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　　[關(guān)鍵詞] 行政文化;減政放權(quán)

　　[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

　　一、問題的提出

　　從哲學(xué)意義上講，任何事物的發(fā)展，都有一定的價(jià)值目標(biāo)。目標(biāo)是一切行為選擇的前提，從根本上制約和決定著解決問題的措施與模式。行政文化作為行政系統(tǒng)的靈魂，對(duì)公共行政的目標(biāo)起著定向、動(dòng)力、規(guī)范、評(píng)價(jià)作用。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，對(duì)深化行政體制改革提出了明確要求，十八屆二中全會(huì)指出，轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了依法治國的戰(zhàn)略目標(biāo)，十九屆三中全會(huì)提出，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，深入推進(jìn)減政放權(quán)和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，提高行政效率、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。從黨的一系列重大會(huì)議中我們不難看出，政府管理在改革開放的40多年，在不同的歷史階段，其所履行的職能范圍以及職責(zé)執(zhí)行程度，對(duì)應(yīng)著不同的治理目標(biāo)，也產(chǎn)生著不同的行政文化。2015年，李克強(qiáng)總理在全國減政放權(quán)電視電話會(huì)議中明確指出，以“敬民愛民之心，行減政之道”，充分說明了減政放權(quán)的價(jià)值目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)改革的人民性;減政放權(quán)，根本要解決的問題，是以人民的需要出發(fā)，建立人民滿意的服務(wù)型政府。因此，要實(shí)現(xiàn)減政放權(quán)的價(jià)值目標(biāo)，必須重視與減政放權(quán)相適宜的行政文化建設(shè)。

　　二、行政文化對(duì)減政放權(quán)的影響

　　文化是任何體制改革的先聲，是價(jià)值理性實(shí)現(xiàn)的工具。馬克思曾經(jīng)指出：“價(jià)值”這個(gè)普遍的概念，是從人們對(duì)待滿足他們需要的外界的物的關(guān)系中產(chǎn)生的，[1]是人們所利用的并表現(xiàn)了對(duì)人的需要的關(guān)系的物的屬性。[2]在行政系統(tǒng)中，行政文化的價(jià)值，就是“公共行政”的價(jià)值。而公共行政的價(jià)值是公共行政對(duì)人類社會(huì)的積極意義和有用性,它是公共行政追求的一種應(yīng)然狀態(tài)，[3]是人們?cè)谛姓顒?dòng)中所持有的各種價(jià)值觀念。這種觀念是從公共行政文化的認(rèn)知中衍生出來的，是政府及其工作人員的一種習(xí)慣和道德活動(dòng)的準(zhǔn)則體系和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。它決定了政府工作人員共同的行為取向，一旦這種行為取向成為該行政組織全體成員行為的共同價(jià)值觀，就會(huì)構(gòu)成行政組織內(nèi)部強(qiáng)烈的凝聚力和整合力，成為統(tǒng)領(lǐng)行政組織成員共同遵守的行政指南。因此，行政文化作為政府在行政實(shí)踐活動(dòng)中的反映，其基本功效不僅通過建立行政系統(tǒng)內(nèi)部的以及行政系統(tǒng)與其環(huán)境之間的信息交換，指導(dǎo)和制約人們的行政行為，以促進(jìn)行政系統(tǒng)中某種行政價(jià)值的形成、實(shí)施、運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也在很大程度上促使這種價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

