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　　【編者按】：2018年10月13日，由中國經(jīng)濟體制改革雜志社主辦，中共唐山市委、唐山市人民政府承辦的“紀(jì)念改革開放四十周年暨深改五周年——經(jīng)濟體制改革暨加快新舊動能轉(zhuǎn)換實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展高層研討會”在河北省唐山市舉行。本文是湖南省長株潭兩型試驗區(qū)管委會工委委員、管委會副主任劉懷德的演講內(nèi)容。

湖南省長株潭兩型試驗區(qū)管委會工委委員、管委會副主任　劉懷德

　　2007年國家批準(zhǔn)設(shè)立湖南長株潭兩型試驗區(qū)，要求試驗區(qū)大膽探索、先行先試，率先形成有利于資源節(jié)約、環(huán)境友好的新機制、積累傳統(tǒng)工業(yè)化成功轉(zhuǎn)型的新經(jīng)驗、形成城市群發(fā)展的新模式。我一直參與試驗區(qū)研究申報建設(shè)工作，作為基層一線的改革人，留下了記憶和一些感悟。今天，我列舉兩個案例，結(jié)合當(dāng)前改革的實踐談幾點啟示，與各位分享。

　　資源環(huán)境問題是世界性難題，作為一個發(fā)展中的大國尤為突出。世界自然基金會研究指出，假如全球都像美國人那樣生活，那么需要4.5個地球才能滿足人類的消費需求和消納CO2的排放。黨的十六屆五中全會第一次明確提出要加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。湖南作為中部省份和后發(fā)地區(qū)，在全國率先開展兩型試驗，既要沖破關(guān)于兩型與發(fā)展“對立論”、“超前論”、“吃虧論”等錯誤認(rèn)識，又要面臨本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力大、累積性污染比較重、“吃飯財政”等現(xiàn)實困難，還要面臨著資源環(huán)境領(lǐng)域法規(guī)、制度、科技等不健全的問題。比如，由于全國資源環(huán)保稅法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、市場體系等沒有建立起來，對本地區(qū)傳統(tǒng)或“三高”行業(yè)而言，試驗區(qū)率先推行水電氣價格改革、征收資源環(huán)境稅費、強制要求企業(yè)落實污染治理責(zé)任等，勢必提高本地區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)成本，企業(yè)或?qū)⒉糠殖杀巨D(zhuǎn)嫁到產(chǎn)品價格上，由此將削弱企業(yè)的競爭力。

　　湖南省委、省政府直面國際金融危機及各方面壓力，以改革試驗為抓手，先后實施資源性產(chǎn)品價格、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入提升退出、兩型標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、政府兩型采購等原創(chuàng)性改革，走出一條中部重化工業(yè)城市群打好污染防治攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的路子。2017年，試驗區(qū)核心區(qū)長株潭三市實現(xiàn)GDP1.5萬億元，占全省的43.8%，是2007年的4.3倍，帶動湖南省實現(xiàn)了年均11.1%的經(jīng)濟增速;全省六大高耗能行業(yè)增加值占全省規(guī)模工業(yè)的比重由2007年的41.4%下降到2017年30.3%，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)年均增速分別保持在17%、20%以上;江河水系省控達標(biāo)斷面比例由2008年的83.3%提高到2017年的98.1%，近年來14個主要城市空氣質(zhì)量實現(xiàn)整體提升，株洲成功摘掉了“全國十大污染城市”的黑帽子。十年的兩型試驗，發(fā)揮了新舊動能轉(zhuǎn)換的作用，改變了長株潭試驗區(qū)，改變了湖南。不僅為湖南經(jīng)濟社會發(fā)展帶來重大變化，還帶來發(fā)展理念、發(fā)展信心和生產(chǎn)生活方式的深刻變化。

