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　　[關鍵詞] 行政文化;減政放權

　　[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

　　一、問題的提出

　　從哲學意義上講，任何事物的發(fā)展，都有一定的價值目標。目標是一切行為選擇的前提，從根本上制約和決定著解決問題的措施與模式。行政文化作為行政系統(tǒng)的靈魂，對公共行政的目標起著定向、動力、規(guī)范、評價作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，對深化行政體制改革提出了明確要求，十八屆二中全會指出，轉變政府職能是深化行政體制改革的核心。十八屆三中全會強調(diào)，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。十八屆四中全會進一步提出了依法治國的戰(zhàn)略目標，十九屆三中全會提出，轉變政府職能，優(yōu)化政府機構設置和職能配置，深入推進減政放權和加強事中事后監(jiān)管，提高行政效率、建設人民滿意的服務型政府，是深化黨和國家機構改革的重要任務。從黨的一系列重大會議中我們不難看出，政府管理在改革開放的40多年，在不同的歷史階段，其所履行的職能范圍以及職責執(zhí)行程度，對應著不同的治理目標，也產(chǎn)生著不同的行政文化。2015年，李克強總理在全國減政放權電視電話會議中明確指出，以“敬民愛民之心，行減政之道”，充分說明了減政放權的價值目標，是實現(xiàn)改革的人民性;減政放權，根本要解決的問題，是以人民的需要出發(fā)，建立人民滿意的服務型政府。因此，要實現(xiàn)減政放權的價值目標，必須重視與減政放權相適宜的行政文化建設。

　　二、行政文化對減政放權的影響

　　文化是任何體制改革的先聲，是價值理性實現(xiàn)的工具。馬克思曾經(jīng)指出：“價值”這個普遍的概念，是從人們對待滿足他們需要的外界的物的關系中產(chǎn)生的，[1]是人們所利用的并表現(xiàn)了對人的需要的關系的物的屬性。[2]在行政系統(tǒng)中，行政文化的價值，就是“公共行政”的價值。而公共行政的價值是公共行政對人類社會的積極意義和有用性,它是公共行政追求的一種應然狀態(tài)，[3]是人們在行政活動中所持有的各種價值觀念。這種觀念是從公共行政文化的認知中衍生出來的，是政府及其工作人員的一種習慣和道德活動的準則體系和評判標準。它決定了政府工作人員共同的行為取向，一旦這種行為取向成為該行政組織全體成員行為的共同價值觀，就會構成行政組織內(nèi)部強烈的凝聚力和整合力，成為統(tǒng)領行政組織成員共同遵守的行政指南。因此，行政文化作為政府在行政實踐活動中的反映，其基本功效不僅通過建立行政系統(tǒng)內(nèi)部的以及行政系統(tǒng)與其環(huán)境之間的信息交換，指導和制約人們的行政行為，以促進行政系統(tǒng)中某種行政價值的形成、實施、運行和實現(xiàn)，同時也在很大程度上促使這種價值的實現(xiàn)。

　　減政放權，作為政府在特定時期的分權化調(diào)整。它是新時代形塑政府權力結構的一種改革，其價值目標在于調(diào)整政府與社會的關系，調(diào)整政府與市場的關系。其核心是釋放市場的活力，為政府民主化治理搭建廣泛的平臺，促進政府治理的科學化、高效化。這一前提，必然會打破舊有制度的藩籬，形成新的現(xiàn)代性制度。而新的現(xiàn)代制度必然要求有與這一制度相諧和的文化的支撐。在制度與文化的互動過程中，并不總是表現(xiàn)為一種均衡的對應。[4]正如阿爾蒙德所說的那樣，“政治文化并不與一個給定的政治體系或社會完全一致，對政治的導向類型可能或一般地總是超越于政治體系的界限之外”。[5]從某種意義上說，當一定的文化不能夠與相對應的制度變革相適應時，必然形成“制度硬腸梗”與“文化軟堵塞”現(xiàn)象，從而生成甚至加劇其反向的作用和運動。因此，要實現(xiàn)簡政放權的價值目標，就必須消除制度與文化之間可能產(chǎn)生阻塞的各種因素和環(huán)節(jié)，而使兩者重新恢復到一般性意義上所具有的互動對應，使改革中的制度與文化在各自完善的基礎上重新建立起來。制度選擇文化、文化生成制度。于此種意義上講，行政文化與行政體制改革有著天然的聯(lián)系，行政改革的過程，也是行政文化重構的過程。[6]因為行政體制改革目標的確立并非是孤立存在的，除去在制定和確認過程中受多重環(huán)境和影響因素制約外，其自身也是作為一個系統(tǒng)體系而存在。在橫向、縱向和點、面、體多個維度上有所體現(xiàn)。[7]行政文化作為一種軟實力，與政府管理性質(zhì)和效能同構、互鏡。