　　減政放權(quán)，作為政府在特定時(shí)期的分權(quán)化調(diào)整。它是新時(shí)代形塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的一種改革，其價(jià)值目標(biāo)在于調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系，調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系。其核心是釋放市場(chǎng)的活力，為政府民主化治理搭建廣泛的平臺(tái)，促進(jìn)政府治理的科學(xué)化、高效化。這一前提，必然會(huì)打破舊有制度的藩籬，形成新的現(xiàn)代性制度。而新的現(xiàn)代制度必然要求有與這一制度相諧和的文化的支撐。在制度與文化的互動(dòng)過程中，并不總是表現(xiàn)為一種均衡的對(duì)應(yīng)。[4]正如阿爾蒙德所說的那樣，“政治文化并不與一個(gè)給定的政治體系或社會(huì)完全一致，對(duì)政治的導(dǎo)向類型可能或一般地總是超越于政治體系的界限之外”。[5]從某種意義上說，當(dāng)一定的文化不能夠與相對(duì)應(yīng)的制度變革相適應(yīng)時(shí)，必然形成“制度硬腸梗”與“文化軟堵塞”現(xiàn)象，從而生成甚至加劇其反向的作用和運(yùn)動(dòng)。因此，要實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的價(jià)值目標(biāo)，就必須消除制度與文化之間可能產(chǎn)生阻塞的各種因素和環(huán)節(jié)，而使兩者重新恢復(fù)到一般性意義上所具有的互動(dòng)對(duì)應(yīng)，使改革中的制度與文化在各自完善的基礎(chǔ)上重新建立起來。制度選擇文化、文化生成制度。于此種意義上講，行政文化與行政體制改革有著天然的聯(lián)系，行政改革的過程，也是行政文化重構(gòu)的過程。[6]因?yàn)樾姓w制改革目標(biāo)的確立并非是孤立存在的，除去在制定和確認(rèn)過程中受多重環(huán)境和影響因素制約外，其自身也是作為一個(gè)系統(tǒng)體系而存在。在橫向、縱向和點(diǎn)、面、體多個(gè)維度上有所體現(xiàn)。[7]行政文化作為一種軟實(shí)力，與政府管理性質(zhì)和效能同構(gòu)、互鏡。

　　一直以來，我國現(xiàn)有政府的職能，是在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。政府職能受到全能政府的影響，使政府過多干預(yù)了本應(yīng)該由企事業(yè)單位和社會(huì)承擔(dān)的事情，管了許多不該管的事情。這種現(xiàn)實(shí)，不僅導(dǎo)致權(quán)力本位的特點(diǎn)極為突出，也形成了權(quán)力本位的文化。而權(quán)力本位的文化，內(nèi)蘊(yùn)的“行政體系”結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)是權(quán)力的金字塔，這種文化使得一切行政行為都需要權(quán)利的支撐才能行使。[8]因此，權(quán)力的運(yùn)行情況不僅決定公共行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)對(duì)行政效率等都有一定的決定作用。權(quán)力本位的情態(tài)，使得人們所能看到的，不管是行政體系之中還是行政體系之外，都有權(quán)力的影子在人們的觀念中留存。無論是政府的行政行為還是現(xiàn)實(shí)中的人們，都是在權(quán)力運(yùn)行的形態(tài)中，對(duì)權(quán)力作用的一切現(xiàn)實(shí)性和可能性加以承認(rèn)和接受。[9]在長(zhǎng)期的心理積淀下，這種觀念逐漸成為一種公共領(lǐng)域中的固有文化，政府在這種權(quán)力本位的文化中，形成了天然的履職心態(tài)和模式。一時(shí)間，權(quán)力尋租膨脹、變異扭曲現(xiàn)象叢生，嚴(yán)重影響著政府的公信力和形象。縱觀現(xiàn)階段發(fā)生在我國行政系統(tǒng)中的種種亂象，我們不難發(fā)現(xiàn)不良的行政文化在減政放權(quán)中的“阻梗”作用，證明“你媽”是“你媽”的典型個(gè)案，公章“旅行”、公文“長(zhǎng)征”的冗政行為，都無不從另一個(gè)側(cè)面呼喚著建設(shè)與實(shí)施良政相匹配的行政文化的重要性。美國政治學(xué)者阿爾蒙德提出：研究任何一個(gè)政治體系，不應(yīng)只限于研究政治結(jié)構(gòu)及其過程，還應(yīng)了解“政治體系的心理”方面。[10]基于此，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的價(jià)值目標(biāo)，就必須建設(shè)與減政放權(quán)相適宜的行政文化。