　　這些數(shù)字背后，是兩型試驗堅持問題導(dǎo)向的一次次積極實踐。由于針對的問題帶有一定的普遍性，許多探索實踐案例不乏交流和思考的意義。

　　第一個案例：湘江流域老工業(yè)區(qū)搬遷改造。湘江是湖南的“母親河”，上游山區(qū)重金屬富集，沿江重化工企業(yè)聚集，重金屬排放量一度占到湖南的70%。為切斷主要污染源，試驗區(qū)強力推動長沙坪塘、株洲清水塘、湘潭竹埠港等湘江兩岸老工業(yè)區(qū)污染企業(yè)的搬遷改造。

　　這個過程充滿難題：一是老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)集中度高轉(zhuǎn)型升級難，整體搬遷改造經(jīng)濟運行承壓大。坪塘，曾為長沙市望城縣貢獻了四分之一的財政收入;竹埠港，工業(yè)總產(chǎn)值曾占所在地湘潭市岳塘區(qū)的43.5%;清水塘，工業(yè)總產(chǎn)值曾占株洲市的30%以上。二是企業(yè)關(guān)停后，涉及到“錢從哪里來”“人往哪里去”“企業(yè)怎么搬”等一系列問題，其中資金是核心問題。竹埠港搬遷改造啟動的2012年，岳塘區(qū)總共完成財政總收入12.3億，而整個搬遷改造需投入120億;株洲市的壓力則更大，清水塘搬遷改造資金需求達到200多億。三是環(huán)境治理難度大。歷經(jīng)數(shù)十年的累積，老工業(yè)區(qū)水土氣污染嚴(yán)重且相互影響，必須同步治理，且治理難度大、成本高。對企業(yè)而言，即便大型央企等，承擔(dān)治理責(zé)任的能力也弱。對當(dāng)?shù)卣裕?jīng)濟下行，財政收支矛盾突出，也難以支撐。

　　表一：湘江流域部分老工業(yè)區(qū)搬遷改造有關(guān)情況

　　試驗區(qū)堅持促引結(jié)合、防治并舉，積極探索老工業(yè)區(qū)搬遷改造新模式。一是著力推動新舊動能有序轉(zhuǎn)換。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入與退出、流域生態(tài)補償、環(huán)境信用評價等體制機制，加速淘汰落后產(chǎn)能，先后對19個工業(yè)行業(yè)700多戶企業(yè)實行落后產(chǎn)能淘汰，特別是曾經(jīng)支撐株洲發(fā)展的株化等化工、冶煉、建材骨干企業(yè)陸續(xù)關(guān)閉停產(chǎn)，以“傷筋動骨”換來“脫胎換骨”。鼓勵成長性較好的企業(yè)升級改造，安排進入專業(yè)環(huán)保工業(yè)園。長沙金天(金馳)材料從竹埠港搬到望城循環(huán)產(chǎn)業(yè)園，生產(chǎn)規(guī)模翻了2.5倍，污染物排放量則不到原來一半。株洲旗濱玻璃從清水塘搬到醴陵市，產(chǎn)量增加一倍多，能耗降低一半多。

　　表二：長沙金天(金馳)2014-2018年生產(chǎn)情況

　　支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，加快培育新動能。坪塘搬遷改造后，引進湘江歡樂城、華誼兄弟小鎮(zhèn)等第三產(chǎn)業(yè)，建設(shè)高品質(zhì)的商旅綜合體，形成了新的經(jīng)濟增長點。株洲重塑產(chǎn)業(yè)體系，打造“中國動力谷”，軌道交通產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已突破千億。二是著力完善資金籌集保障機制。一方面，積極爭取國家專項資金、整合地方政府各類專項資金，集中力量保障搬遷改造。另一方面，發(fā)揮市場機制的作用，科學(xué)引導(dǎo)社會資金投入。比如，株洲市發(fā)起設(shè)立搬遷改造基金、發(fā)行債券、政策性銀行貸款以及引進PPP社會資本等方式籌集資金，后期的繼續(xù)投入將通過PPP、發(fā)行土地收儲專項債等方式解決。三是著力創(chuàng)新污染防治模式。頒布實施《湘江保護條例》，配套制定各重點區(qū)域污染整治實施方案、主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護責(zé)任終身追究制度等，形成一整套江河流域保護的綜合性地方法規(guī)制度體系。在污染企業(yè)退出后，地方政府與企業(yè)采取PPP模式共同組建重金屬污染治理公司，引入第三方治理企業(yè)，以“重金屬土壤修復(fù)+土地流轉(zhuǎn)”形式，利用企業(yè)資金和技術(shù)治理污染土壤，并讓參與各方從土地增值收益中獲得回報。