　　一直以來，我國現(xiàn)有政府的職能，是在我國計劃經(jīng)濟的基礎上產(chǎn)生的。政府職能受到全能政府的影響，使政府過多干預了本應該由企事業(yè)單位和社會承擔的事情，管了許多不該管的事情。這種現(xiàn)實，不僅導致權力本位的特點極為突出，也形成了權力本位的文化。而權力本位的文化，內(nèi)蘊的“行政體系”結構基礎是權力的金字塔，這種文化使得一切行政行為都需要權利的支撐才能行使。[8]因此，權力的運行情況不僅決定公共行政目標的實現(xiàn)，同時對行政效率等都有一定的決定作用。權力本位的情態(tài)，使得人們所能看到的，不管是行政體系之中還是行政體系之外，都有權力的影子在人們的觀念中留存。無論是政府的行政行為還是現(xiàn)實中的人們，都是在權力運行的形態(tài)中，對權力作用的一切現(xiàn)實性和可能性加以承認和接受。[9]在長期的心理積淀下，這種觀念逐漸成為一種公共領域中的固有文化，政府在這種權力本位的文化中，形成了天然的履職心態(tài)和模式。一時間，權力尋租膨脹、變異扭曲現(xiàn)象叢生，嚴重影響著政府的公信力和形象?？v觀現(xiàn)階段發(fā)生在我國行政系統(tǒng)中的種種亂象，我們不難發(fā)現(xiàn)不良的行政文化在減政放權中的“阻梗”作用，證明“你媽”是“你媽”的典型個案，公章“旅行”、公文“長征”的冗政行為，都無不從另一個側面呼喚著建設與實施良政相匹配的行政文化的重要性。美國政治學者阿爾蒙德提出：研究任何一個政治體系，不應只限于研究政治結構及其過程，還應了解“政治體系的心理”方面。[10]基于此，實現(xiàn)簡政放權的價值目標，就必須建設與減政放權相適宜的行政文化。

