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　　財政是國家治理的基礎和重要支柱。回顧40年改革長路，是什么在推動中國財政改革?其深層邏輯又是什么?我們發(fā)現(xiàn)，防范和化解公共風險是財政改革的原動力。改革開放以來，“家貧國窮”的風險倒逼讓利放權，“機會不均”的風險推動完善國家治理，風險全球化凸顯大國財政作用，我國財政改革實質上都是遵循公共風險變化的邏輯而推進的。這一點需要我們高度重視和把握。

　　觀察財政改革，最重要的是要突破部門思維。財政從來都是國家治理的基礎與重要支柱。從歷史來看，它既是改革的對象，也是各項改革的保障，國家治理在不同歷史階段的任何“破”與“立”，本質上是利益與風險的分配，最終都會歸結為根植于社會共同體的財政改革。

　　財政改革走過了40年，放在歷史長河中，這只是一個瞬間，而在中國改革開放的歷史坐標中，呈現(xiàn)出濃墨重彩的改革畫卷?；仡?0年改革長路，是什么在推動中國財政改革?其深層邏輯又是什么?我們發(fā)現(xiàn)，從過去到現(xiàn)在，這一問題根本上可以歸結為一點，那就是公共風險的變化。財政改革往往不是在先見之明的制度設計基礎上進行的，而是在公共風險暴露與加劇時，不得不做出的選擇。改革開放之所以取得巨大成功，就在于我們找到了一條適合國情的獨特發(fā)展道路，而財政改革之所以在國家改革開放與發(fā)展中發(fā)揮了基礎性和突破性的作用，就在于比較準確地把握了公共風險的變化，從而適時地牽引和支撐了國家的改革開放與發(fā)展。

　　防范和化解公共風險是財政改革的原動力。從歷史上看，制度變遷無一不是公共風險與危機推動的結果，而制度變遷的突破口常常是在財政。改革開放以來，我國財政改革實質上都是遵循公共風險變化的邏輯而推進的，其變化的脈絡是從“家貧國窮”的風險到“機會不均”的風險，再到全球公共風險，這也是我國主要公共風險的昨天、今天和明天。

　　1 “家貧國窮”的風險倒逼讓利放權

　　在改革開放初期，我們面對的最大公共風險就是缺食少衣。在這種背景下，財政的使命就是放權讓利，調動一切積極因素搞經(jīng)濟建設，這時期的財政是以經(jīng)濟建設為中心的“建設財政”和“公共財政”，追求效率與增長，努力做大蛋糕。

　　其一，貧窮落后是改革開放初期面臨的頭號公共風險。改革也是一場革命，由于觸動思想觀念、權力分配與利益格局，改革的阻力是不難想見的。從某種意義上說，只有在公共風險的壓力之下，才會形成最大共識，進而迸發(fā)出改革的巨大動力。上世紀70年代末期，我國面臨著經(jīng)濟凋敝、科技落后、人民貧困的嚴峻局面?？梢哉f，化解貧困落后的公共風險，是撬動中國改革開放最大的動力。

　　其二，財政讓利放權率先打破高度集中的計劃經(jīng)濟體制。黨的十一屆三中全會作出了把全黨工作的著重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來的重大戰(zhàn)略決策。鑒于國民經(jīng)濟的重大比例失調問題，中央提出必須在前兩年經(jīng)濟恢復工作取得重大進展的基礎上，集中三年左右的時間搞好整個國民經(jīng)濟的調整工作，并要求財政先行一步，讓利放權，以財政改革促進國民經(jīng)濟調整。一方面，縮短基本建設戰(zhàn)線，重點增加對農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、能源與交通運輸建設的投資，保持物價穩(wěn)定，緩解國民經(jīng)濟比例失調問題。另一方面，支持農(nóng)產(chǎn)品提價，實行農(nóng)業(yè)大包干，增加農(nóng)民收入;同時，按照分級包干制劃分中央與地方財政收支范圍，對國有企業(yè)實行企業(yè)基金制度和利潤留成，調動地方政府和國有企業(yè)的積極性。這一時期，通過財政改革先行，擴大了地方政府和國有企業(yè)財權，形成了初步適用于引進外資的稅收制度，實行了基本建設投資領域的“撥改貸”，在行政事業(yè)單位試行“預算包干”，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下打開了一個缺口，經(jīng)濟活力增強，改革發(fā)展的積極性高漲，為經(jīng)濟領域各項改革的推進奠定了初步基礎。