　　當(dāng)前，坪塘31家建材、水泥、礦山開采企業(yè)和竹埠港28家化工企業(yè)實現(xiàn)全面關(guān)停，清水塘累計關(guān)停工業(yè)企業(yè)255家。但在這些企業(yè)關(guān)停過程中，我們遇到了一些新的問題。比如，新形勢下的成本負(fù)擔(dān)問題。剔除企業(yè)投入和新城開發(fā)建設(shè)投入等，企業(yè)關(guān)停后搬遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理等，資金投入動輒百億級。很多地方計劃以地融資，通過土地溢價彌補部分前期的成本，但是這種方式只適用于市內(nèi)或城郊，對于遠(yuǎn)離城市的老工業(yè)區(qū)則不行，同時若“土地財政”難以為繼，老工業(yè)區(qū)搬遷改造將更加困難。又如，環(huán)境污染治理責(zé)任劃分的問題。當(dāng)前企業(yè)的增量污染可通過“誰污染、誰治理”的辦法解決，但過去老工業(yè)區(qū)“將稅收交給國家，污染留給自己”，治理成本沒有進入企業(yè)生產(chǎn)成本核算，這種解決思路在存量污染治理上行不通。

　　另一個案例：長株潭生態(tài)綠心保護。為防止大城市病、維護生態(tài)型城市群的格局，我省將長株潭三市之間的522平方公里確定為長株潭生態(tài)綠心地區(qū)。試驗區(qū)獲批后，作為兩型試驗的重要平臺，從整體規(guī)劃、利益協(xié)調(diào)等方面，實施科學(xué)嚴(yán)格的空間管制，2011年3月習(xí)近平總書記視察湖南時表揚了這個舉措。經(jīng)過這些年的努力，保護綠心已經(jīng)成為廣泛共識，也取得明顯成效，但生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展、民生需求、地方政績之間的矛盾和利益博弈仍不容忽視。

　　表三：長株潭生態(tài)綠心有關(guān)數(shù)據(jù)(單位：平方公里)

　　第一，系統(tǒng)出臺了規(guī)劃和條例，但開發(fā)沖動仍需要抑制。省政府頒布綠心總規(guī)，省人大出臺綠心保護條例，522平方公里的綠心88.41%的區(qū)域被劃為禁開區(qū)和限開區(qū)，除生態(tài)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)以外，禁止上馬工業(yè)和其他可能造成環(huán)境污染的建設(shè)項目，對已有工業(yè)項目實行逐步退出。建立綠心執(zhí)法檢查、日常督查、規(guī)劃審核等制度，依托“天眼”系統(tǒng)，每季度對綠心地區(qū)地塊信息變化進行衛(wèi)星監(jiān)測監(jiān)控，對違法違規(guī)項目嚴(yán)肅處理。但是，因為發(fā)展受限，綠心地區(qū)保護與周邊地區(qū)開發(fā)存在巨大的剪刀差，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)方面感覺自己吃虧，覺得為保護綠心付出的代價太大，開發(fā)訴求強烈，一些個人和單位甚至擅自在綠心地區(qū)開山動土。

　　第二，積極實施了生態(tài)補償，但力度效果有待加強。省級財政近年來將綠心地區(qū)集體和個人所有的國家級、省級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)由每畝每年5元提高到17元。2015年，長株潭三市各自提標(biāo)到30、45、20元。林業(yè)部門和長株潭三市又將生態(tài)綠心地區(qū)的所有林地(綠心區(qū)林地面積36.94萬畝，其中國家級公益林6.17萬畝、省級公益林17.98萬畝，15.49萬畝為市級及以下公益林)都納入公益林保護范圍，并逐步提升標(biāo)準(zhǔn)，國家級、省級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)每畝達50-58元，市級及以下公益林補償標(biāo)準(zhǔn)每畝為25-33元。受標(biāo)準(zhǔn)偏低、補償資金單一等約束，補償標(biāo)準(zhǔn)低，主要靠財政，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓等機制沒有跟上，“可持續(xù)生計”的問題沒法解決，民眾保護的責(zé)任感、積極性受到打擊。