　　三、建設與減政放權相適宜的行政文化的切入點

　　(一)建立與減政放權相適宜的理念文化

　　行政理念，是指政府工作人員和社會大眾基于對“行政的本質(zhì)和特性的認知而產(chǎn)生的行政思想、觀念、意識和價值”。[11]深化簡政放權等改革不僅是基于近幾年的有效實踐，而且是基于歷史的啟示，特別是我國40年來改革開放內(nèi)在成功邏輯的啟示。中華民族幾千年文明史中有很多優(yōu)秀文化，值得我們借鑒。李克強總理在2014年的政府工作報告中指出，“大道至簡，有權不可任性”，我國的《禮記》“禮運篇”說，“大道之行也，天下為公”。“大道至簡”，在《論語》“雍也篇”中講，要“居敬行簡”，可解釋為心里牽掛著百姓，做事有敬畏，但行為是“簡”的，不擾民、不煩民，這是政府應該做的。因此，簡政放權，必須對現(xiàn)有行政文化的理念進行創(chuàng)新。否則，簡政放權，也只會重復往日的印記，或者是“明減“而“實不減”。因為簡政放權的本質(zhì)，是一場利益關系的重構與調(diào)整，簡政放權，無論是“政”還是“權”，反映的都是復雜的利益關系。“政”作為政府部門主管的社會公共事務，反映出的利益關系不僅包括行政機關之間的利益分配協(xié)調(diào)關系，而且包括行政機關與行政管理相對人之間的利益供給與消費關系;“權”的本質(zhì)是利益制約關系，具體到行政權力，反映的就是行政機關之間的利益分配協(xié)調(diào)關系，以及行政機關與行政管理相對人的利益供給與消費關系。“政”和“權”，所體現(xiàn)的利益關系表現(xiàn)在行政機關內(nèi)部的利益分配協(xié)調(diào)關系與行政機關與行政管理相對人之間的利益供給與消費關系兩個方面。[12]因此，簡政放權意味著在簡化行政管理事務，減少行政權對經(jīng)濟社會主體行為束縛的同時，必然涉及對這兩個方面利益關系的調(diào)整和轉換。在行政機關內(nèi)部，簡政放權會牽涉包括行政機構、職能配置、權責體系等利益關系的調(diào)整和轉換;在行政機關與行政管理相對人之間，簡政放權的過程則體現(xiàn)為“簡放”和“承接”的關系，即當政府精簡管理事務，下放權力之后，政府轉移的社會管理事務和下放的行政權力能否順利承接，實現(xiàn)減政放權所要達到的目標，很大程度上是由行政理念所決定的。有什么樣的行政理念，就會有什么樣的行政行為，培育與減政放權相匹配的行政文化理念，才能真正做到為民服務，做到減政放權。

　　(二)建立與減政放權相適宜的責任文化

　　責任，是任何現(xiàn)代性國家政府在社會管理中必須承擔的義務。“責任”一詞，在英語中可譯為liability，duty，responsibility等。而政府責任相對應的譯為 “responsibility”其有兩種意思：一是責任，負責;二是職責，任務，義務。政府責任(responsibility)在政治活動和公共管理中，最一般的含義是指與某個特定的職位或機構相聯(lián)系的職責。從此意義來講，減政放權，是一個事物的兩個方面。一方面，他要求政府在審批中按規(guī)制守責;另一方面，要在放權中盡放權后的監(jiān)督之責。簡政放權，并不是減而不管，而是規(guī)范政府職責，科學定位政府的角色和權責，使政府更好履職盡責。只有依據(jù)正確的權責行政，才能醫(yī)治政府行政過程中的“缺位”與“越位”現(xiàn)象，進而樹立良好的政府形象。在放權的同時，采取措施加強事中事后監(jiān)管，不僅是減政放權的責任要義，更是盡職守責的行政文化的實踐選擇。因此，在行政系統(tǒng)中養(yǎng)成盡職守責的行政文化，是簡政放權從另一個層面落到實處的重要保證。

　　(三)建設與減政放權相適宜的行政行為文化

　　人類心理研究顯示，人的行為是由內(nèi)在和外在兩個方面構成的。內(nèi)在的方面是指引發(fā)外在行為的心理活動或過程。行政行為文化是行政決策、行政執(zhí)行力、行政管理等行政行為所體現(xiàn)的行政風格、行政態(tài)度、行政作風、行政風氣等內(nèi)容的綜合。[13]減政放權，行為要素既是手段又是路徑。從管理學的學科角度進行探究，可以發(fā)現(xiàn)，在行政學的范疇中，行政行為作為核心要素之一，是動態(tài)存在的，并且可以被觀察和考量，行政行為是促進行政目標實現(xiàn)的手段和路徑。可以說，行政行為文化，與政府行政改革目標的達成，具有相同的價值目標。一段時間以來，我國行政系統(tǒng)中出現(xiàn)的不良行政行為文化，導致政府的權力無限擴張，“以事養(yǎng)權”凸顯審批部門的權力存在。審批事項成為行政權力介入社會經(jīng)濟生活的重要手段，在內(nèi)控機制軟弱和監(jiān)督機制乏力的情況下，行政機關及其內(nèi)設機構“根據(jù)需要”設定或者變相設立審批事項，導致職權擴張，權力尋租，將工作變事權、以事權變職權的不良行政行為，“辦事難”，“難辦事”成為老百姓頗為詬病的社會現(xiàn)實。因此，實施簡政放權的一個內(nèi)在邏輯，就是要強化政府行為程序，促使政務公開，增強公共行政活力。倡導政府公務人員的執(zhí)行力文化、協(xié)同力文化，成為減政放權的必然選擇。尤其是政府行為是社會行為的向導，政府更應該以身作則，只有政府規(guī)范自己的行為依法行政，才能樹立自己的良好形象，成為社會的榜樣，對社會的發(fā)展起到一定程度的促進作用。因此，建設與簡政放權相適宜的行為文化，也是減政放權的又一要義所在。

