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　　二戰(zhàn)以后，瑞典進入穩(wěn)定的工業(yè)化和城市化社會，并躋身于世界上最富裕的國家之一。 強大的工會力量與社會民主主義下高福利制度的施行，使得瑞典成為一個高度發(fā)達的“合作社會” (corporatist society)，反映到其住房制度設計中，一個顯著特征是“悠久且持續(xù)的公共租賃住房體系”。

　　瑞典住房制度基本情況：總量與結構

　　截至2013年，瑞典共有463萬套住宅。其中，43%為獨棟或聯(lián)排住宅，50%為高層住宅，另還有約2%的其他住宅和5%的特殊住宅(包括學生宿舍，集體宿舍等)， 如圖1所示。相對于瑞典980萬的總?cè)丝趤碚f，住房總量已不是問題，人均有1.7個房間。

　　需要說明的是， 在瑞典住宅類型與所有權類型是緊密相關的。自有住宅僅指獨棟或聯(lián)排住宅，高層住宅多為租賃或合作住 宅，住在里面的人往往并沒有所有權。與之對應，在瑞典買房可分為買居住權和買所有權兩類。買居住權( b o s t a d s r ä t t 瑞典特殊的房屋所有權形式)，多數(shù)是買一套公寓單元的居住權。實際上是參加一個居住權協(xié)會，這個協(xié)會可以是一個聯(lián)合體，也可以是某一房產(chǎn)公司，房子產(chǎn)權屬于這個協(xié)會。買居住權時，買方交一筆投資款后，每個月還需交一定費用，包括開發(fā)商建房貸款利息、維修費、供暖費等。買所有權，主要指買城市外圍的獨棟或聯(lián)排別墅。購房者除了要繳納買居住權房屋后每月應繳納的各種費用外， 還需要每月償還按揭貸款、繳納房產(chǎn)稅( 年稅率為1 . 5 % —3 %)等等。除按揭貸款外，各種費用要占到房屋評估價的3%左右。

　　從產(chǎn)權結構的變遷來看，二戰(zhàn)以來瑞典的自有住宅比重是相對穩(wěn)定的。1 9 4 5 年為36%， 到2013年的68年間僅增長了7個百分點。在此期間，租賃住宅的比重從57%下降到43%，合作住宅的比重則從4%上升到了20%。上述產(chǎn)權結構的一個突出特征是，租賃住宅與合作住宅的比重非常高， 特別應該指出的是在此期間合作住宅的比重上升幅度最大，增幅達16%。這與瑞典的合作社會傳統(tǒng)與發(fā)達的公共住宅租賃體系緊密相關，但也與九十年代以來部分租賃住宅出售產(chǎn)權變成了合作住宅的做法密切相關。租賃住宅中，公共租賃住宅與私營租賃住宅大致比例相當。私營租賃住宅由專門的住宅租賃公司運營。

　　瑞典的公共租賃住宅與合作住宅

　　(一)公共租賃住宅是瑞典對可支付住房的重要保障手段

　　公共租賃住宅是瑞典住房體系中的一個重要組成部分，也是瑞典對可支付住房(a f f o r d a b l e housing)的重要保障手段。公共租賃住房是瑞典住房制度的主要政策工具。瑞典的公共租賃住房與我國的公租房和廉租房不同，并非僅能提供給中低收入群體，而是面向全社會的。

　　瑞典的公共租賃住宅興起于上個世紀三十年代大蕭條時期。經(jīng)濟停滯、失業(yè)非常嚴重，政府組建了住宅公司，由市政當局所有并控制，作為獨立的非營利企業(yè)運營。到1945年，公共租賃住宅占瑞典住宅總量的6%。

　　上世紀40年代末以來，住房供應已經(jīng)成為瑞典政府的基本職責之一。瑞典內(nèi)閣每年確定全國的住宅建設總量，并將建設指標攤派到各個地區(qū)，市政部門選擇特定的開發(fā)商來承建。政府通過劃定地塊位置等限制開發(fā)商之間的競爭。在此期間，市政住房租賃公司得到快速發(fā)展。

