農村合作金融發(fā)展制度邏輯與策略
發(fā)稿時間：2014-07-29 00:00:00
【摘要】當前我國農村合作金融面臨體制與定位、經營理念與管理水平、經營宗旨與資金去向之間的矛盾，發(fā)展一個適合我國農村實際的金融制度是農村合作金融體系的必然之路。突破對農村信用社的路徑依賴，堅持農村金融合作與其他專業(yè)合作互動及完善農村合作金融的制度環(huán)境是我國農村金融合作制度發(fā)展的策略選擇。
【關鍵詞】農村信用社農村合作金融制度邏輯策略選擇
農村信用合作社改革面臨的深層問題
在2003年啟動新一輪改革前夕，農村信用社幾乎已經走到了崩潰的邊緣：除上海市外，其他省市的信用社幾乎全部陷入虧損狀態(tài)。為了挽救崩潰邊緣的農村信用社及農村金融體系，2003年5月，中國人民銀行出臺了新一輪信用社改革方案。但是其帶來的問題也是顯而易見的，諸如央行發(fā)行承兌票據帶有債權性質，信用社的法人治理沒有建立等。另外，組建省市聯(lián)社實際上是將監(jiān)管權力讓渡給地方政府，雖然降低了其金融風險，但是合作制名存實亡，這使信用社遠離農戶；省聯(lián)社的管理方式是基于政策補貼的基礎上，帶有明顯的商業(yè)化運作模式，將信用社定位于一般的商業(yè)銀行，提高農戶信貸可得性的改革目標落空?？偟膩碚f，農村信用社改革還面臨很多深層次的問題。
體制與定位之間的矛盾。自1996年以來，農村信用社陸續(xù)與中國農業(yè)銀行脫鉤，開始獨立運營，但其沒有理清體制內外的各種因素。中國人民銀行作為農村合作金融的管理機構，一直以來既充當裁判員，又充當運動員，使基層信用社無法適應這種管理體制；建立省聯(lián)社后，實際上使管理體制進一步“官方化”，使合作性進一步退化。與此同時，農信社定位仍然不明確，甚至在基本性質的認定上仍然未能達成共識。有學者一針見血指出了中國農信社的弊病，認為中國從未存在過真正的正規(guī)合作金融，因為當下一系列的制度安排并沒有帶來合作金融的交易成本減少，這并不是真正的合作制。①還有學者指出，合作制本質上是一種產權制度安排，中國近60年來并不存在合作制發(fā)展的土壤，現(xiàn)在的農村信用社體制確實不具備向真正合作制轉化的條件。因此，現(xiàn)在農村信用社改革有兩種選擇，要么繼續(xù)保留合作之名，行銀行之實；要么放棄合作制建設的理想，給農信社重新定位。②我們對農村信用社基本性質的認定存在分歧，而且許多地方的農信社改革實際上推行的是“商業(yè)化”路線。人們普遍存在著這樣一種擔心：隨著“商業(yè)化”的農信社改革逐步深入，它們也會逐步走向“城市化”，與此同時，“三農”金融困境則會日趨嚴重。
經營理念與管理水平之間的矛盾。當下，農村信用社奉行的是保本經營策略，但其不良資產的比率一直居高不下，存在很多金融風險。之所以會如此，一方面是由于信用社自身經營管理水平低導致的；另一方面是由當下的經營環(huán)境惡劣所致。在商業(yè)銀行普遍原理農村，農村信用社承擔了農村90%以上的各種農業(yè)貸款，低利率與金融管理機構的扶持政策不足以支持其彌補虧損。這樣，在流動性過剩、通脹與通縮等因素造成的農業(yè)比較收益不斷下降和世界金融與經濟危機對農業(yè)造成的負面影響的交替沖擊下，其經營風險會進一步擴大。
信用社的經營宗旨與資金去向之間的矛盾。農村信用社的經營宗旨應該是為三農服務，但我國目前農業(yè)發(fā)展正處在瓶頸時期，農業(yè)產業(yè)化規(guī)模還不大，對大筆資金的需求有限。而信用社為了降低經營風險及不良資產率，大多采取穩(wěn)健經營的措施，真正投入三農的資金有限，為三農資金貸款設置了較高的門檻。同時其將主要貸款投向大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體企業(yè)及其他的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農企業(yè)，導致其資金從農村轉向城鎮(zhèn)，這違背了農村金融合作制的初衷。
發(fā)展農戶合作金融的制度邏輯
農戶合作金融制度的邏輯前提。一直以來，各級政府都在積極推進以農村信用社為主導的農村金融體系改革，但占據農村金融體系主導地位的合作金融改革成效一直不顯著，甚至存在一定程度的倒退。總結30年來的改革經驗，存在的主要問題是，在歷次的改革中，始終未能體現(xiàn)信用社作為合作金融的定位，到現(xiàn)在為止農村信用社還不是真正的“合作金融組織”，對以“農戶”為單位的金融服務更遠遠沒有達到應有的水平，沒有真正理順農村合作金融制度發(fā)展的制度邏輯—合作制金融的發(fā)展邏輯。