　　三、建設(shè)與減政放權(quán)相適宜的行政文化的切入點(diǎn)

　　(一)建立與減政放權(quán)相適宜的理念文化

　　行政理念，是指政府工作人員和社會(huì)大眾基于對(duì)“行政的本質(zhì)和特性的認(rèn)知而產(chǎn)生的行政思想、觀念、意識(shí)和價(jià)值”。[11]深化簡(jiǎn)政放權(quán)等改革不僅是基于近幾年的有效實(shí)踐，而且是基于歷史的啟示，特別是我國40年來改革開放內(nèi)在成功邏輯的啟示。中華民族幾千年文明史中有很多優(yōu)秀文化，值得我們借鑒。李克強(qiáng)總理在2014年的政府工作報(bào)告中指出，“大道至簡(jiǎn)，有權(quán)不可任性”，我國的《禮記》“禮運(yùn)篇”說，“大道之行也，天下為公”。“大道至簡(jiǎn)”，在《論語》“雍也篇”中講，要“居敬行簡(jiǎn)”，可解釋為心里牽掛著百姓，做事有敬畏，但行為是“簡(jiǎn)”的，不擾民、不煩民，這是政府應(yīng)該做的。因此，簡(jiǎn)政放權(quán)，必須對(duì)現(xiàn)有行政文化的理念進(jìn)行創(chuàng)新。否則，簡(jiǎn)政放權(quán)，也只會(huì)重復(fù)往日的印記，或者是“明減“而“實(shí)不減”。因?yàn)楹?jiǎn)政放權(quán)的本質(zhì)，是一場(chǎng)利益關(guān)系的重構(gòu)與調(diào)整，簡(jiǎn)政放權(quán)，無論是“政”還是“權(quán)”，反映的都是復(fù)雜的利益關(guān)系。“政”作為政府部門主管的社會(huì)公共事務(wù)，反映出的利益關(guān)系不僅包括行政機(jī)關(guān)之間的利益分配協(xié)調(diào)關(guān)系，而且包括行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間的利益供給與消費(fèi)關(guān)系;“權(quán)”的本質(zhì)是利益制約關(guān)系，具體到行政權(quán)力，反映的就是行政機(jī)關(guān)之間的利益分配協(xié)調(diào)關(guān)系，以及行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人的利益供給與消費(fèi)關(guān)系。“政”和“權(quán)”，所體現(xiàn)的利益關(guān)系表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的利益分配協(xié)調(diào)關(guān)系與行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間的利益供給與消費(fèi)關(guān)系兩個(gè)方面。[12]因此，簡(jiǎn)政放權(quán)意味著在簡(jiǎn)化行政管理事務(wù)，減少行政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體行為束縛的同時(shí)，必然涉及對(duì)這兩個(gè)方面利益關(guān)系的調(diào)整和轉(zhuǎn)換。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，簡(jiǎn)政放權(quán)會(huì)牽涉包括行政機(jī)構(gòu)、職能配置、權(quán)責(zé)體系等利益關(guān)系的調(diào)整和轉(zhuǎn)換;在行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間，簡(jiǎn)政放權(quán)的過程則體現(xiàn)為“簡(jiǎn)放”和“承接”的關(guān)系，即當(dāng)政府精簡(jiǎn)管理事務(wù)，下放權(quán)力之后，政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)管理事務(wù)和下放的行政權(quán)力能否順利承接，實(shí)現(xiàn)減政放權(quán)所要達(dá)到的目標(biāo)，很大程度上是由行政理念所決定的。有什么樣的行政理念，就會(huì)有什么樣的行政行為，培育與減政放權(quán)相匹配的行政文化理念，才能真正做到為民服務(wù)，做到減政放權(quán)。