　　1 9 5 0 年代到1 9 7 0 年代中期，瑞典建設了大量用于出租或合作住宅的高層公寓。其間， 1 9 6 5 – 1 9 7 4 年間， 瑞典實施了“百萬住宅計劃”(The Million Programme)。僅1970年就建成了110000套，如圖2所示。這一時期被稱為瑞典公共租賃住房的“黃金時代”。1970年，公共租賃住宅占到瑞典住宅總量的23%。

　　公共住宅建設過程中，由于政府大力補貼超過1000套住房的建設項目，這些項目大多由大開發(fā)商建設，缺乏市場競爭。導致瑞典建筑業(yè)集中度非常高。

　　關于租賃住宅應由政府運營還是私營部門運營，一定程度上反映了瑞典的政治生態(tài)。一般來講， 公共租賃住房和合作住宅受左派社會民主黨人(S o c i a l Democrats)支持，而右翼政黨支持私營部門租賃住宅。例如，瑞典建筑工人工會在上世紀二十年代就擁有了自己的開發(fā)商，并不斷發(fā)展壯大。應該指出的是，與合作住宅一樣，不論公共租賃住房還是私營租賃住宅，租賃住房都是不能再出租的。這樣的政策杜絕了住戶把租來的住宅，再到市場上二次出租的尋租行為。

　　由于住宅供應趨于飽和，住宅建設趨緩，上世紀八十年代中期的年住宅建設量僅為鼎盛時期的1/3 左右。之后有所回暖，上世紀90 年代后維持在年15000—30000套的規(guī)模。

　　(二)合作住宅是“瑞典模式”高福利的重要組成部分

　　合作住宅是瑞典住房制度的特色，是“瑞典模式”高福利的一個重要組成部分。合作住宅的住戶，并不擁有其所住公寓的完整產(chǎn)權， 而是在合作組織中占有相應的股份，合作住宅的產(chǎn)權歸合作組織所有。新住戶需要付費購買股份，居住時間并不受限制。搬走時可以賣掉自己的股份。合作住宅的歷史淵源是合作化運動和工業(yè)化進程中強大的工會組織， 但是直到兩次世界大戰(zhàn)期間才正式制度化。兩部標志性的法規(guī)是1 9 3 0年的《租戶所有法案》(Tenant-Ownership A c t)和1942年的《租戶所有控制法案》(T e n a n t – O w n e r s h i p Control Act)。一些合作組織的合作住宅規(guī)模很大，例如，擁有31個分會和3900個合作組織的瑞典租戶儲蓄和建設協(xié)會( H S B ， Hyresgasternassparkasse- och byggnadsforening)，負責合作住宅的管理、維護和整修，并在聯(lián)邦層級設有相應機構。目前，約有44.5萬成員(即住戶)都住在合作住宅中，合作住宅的市場交易已經(jīng)完全開放。住戶可以在市場上自由買賣住宅的居住權，價格完全由市場供需關系決定。從這個意義上來講，這種居住權的交易與產(chǎn)權交易沒有如何區(qū)別。盡管居住權的交易最后要得到住戶合作協(xié)會的認可，但通常是走個形式。如果住戶要出租自己的住宅的話，住戶合作協(xié)會對出租時間甚至租金都有權進行嚴格管制。住戶要向合作住宅組織提出申請， 申請被批準住戶方可出租。住戶出租必須要有特殊理由。通常住戶出租的理由是臨時職業(yè)變化(如臨時調(diào)動工作，包括被派到國外，或外地任職、上大學、服兵役等)，家庭變化 (結婚、離婚、分居)需要搬家。住戶需要短期內(nèi)把閑置的住房出租。因此， 被批準的出租是暫時的，短期的行為。有的合作組織要求超過一年的出租必須每年申請一次。合作組織成員如未經(jīng)批準出租自己的住房，合作組織有權強制該成員出售其住房。這個特別的機制有效地壓制了瑞典住房市場上對非自用性住房的需求。這樣，就有效地實現(xiàn)了合作住宅是用來住的，不是用于營利性出租的政策目標。