農村合作金融的發(fā)展不同于一般的商業(yè)金融，在其制度邏輯上表現(xiàn)得尤為突出，這是由“三農”的特點所決定的。農業(yè)、農村及農戶對資金的需求不同于城市或城市居民對商業(yè)金融的需求。發(fā)展農村金融體系的根本路徑就是發(fā)展一個既能與農戶金融需求契合，又能對其他的金融體系有激勵作用的金融制度，并不斷糾正農村金融制度本身的邏輯偏差，使農村金融體系能夠適應“三農”對資金的需求。而專業(yè)化下的農戶合作金融就是這樣的一種制度安排，能夠在整體上帶動農村金融體系的發(fā)展。農戶合作金融本質上是農村合作經濟的一個部分，其主要功能是引導農村合作經濟發(fā)展中各種生產要素的組合優(yōu)化，使農戶在生產、種植、加工及運輸?shù)拳h(huán)節(jié)能夠達到效益最大化。但在目前的商品經濟條件下，農戶自身資源的有限性，使其獲取外部資源和組織專業(yè)化生產與經營的能力不足。個體農戶在組織農業(yè)生產上的有效性與專業(yè)化發(fā)展的規(guī)模需求之間存在著矛盾，決定了農業(yè)經濟發(fā)展效益最大化的制度安排應該是以農戶家庭獨立生產經營條件下實行合作化，來彌補單個農戶在經營規(guī)模上的不足。
具體落實在金融制度上就是建立服務于農戶金融需求，體現(xiàn)農戶利益共享、風險共擔的互助合作機制，這種金融互助合作機制能夠最大限度彌補單個農戶資金分散、擔保能力有限、不能融入金融市場的制度缺陷。同時農戶之間的互助合作金融體系還能夠代替金融市場自身的作用，將外部金融市場內部化，大大降低金融交易風險及成本。因此，以農戶互助合作為基礎的金融體系，其內部管理成本會低于外部交易成本，但要達到合作金融組織內部的管理成本低于外部交易成本，合作必須是有效的，合作不僅是互利的，而且能夠形成規(guī)模效益。如果農戶貧富不均，一些農戶因此常常是資金需求者，而另一些農戶又常常是資金供給者，合作本身就不具有互利性，基于共同利益的規(guī)模效益也就無從談起。農業(yè)的專業(yè)化生產與經營則能提供這一條件，無論是生產還是出售同一種農產品的農戶之間幾乎天然地存在互利性和規(guī)模效益。因此農業(yè)生產與經營領域的合作使農戶間的金融合作具有互利性和規(guī)模效益—生產與經營上規(guī)模經濟的實現(xiàn)是以資金的合理配置為條件的。③這樣，從農業(yè)生產與經營的專業(yè)化到相應的合作組織，再從金融合作化到農戶合作金融組織內部的管理成本低于外部交易成本，這就是合作金融能夠融入農村金融體系的制度邏輯。這種以農戶金融合作為基礎的合作金融構建路徑對其他金融形式有著基礎效應，是構建農村金融體系的主體。
農戶合作金融制度的價值體現(xiàn)。第一，它能夠在資金配置上實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。農村合作金融制度是一種專業(yè)化的、能夠代表農戶自身利益的制度模式，這種制度模式能夠保證資金配置的效率與公平的統(tǒng)一?；趯I(yè)化生產與經營的農村合作金融是農戶出于共同利益的需要資源合作組織起來的解決“三農”融資的制度安排，其經營目的是共同盈利，不存在組織效用函數(shù)與成員效用函數(shù)的背離，能夠代表農戶的金融利益需求，合作組織內成員能夠平等的享受服務，避免了金融市場對中小經濟實體的差別對待。而且，互助合作金融在資金供求的內部化也給融資帶來了高效率，減少了交易成本。合作金融所具有的社區(qū)性，能夠有效解決信息不對稱、擔保抵押難及風險控制等問題，保證了放貸的低風險與低成本。
第二，它是構建“合作金融+商業(yè)金融”結構的制度基礎。農村合作金融是優(yōu)化農村金融市場結構的基礎性制度，農村的經濟發(fā)展也需要一個競爭性的金融市場，僅有合作金融的存在不利于農村金融體系的完善，需要適當發(fā)展商業(yè)金融，允許多種金融體系的相互競爭。農村金融市場的不成熟并非是簡單的市場供求所致。商業(yè)金融之所以會退出農村市場，主要是商業(yè)金融的標準化要求與農民對金融的需求之間存在著矛盾，兩者不是同質性的關系，換句話說就是農民對金融的需求制約了商業(yè)金融的獲利。因此，大力發(fā)展以農戶合作為基礎的合作金融，可以將分散的農戶組織起來，這樣就可以通過規(guī)范農戶的金融行為從而實現(xiàn)信息與組織的對稱，降低以前金融機構與農戶之間的信息不對稱問題，能夠有效避免金融機構的市場風險。同時，農村合作金融組織還可以代表農戶向商業(yè)金融機構提出信貸需求，為農戶的融資提供方便，這樣商業(yè)金融機構不必直接面對農戶，風險降低了，交易成本也降低了，從而能夠保證商業(yè)金融在農村地區(qū)的長期發(fā)展，也在一定程度上優(yōu)化了農村金融體系的結構。