　　其三，財政分權改革為市場微觀基礎重塑奠基鋪路。解決短缺問題的根本途徑是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，提升經(jīng)濟運行效率，走向市場化無疑是唯一出路。但這也經(jīng)歷了一個艱難的思想解放和實踐探索過程，歷經(jīng)10余年才真正確立了“社會主義市場經(jīng)濟”地位和明確了經(jīng)濟體制改革的方向。這也是財政放權走向財政分權的過程。

　　黨的十二屆三中全會提出，改革是為了建立充滿生機的社會主義經(jīng)濟體制，增強企業(yè)活力是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。這一時期，各方面改革都是圍繞“增強企業(yè)活力”展開的，“利改稅”則是增強企業(yè)活力、確立企業(yè)主體地位的關鍵一步。利改稅，即把國有企業(yè)向國家上繳利潤改為繳納稅金，稅后利潤全部留歸企業(yè)。從稅收的角度來規(guī)范國家和企業(yè)分配關系，意味著政府放權開始走向主體分權，包括經(jīng)濟分權和行政分權。

　　黨的十四大報告明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。在新的條件下，財政改革的任務就是要為市場化改革奠基鋪路。一是通過分稅制改革，形成了相對穩(wěn)定和規(guī)范的中央與地方財政分配關系，為企業(yè)轉變?yōu)樽灾鳑Q策、自負盈虧、自我發(fā)展和自我管理的市場主體創(chuàng)造了體制條件。二是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制等原則，建立了以增值稅和營業(yè)稅為主體的稅收制度，通過開征消費稅、改革農(nóng)業(yè)稅等，初步形成了更有利于市場平等競爭要求的稅收制度。三是按照“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的目標，推進國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，初步理順了國家所有權與企業(yè)財產(chǎn)權之間的關系。四是頒布實施了《中華人民共和國預算法》，把政府預算初步納入了法制化的軌道。財政分權改革為市場機制的形成和有效運轉提供了基本支撐。

　　綜合來看，市場化改革重塑了計劃經(jīng)濟體制下風險與收益的分配，讓居民、企業(yè)和地方政府都成為利益主體和風險主體，資源配置優(yōu)化，經(jīng)濟效率提高，經(jīng)濟蛋糕做大，人民生活改善。這從整體上降低了“家貧國窮”的公共風險。圍繞市場化的財政分權改革，為多元主體尤其是市場主體的形成提供了前提。與市場化改革相適應，財政也從“建設財政”轉向“公共財政”，財政向市場分權、向地方分權的改革，推動了政府與市場關系的構建。

　　2 “機會不均”的風險推動完善國家治理

　　時間進入到21世紀初期，“家貧國窮”的公共風險已基本消除了，我們國家的綜合實力、財政實力大大增強。但新的公共風險愈益凸顯出來，各類經(jīng)濟社會主體“機會不均”的問題日益突出，各類主體之間的權利也迫切需要界定和規(guī)范。這就必須針對這些問題進行改革，完善國家治理體系，提升國家治理能力，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。在新的歷史條件下，財政也從“公共財政”轉向了“現(xiàn)代財政”，將通過治理改革建立現(xiàn)代財政制度。這也意味著財政改革從“放權”“分權”走向“治權”。這個過程是疊加的、繼起的，也是漸進的。

　　其一，突破“所有制財政”。經(jīng)濟主體多元化是市場化改革的成果，維護這個成果要靠財政來實現(xiàn)，即打破計劃經(jīng)濟體制下長期基于不同所有制而實行不同政策、給予不同待遇的“所有制財政”邏輯。市場經(jīng)濟要求的是平等競爭、權利平等，財政就要力求“一碗水端平”。一方面，統(tǒng)一稅制，不因所有制不同而稅制不同;另一方面，不斷硬化國企預算約束，切斷“財政臍帶”，支持政策上對國企、民企和外企一視同仁。