　　(三)受到嚴格管制的租金

　　在瑞典，房價主要是指獨棟或聯(lián)排住宅的價格。與受到管制的租賃住宅市場不同，獨棟或聯(lián)排住宅的價格完全由市場來決定。由于住宅市場已經(jīng)趨于飽和， 房價走勢主要受經(jīng)濟周期的影響。值得注意的是， 在最近的十多年中， 瑞典合作住宅的價格經(jīng)歷了較快上漲，2003— 2 0 1 3 年， 合作住宅的名義價格上漲了138%， 上漲速度較自有住宅快得多。究其原因， 一是因為合作住宅有向基礎設施完善的大都市區(qū)集中的趨勢。二是隨著信息等新興產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展， 而近一二十年來瑞典的就業(yè)有不斷向大都市集中的趨勢，導致都市房源緊張。三是因為合作住宅由少數(shù)具有壟斷性質(zhì)的機構或組織運營，房源的供給缺乏有效的競爭。

　　盡管瑞典房價快速上漲，但老百姓購房比重并沒有增加。目前， 全國租房購房比重基本對半開，與10年前的情況差不多。瑞典年輕人或單身者基本都在租房，直到結婚成家時，才會考慮購房。年輕人之所以選擇租房，一方面是由于他們工作變動頻繁，不希望因房子影響再就業(yè)。另一方面，買房除了要交數(shù)十萬元的初始投資(相當于首付)以外，還要每月償還銀行貸款、物業(yè)費、維修費、供暖費、房產(chǎn)稅等等，這些費用一般占購房者收入的30%—50%，對于不“啃老”的瑞典年輕人來說， 很難負擔。

　　近年來受歐洲經(jīng)濟危機影響， 經(jīng)濟不景氣、外來人口流入，瑞典三大城市市區(qū)公寓租賃需求增長更快，租金價格也一路上揚。2016 年，斯德哥爾摩公寓(40—70平方米)每月租金在5000—8000克郎之間，與購買同類居住權房屋后每月費用相差只有1000克郎。因此， 考慮到收回投資的增值，結婚成家的瑞典居民，選擇購買居住權房屋的比重在增加。

　　為了保護租房者的需求，公共租賃租房與私營住房租賃公司的租金都受到管制(指導租金水平低于買房后每月費用)，但是私人租賃公司的住房平均租金還是更高一些。強大的公共租房租賃體系實際上起到了延緩租金上漲的作用。1969—2013年間，瑞典的租房租金(按照實際價格計算)上漲了1倍左右。公共租賃住房的租金漲幅決定了瑞典整個國家房屋租金的變動趨勢。初期， 公共租賃住宅的租金根據(jù)“歷史成本”(h i s t o r i c c o s t s)來確定，即房屋的建造成本、運營管理與維護成本。上述定價方式導致越是市中心的、越是古老的房子租金反而越低。后期，逐漸采用使用價值定價方法。