　　(四)建設與減政放權相適宜的法治行政文化

　　法治，是治國理政的基本方式。是規(guī)則之治、公正之治、人本之治，法治政府所體現(xiàn)的，不僅是一種制度，還是一種理念，更是一種境界，是一切現(xiàn)代國家的底線。黨的十八屆四中全會，是我黨歷史上第一次專門研究部署依法治國的重要會議。在我國走向法治國家的進程中具有里程碑意義，要實現(xiàn)法治國家科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全面守法的愿景，依法行政是依法治國的關鍵。實行法治，需要法治文化的支撐。法治行政文化，是指依法行政的觀念形態(tài)，它以行政法律法規(guī)為載體，以行政法治理念為內(nèi)核;政府作為依法主體，其行政的過程，就是對法治精神、方式、過程的踐行和實踐的過程。[14]早在1978年，黨的十一屆三中全會就提出了“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴,違法必究”的法治行政價值觀，[15]法治行政的價值觀要求公權力機關及其管理者，依法公正地行使權力,充分表達社會公眾的利益,使整個行政管理走向秩序化、程序化和法治化。黨的十八屆四中全會又一次將依法治國作為治國方略，現(xiàn)如今的減政放權的基本遵從就是要求政府在行政管理的過程中，遵從法無授權不可為的基本原則，在履職行政的過程中，形成遵從法律的自覺理性和文化，以法律為準繩來行使自己的主體職權，從而使簡政放權在法制的軌道上得以良性運行。

　　四、結語

　　減政放權是一個高協(xié)調(diào)、系統(tǒng)性的過程，是對政府權力結構的全盤調(diào)整。它不僅涉及權責和利益結構的調(diào)整，更涉及價值理念的更新。它在很大程度上，內(nèi)在要求著精神層面的行政文化、行政價值觀、行政行為的同步轉變。我國正處于社會發(fā)展的新時期，40多年的改革開放，在經(jīng)濟取得長足進步的同時，不同的行政價值觀、行政行為等非理性因素，在某種程度上也嚴重損害了政府履職盡能的形象。在新的歷史時期，塑造優(yōu)良的行政觀念、行政理念、行政文化是推進政府職能轉變，深化政府改革的內(nèi)在要求，也是減政放權的內(nèi)在要求。減政放權，如果沒有穩(wěn)定、持續(xù)、有效的行政文化的理論指引和支撐，減政放權的制度改革就必然是“障礙性”的條件反射，改革也會一次次地陷入“循環(huán)怪圈”的泥潭，而無法取得改革的制度成果。因此，簡政放權，不僅要張揚管理方式與工具的變革，更應該重視價值層面的行政文化建設。正如錢穆所說的那樣，“任何問題由文化所引起，任何問題也由文化所解決”。政府改革只有實現(xiàn)由“管制”文化向“治理”文化的轉變，才能更好地實現(xiàn)真正意義上的簡政放權，實現(xiàn)政府職能轉變，實現(xiàn)深化行政改革的價值目標。

　　參考文獻

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　　責任編輯：劉翠霞

　　[作者簡介]李冰心，甘肅行政學院公共管理教研部主任、教授。