　　第三，著力創(chuàng)新了保護發(fā)展模式，但各方積極參與的渠道仍需拓寬。綠心地區(qū)目前主要產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，種植業(yè)、花卉苗木業(yè)仍處于粗放發(fā)展階段，規(guī)模偏小，效益不高。如昭山通過市場機制引入一個生態(tài)旅游業(yè)項目，采用土地流轉(zhuǎn)、林地返租、集中安置、入股分紅等方式，為1100多農(nóng)戶增加了收入，一定程度上帶動了周邊區(qū)域的發(fā)展。但這樣的典型少，相對522平方公里的綠心區(qū)域而言，適合企業(yè)投入的領(lǐng)域不多，更談不上形成規(guī)模效應(yīng)。如何在規(guī)劃指引下，發(fā)展與生態(tài)保護相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)激勵企業(yè)投入，總體上處于探索階段，使綠心的生態(tài)優(yōu)勢尚未很好的轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。

　　長株潭試驗區(qū)的案例表明，新舊動能轉(zhuǎn)換是打通綠水青山與金山銀山轉(zhuǎn)換，協(xié)調(diào)環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展、社會民生的好路子。

　　啟示1：綠色發(fā)展是新舊動能轉(zhuǎn)換的重要動力。進入中等偏上收入后，按照國際經(jīng)驗，隨著公眾環(huán)境意識覺醒和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化驅(qū)動，經(jīng)濟與環(huán)境的倒庫茲涅茨曲線可能進入一個拐點，代表新動能的綠色循環(huán)低碳產(chǎn)業(yè)體系加快構(gòu)建，市場蘊含巨大的綠色投資需求，以清新的空氣、清潔的水質(zhì)、綠色的產(chǎn)品、優(yōu)美的環(huán)境為對象的綠色消費成為綠色發(fā)展的重要驅(qū)動力。這些投資、消費需求是新舊動能轉(zhuǎn)換的強大動力，使綠色發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展形成互促共進關(guān)系，產(chǎn)生正向乘數(shù)效應(yīng)。

　　啟示2：推動強有力的動能動力轉(zhuǎn)換紓解走上綠色發(fā)展大道所經(jīng)歷的陣痛。要擺脫對傳統(tǒng)發(fā)展模式的路徑依賴，打破舊生產(chǎn)、生活和消費模式，改變既有利益分配格局，用新的方式予以置換，意味著短時局部的經(jīng)濟增速下滑、工業(yè)產(chǎn)出下降、收入減少等。強有力的動能動力轉(zhuǎn)換，是對沖抵消的根本之策。

　　啟示3：綠色發(fā)展成本需要各方共同承擔(dān)。這個成本，既指經(jīng)濟成本，也指機會成本。推動綠色發(fā)展，不是帕累托改進而是卡爾多改進，其成本不能全部交給老工業(yè)區(qū)所在的政府、所轄企業(yè)，也不能全部交給生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的集體或個人。要通過改革，探索建立政府、企業(yè)、社會成本分擔(dān)的制度和機制，使綠色發(fā)展和新舊動能轉(zhuǎn)換過程協(xié)調(diào)順暢。

　　啟示4：通過制度的統(tǒng)一集成創(chuàng)新釋放綠色發(fā)展動力。綠色發(fā)展更多涉及全局性、基礎(chǔ)性制度建設(shè)，且各地的視野、能力參差不齊，因次，相對于經(jīng)濟領(lǐng)域改革強調(diào)“放”，綠色發(fā)展領(lǐng)域制度建設(shè)更要強調(diào)“統(tǒng)”。要緊緊圍繞實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山價值，進行統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推動環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)、價值核算、市場交易以及綠色財政、綠色金融、生態(tài)補償?shù)戎贫冉ㄔO(shè)。