　　在對租金水平進行管制的同時，政府嚴格限制購買公寓使用權。因此，城區(qū)出售型的公寓減少，且僅限于永久居留權居民、僅限于一套。

　　對瑞典的租賃住房政策體系的評價與啟示

　　瑞典的住房政策總體上取得了良好的效果。住宅市場的區(qū)域差距不是很大， 價格是可負擔的。“ 所有的居民都應以合理的價格享有高質(zhì)量的住宅” 是瑞典住房政策體系的宗旨。瑞典《憲法》中規(guī)定，“居者有其屋”是和就業(yè)、教育并列的三大居民基本權利之一。瑞典住房政策體系“ 一碗水端平” ( n o n – selectivity)，即不偏向任何特定的社會群體。公共租賃租房實行全社會覆蓋，并不僅僅針對低收入群體。強大的公共租賃住房體系可以起到抑制房地產(chǎn)投機、穩(wěn)定租金水平以及平滑經(jīng)濟周期的作用。政府對租賃租房的租金管制，對抑制房地產(chǎn)投機的作用尤為明顯。合作住宅是瑞典住房政策的另一大特色。它用限制出租的機制有效地實現(xiàn)了房子是用來住的，而不是用來炒的，或用來出租盈利的。這兩大政策共同發(fā)力，既使租者有其屋，又有效地控制了房市的炒作行為，因而達到了全社會的支付能力內(nèi)的居者有其屋的政策目標。

　　瑞典的經(jīng)驗表明，通過公共租賃住宅和合作住宅等方式租房也可以獲得穩(wěn)定而體面的居住權。“他山之石，可以攻玉。”瑞典的住房政策體系對于我國構建房地產(chǎn)市場長效機制，保障房子是用來住的，而不是用來炒的，具有重要的借鑒意義。目前，我國的住房租賃市場整體規(guī)模偏小，發(fā)展也極不規(guī)范，尚無國家層面的住房租賃法規(guī)，租戶的權益也得不到很好的保障。子女就學難等不平衡的政策安排，使租房者“低人一等”，住房需求者更愿意“買房”而不是租房。在投機存在的情況下，房價比租金的波動要大得多。發(fā)展住房租賃市場，可以從以下三個方面著手。

　　第一，加快租賃住房立法。瑞典上世紀3 0 年代就出臺了兩部相應的租戶法案，保障租戶利益。隨著城市化進程加快和租房需求快速上漲，我國亦應加快《住房租賃法》立法，配合現(xiàn)有的《城市房地產(chǎn)管理法》，在法律層面明確住房的居住屬性，保障居住，而抑制房地產(chǎn)投資。與此同時，構建保障租房者權益的長效機制，明確租房者的相關權利和義務。對于基本的居住需求，根據(jù)各地的不同情況，定期制定政府指導價格(基準價格) 體系。

　　第二，通過集體土地入市與盤活低效工業(yè)用地加大租賃住房土地供應。土地供應是住房供應的基礎。在效率優(yōu)先的土地出讓中要適當兼顧公平。價高者得，是市場經(jīng)濟的核心法則，但土地的社會屬性使得保障公民的基本居住權也非常重要?？赏ㄟ^試點的方式，探索可行的保障房、廉租房甚至市場化租賃住房的土地供應模式。2017年8 月，國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，首次從中央層面，鼓勵利用集體建設用地建設租賃房，加大租賃住房土地供應。集體建設用地入市為新的租賃住房建設用地提供了來源，這將緩解城市供地壓力，促進城市租賃住房結構逐步調(diào)整。此外，對于利用效率較低的工業(yè)用地，可以考慮采取包括空地閑置稅，規(guī)劃調(diào)整、政府與廠商合作開發(fā)等各種手段，推動政府與原工業(yè)用地者重新談判，用盤活的閑置土地進行租賃住房建設。

　　第三，可以考慮“小產(chǎn)權房” 補繳稅費與公益用地后逐步賦予大產(chǎn)權，提升既有租房者居住質(zhì)量。目前，我國租房需求旺盛的大城市中存在著大量公共設施配套不足但能夠解決流動人口基本居住問題的“小產(chǎn)權房”。未來可以考慮鼓勵這些不需拆除重建的地段，通過自行改造或公私合作改造逐步降低建設密度， 完善基礎設施，同時在補繳部分土地出讓金、繳納部分公益事業(yè)與基礎設施用地的條件下，也可以逐步賦予大產(chǎn)權。通過小產(chǎn)權變大產(chǎn)權調(diào)動城中村原住民的改造積極性，使其能夠繼續(xù)為流動人口提供租賃住房的同時，基礎設施與公共服務也得以完善，既有租房者的居住質(zhì)量得以提升。