“房地一體”的不可分性, 宅基地用益物權(quán)在政策層面被分解為宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)。在“兩權(quán)分離”的制度框架下, 宅基地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織, 使用權(quán)屬于農(nóng)戶。長期以來, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織往往對宅基地所有權(quán)有著更實際、更直接的支配權(quán)。在現(xiàn)實中, 村民委員會往往代替村集體經(jīng)濟組織行使宅基地管理等相關(guān)權(quán)利。在民主決策與監(jiān)督缺位的情況下, 容易造成村干部個人說了算, 從而產(chǎn)生委托代理問題。這也是宅基地管理制度混亂的直接原因之一。深化宅基地制度改革, 應(yīng)該按照宅基地用益物權(quán)的原則, 在鞏固集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上, 進一步明確和強化農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。同時, 加快推進房地一體的農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。在此基礎(chǔ)上, 完善宅基地用益物權(quán), 在現(xiàn)有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)基礎(chǔ)上, 賦予農(nóng)戶宅基地資格權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時, 加快建立健全集體建設(shè)用地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度, 逐步實現(xiàn)各類市場主體按照市場規(guī)則和市場價格依法平等使用土地等自然資源。

　　(二) 有效盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房。

　　閑置宅基地和閑置農(nóng)房是農(nóng)村最大的“隱性資產(chǎn)”。隨著農(nóng)村大量人口進城落戶, 農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象越來越突出。同時, 一些村集體經(jīng)濟組織“空殼化”嚴重, 幾乎沒有多少村集體經(jīng)濟收入。因此, 無論是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟, 還是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入, 都要鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房上作文章, 探索閑置農(nóng)村宅基地多種利用方式。在這方面, 一些試點地區(qū)已經(jīng)進行了很多探索, 但總體上看, 改革步伐比較緩慢, 閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)仍受到諸多限制。深化農(nóng)村宅基地制度改革, 就要在法律法規(guī)框架下, 有意識地放寬市場化用地主體的限制, 擴大村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營自主權(quán)。特別是允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地, 優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài), 增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。同時, 要注意利用開發(fā)不是違規(guī)買賣, 不能違反土地用途管制原則, 更不能讓工商資本侵占村集體利益, 建設(shè)私人會館或開發(fā)別墅。

　　(三) 與其他改革協(xié)同部署。

　　要堅持“房子是用來住的, 不是用來炒的”定位, 縮小政府征地權(quán)使用范圍, 支持引導農(nóng)民集體經(jīng)濟組織利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房, 集約開發(fā)出租屋建設(shè)。特別是注意將宅基地制度改革試點與利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點一體部署、協(xié)同推進, 助力租購并舉的住房體系。穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓, 促進集體土地優(yōu)化配置, 探索多元化市場化實現(xiàn)形式。同時, 要堅持試點探索與修法同步的原則, 及時總結(jié)改革實踐的經(jīng)驗啟示, 吸收到法律, 以此為起點和支點做好土地管理法的修改工作。

　　(四) 建立配套政策體系。

　　穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 在清產(chǎn)核資和股份合作的基礎(chǔ)上, 組建集體經(jīng)濟組織, 探索集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式。完善農(nóng)村土地利用管理政策體系, 在村集體作為宅基地所有權(quán)主體和農(nóng)戶自愿的前提下, 探索宅基地有償退出機制, 促進宅基地市場多樣化發(fā)展[7]。鼓勵中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行等政策性銀行開發(fā)金融產(chǎn)品, 為村集體經(jīng)濟組織提供中長期貸款, 用于閑置宅基地收儲、土地整治、配套設(shè)施建設(shè)等支出。建立宅基地流轉(zhuǎn)利益分配機制, 統(tǒng)籌國家、集體和農(nóng)戶三方權(quán)益, 適當提取收益調(diào)節(jié)金用于鄉(xiāng)村建設(shè), 保障宅基地所有權(quán)主體的合理收益, 最大限度地保護農(nóng)戶的合法利益。

　　參考文獻

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