　　(二)建立與減政放權(quán)相適宜的責(zé)任文化

　　責(zé)任，是任何現(xiàn)代性國家政府在社會(huì)管理中必須承擔(dān)的義務(wù)。“責(zé)任”一詞，在英語中可譯為liability，duty，responsibility等。而政府責(zé)任相對(duì)應(yīng)的譯為 “responsibility”其有兩種意思：一是責(zé)任，負(fù)責(zé);二是職責(zé)，任務(wù)，義務(wù)。政府責(zé)任(responsibility)在政治活動(dòng)和公共管理中，最一般的含義是指與某個(gè)特定的職位或機(jī)構(gòu)相聯(lián)系的職責(zé)。從此意義來講，減政放權(quán)，是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。一方面，他要求政府在審批中按規(guī)制守責(zé);另一方面，要在放權(quán)中盡放權(quán)后的監(jiān)督之責(zé)。簡(jiǎn)政放權(quán)，并不是減而不管，而是規(guī)范政府職責(zé)，科學(xué)定位政府的角色和權(quán)責(zé)，使政府更好履職盡責(zé)。只有依據(jù)正確的權(quán)責(zé)行政，才能醫(yī)治政府行政過程中的“缺位”與“越位”現(xiàn)象，進(jìn)而樹立良好的政府形象。在放權(quán)的同時(shí)，采取措施加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，不僅是減政放權(quán)的責(zé)任要義，更是盡職守責(zé)的行政文化的實(shí)踐選擇。因此，在行政系統(tǒng)中養(yǎng)成盡職守責(zé)的行政文化，是簡(jiǎn)政放權(quán)從另一個(gè)層面落到實(shí)處的重要保證。

　　(三)建設(shè)與減政放權(quán)相適宜的行政行為文化

　　人類心理研究顯示，人的行為是由內(nèi)在和外在兩個(gè)方面構(gòu)成的。內(nèi)在的方面是指引發(fā)外在行為的心理活動(dòng)或過程。行政行為文化是行政決策、行政執(zhí)行力、行政管理等行政行為所體現(xiàn)的行政風(fēng)格、行政態(tài)度、行政作風(fēng)、行政風(fēng)氣等內(nèi)容的綜合。[13]減政放權(quán)，行為要素既是手段又是路徑。從管理學(xué)的學(xué)科角度進(jìn)行探究，可以發(fā)現(xiàn)，在行政學(xué)的范疇中，行政行為作為核心要素之一，是動(dòng)態(tài)存在的，并且可以被觀察和考量，行政行為是促進(jìn)行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段和路徑。可以說，行政行為文化，與政府行政改革目標(biāo)的達(dá)成，具有相同的價(jià)值目標(biāo)。一段時(shí)間以來，我國行政系統(tǒng)中出現(xiàn)的不良行政行為文化，導(dǎo)致政府的權(quán)力無限擴(kuò)張，“以事養(yǎng)權(quán)”凸顯審批部門的權(quán)力存在。審批事項(xiàng)成為行政權(quán)力介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要手段，在內(nèi)控機(jī)制軟弱和監(jiān)督機(jī)制乏力的情況下，行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“根據(jù)需要”設(shè)定或者變相設(shè)立審批事項(xiàng)，導(dǎo)致職權(quán)擴(kuò)張，權(quán)力尋租，將工作變事權(quán)、以事權(quán)變職權(quán)的不良行政行為，“辦事難”，“難辦事”成為老百姓頗為詬病的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。因此，實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)的一個(gè)內(nèi)在邏輯，就是要強(qiáng)化政府行為程序，促使政務(wù)公開，增強(qiáng)公共行政活力。倡導(dǎo)政府公務(wù)人員的執(zhí)行力文化、協(xié)同力文化，成為減政放權(quán)的必然選擇。尤其是政府行為是社會(huì)行為的向?qū)В鼞?yīng)該以身作則，只有政府規(guī)范自己的行為依法行政，才能樹立自己的良好形象，成為社會(huì)的榜樣，對(duì)社會(huì)的發(fā)展起到一定程度的促進(jìn)作用。因此，建設(shè)與簡(jiǎn)政放權(quán)相適宜的行為文化，也是減政放權(quán)的又一要義所在。