　　其二，融合“城市財政”和“農(nóng)村財政”。過去計劃經(jīng)濟體制下的工業(yè)化是建立在城鄉(xiāng)分治、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差基礎之上的。與此對應的財政也就分為城鄉(xiāng)二元財政，城鄉(xiāng)居民按照戶籍而給予不同的財政待遇。在改革開放尤其是市場化改革過程中，這種二元狀態(tài)一點一點被突破。自從本世紀初提出“讓公共財政的陽光普照農(nóng)村”“基本公共服務均等化”，二元財政結構開始走向城鄉(xiāng)一體化，以財政平等推動城鄉(xiāng)平等。

　　其三，從單純的“經(jīng)濟財政”擴展到“民生財政”。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，以農(nóng)民工為主體的人口大規(guī)模流動使中國從“靜態(tài)社會”快速轉變?yōu)橐粋€“動態(tài)社會”。財政改革就要從龐大農(nóng)民工群體的基本權利保障入手來考慮，一系列新挑戰(zhàn)要求財政從“地理靜態(tài)”轉向“人口動態(tài)”，讓“公共服務找人”，而不是讓“人去找公共服務”，這樣讓包括流動人口在內的所有人的基本權利都得到了保障。

　　其四，走向“法治財政”。隨著改革的深入和社會轉型的加速，公共權力如何行使也日益成為一個公共風險問題。黨的十八屆三中全會以來，我們提出要深化財稅體制改革，建設法治財政、民生財政、穩(wěn)固財政、陽光財政、效率財政，建立現(xiàn)代財政制度。從國際經(jīng)驗來看，財政是約束公權的重要制度籠子，不少國家以預算授權來約束各種公權行使的方向、領域和目標。要有效約束公權，建立法治財政，打造好財政這個制度籠子是必不可少的。

　　3 風險全球化凸顯大國財政作用

　　我國改革開放的四十年，伴隨著經(jīng)濟全球化的快速推進，各種風險也在迅速全球化，全球公共風險加速形成。需要注意的是，全球風險不僅相互關聯(lián)強化，并且其整體性影響也在增強。由于風險全球化及全球風險社會的逐步形成，世界各國變成了休戚與共、相互依存的“風險共同體”。為了更為有效地防范和化解全球風險，需要世界各國攜起手來相互合作，增強國際協(xié)調和應對風險的能力。

　　進一步看，全球格局變化導致全球風險加劇，全球利益分配亦隨著全球格局不斷調整，中國的利益與安全已經(jīng)不限于國境之內，發(fā)揮大國財政職能，主動參與全球風險治理和全球利益分配的形勢已刻不容緩。

　　適應全球公共風險變化，財政改革在國際維度的基本方向是建立大國財政框架，增強全球影響力、協(xié)調力和示范力，通過參與全球資源配置，推動全球風險治理，均衡全球利益分配，進而化解全球公共風險，構建人類命運共同體。自上世紀80年代以來，財政在稅收制度、關稅、出口退稅、特區(qū)政策等方面促進了兩個市場、兩種資源的聯(lián)通，開放型經(jīng)濟已經(jīng)形成。特別是2001年中國加入WTO之后，財政主動作為，大國財政的作用不斷顯現(xiàn)。

　　總之，我國財政改革的邏輯本質上是公共風險邏輯。公共風險涵蓋了所有公共性問題在不確定性狀態(tài)下變化的一種歸屬，公共性問題有可能演變?yōu)楣诧L險，成為財政改革的原動力并衍生到經(jīng)濟社會的各個方面。在改革開放40年的不同階段，以公共風險為導向的財政改革經(jīng)歷了“放權”“分權”和“治權”三個階段，也是財政改革的三種形態(tài)，成為若干重要改革的突破口和先行軍，牽引整個改革，又為整個改革提供支撐。同時，財政改革與對外開放相互推動，參與全球治理的大國財政職能凸顯，防范全球公共風險成為新時代財政改革的主題。這些問題值得我們在今后的工作中不斷深入思考和研究。(作者系中國財政科學研究院院長)