　　(四)建設(shè)與減政放權(quán)相適宜的法治行政文化

　　法治，是治國理政的基本方式。是規(guī)則之治、公正之治、人本之治，法治政府所體現(xiàn)的，不僅是一種制度，還是一種理念，更是一種境界，是一切現(xiàn)代國家的底線。黨的十八屆四中全會(huì)，是我黨歷史上第一次專門研究部署依法治國的重要會(huì)議。在我國走向法治國家的進(jìn)程中具有里程碑意義，要實(shí)現(xiàn)法治國家科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全面守法的愿景，依法行政是依法治國的關(guān)鍵。實(shí)行法治，需要法治文化的支撐。法治行政文化，是指依法行政的觀念形態(tài)，它以行政法律法規(guī)為載體，以行政法治理念為內(nèi)核;政府作為依法主體，其行政的過程，就是對(duì)法治精神、方式、過程的踐行和實(shí)踐的過程。[14]早在1978年，黨的十一屆三中全會(huì)就提出了“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”的法治行政價(jià)值觀，[15]法治行政的價(jià)值觀要求公權(quán)力機(jī)關(guān)及其管理者，依法公正地行使權(quán)力,充分表達(dá)社會(huì)公眾的利益,使整個(gè)行政管理走向秩序化、程序化和法治化。黨的十八屆四中全會(huì)又一次將依法治國作為治國方略，現(xiàn)如今的減政放權(quán)的基本遵從就是要求政府在行政管理的過程中，遵從法無授權(quán)不可為的基本原則，在履職行政的過程中，形成遵從法律的自覺理性和文化，以法律為準(zhǔn)繩來行使自己的主體職權(quán)，從而使簡(jiǎn)政放權(quán)在法制的軌道上得以良性運(yùn)行。

　　四、結(jié)語

　　減政放權(quán)是一個(gè)高協(xié)調(diào)、系統(tǒng)性的過程，是對(duì)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的全盤調(diào)整。它不僅涉及權(quán)責(zé)和利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更涉及價(jià)值理念的更新。它在很大程度上，內(nèi)在要求著精神層面的行政文化、行政價(jià)值觀、行政行為的同步轉(zhuǎn)變。我國正處于社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期，40多年的改革開放，在經(jīng)濟(jì)取得長(zhǎng)足進(jìn)步的同時(shí)，不同的行政價(jià)值觀、行政行為等非理性因素，在某種程度上也嚴(yán)重?fù)p害了政府履職盡能的形象。在新的歷史時(shí)期，塑造優(yōu)良的行政觀念、行政理念、行政文化是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府改革的內(nèi)在要求，也是減政放權(quán)的內(nèi)在要求。減政放權(quán)，如果沒有穩(wěn)定、持續(xù)、有效的行政文化的理論指引和支撐，減政放權(quán)的制度改革就必然是“障礙性”的條件反射，改革也會(huì)一次次地陷入“循環(huán)怪圈”的泥潭，而無法取得改革的制度成果。因此，簡(jiǎn)政放權(quán)，不僅要張揚(yáng)管理方式與工具的變革，更應(yīng)該重視價(jià)值層面的行政文化建設(shè)。正如錢穆所說的那樣，“任何問題由文化所引起，任何問題也由文化所解決”。政府改革只有實(shí)現(xiàn)由“管制”文化向“治理”文化的轉(zhuǎn)變，才能更好地實(shí)現(xiàn)真正意義上的簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)深化行政改革的價(jià)值目標(biāo)。

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　　責(zé)任編輯：劉翠霞

　　[作者簡(jiǎn)介]李冰心，甘肅行政學(xué)院公共管理教研部主任、教授。