第三，它是充分發(fā)揮政策金融制度作用的基礎。政策性金融是政府支持“三農”的手段之一，通過為農戶提供非商業(yè)性質的信貸支持來貫徹政府對農業(yè)的金融政策。由此，政策金融本質是一種農業(yè)發(fā)展的宏觀調控政策，農村合作金融就可以在農戶與政策性金融機構之間起到橋梁的作用，一方面能夠有效組織農戶，一方面可以為政策性金融機構的決策提供參考，并且可以自身來接受國家財政及政策金融對農戶的資金扶持。因此，農村合作金融體系能夠作為政府農業(yè)宏觀調控政策的紐帶，能夠為政策性金融的發(fā)展提供基礎性服務。
發(fā)展農村合作金融的策略選擇
突破對農村信用社的路徑依賴。發(fā)展農村合作金融不可避免要涉及到信用社改革問題，畢竟現(xiàn)在的農村信用社是唯一被稱為農村合作金融的機構。近些年來，農村信用社的改革在資產、負債、經營效率等方面取得了一定的成功。但是改革路徑與合作金融的要求還相距甚遠，合作金融要求的改革路徑是農戶自主選擇，由農村經濟發(fā)展狀況決定信用社發(fā)展方向；而現(xiàn)在的農村信用社改革路徑是一種自上而下的政府推進型，沒有考慮到農村經濟發(fā)展的需求，偏離了合作金融的軌道，使農村信用社徒有合作之名，其“商業(yè)化”及“官辦化”色彩極其濃厚，原有的合作特征已基本消失。從新一輪改革目標的設計看，信用社似乎存在著農村商業(yè)銀行、合作銀行和信用合作社等多條路徑，但實際上走的是一條“商業(yè)化”和“官辦化、政策化”相結合的混合型發(fā)展路徑。無論信用社被改制成何種形式，其“商業(yè)化”方向和“官辦化”方向是不會改變的，其差異只不過是“商業(yè)化”和“官辦化”程度不同罷了。改制后的信用社，從“商業(yè)化”屬性來看，其服務對象主要是非農產業(yè)，因為農業(yè)的比較收益差決定了它無法成為商業(yè)金融的服務對象；從其“官辦化”屬性看，基于政策需要，它將會形成一些服務于農業(yè)的金融職能，但這種金融職能實際上只不過是一些非規(guī)范化的政策金融。④總之，真正的合作金融并沒有得到發(fā)展。因此，發(fā)展合作金融，不能沿著信用社的路子走下去，必須要進行路徑創(chuàng)新。突破傳統(tǒng)信用社的發(fā)展路徑，充分發(fā)揮農戶的自主性與合作性，走自下而上的誘變性制度變遷路徑。
堅持農村金融合作與其他專業(yè)合作互動的原則。農村合作金融發(fā)展必須要以各種形式的農業(yè)專業(yè)化合作為基礎。實際上，中國農村合作金融長期以來未能得到很好發(fā)展的主要原因就是農業(yè)專業(yè)化合作經濟一直發(fā)展滯后。農村金融合作包括農戶消費性合作金融和生產經營性合作金融兩類。農戶的消費性合作金融始終只是消費性金融的一種低級形式，從其內容上看，農村居民的消費金融在發(fā)展路徑上與城市居民是相同的；而農戶生產經營性的合作金融是現(xiàn)代農村金融體系的核心，是合作金融的高級形式。生產經營性的合作金融必須以農戶的農業(yè)專業(yè)化合作經濟為基礎—不是簡單的合作經濟，而是以農業(yè)專業(yè)化為基礎的合作經濟，包括農戶在生產、技術、供銷、資源及知識等方面形成的合作經濟。因此，推動農戶金融合作發(fā)展的關鍵在于推動農業(yè)專業(yè)化與以此為基礎的合作經濟的發(fā)展，使農業(yè)專業(yè)化合作經濟與農戶金融合作形成互動?？梢栽凇掇r民專業(yè)合作社法》的規(guī)范下，將農戶的專業(yè)化生產經營合作與金融合作結合起來，形成兩者協(xié)調發(fā)展良性互動的發(fā)展機制。
強化政策支持。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，農村合作金融的發(fā)展經驗表明，強有力的政策支持是其發(fā)展的關鍵性因素。對于農業(yè)、農村經濟存在多種弱勢性的中國來說則更是如此，尤其要強化以政策金融、財政稅收政策為主要內容的支持。農村合作金融從本質上來說是弱勢群體之間的一種互助共濟的行為，對政策與資金的依賴要高于一般的商業(yè)金融，因此，政府的政策金融與財政稅收的支持是不可或缺的。政策金融代表的是政府在金融市場上宏觀調控的一種手段，在法律及市場允許的范圍內，加大對農村合作金融的政策引導及融資力度，保證農村合作金融的資金鏈；財政稅收政策體現(xiàn)的是政府對合作金融在市場競爭上的一種扶持手段，發(fā)揮財政稅收的杠桿作用，減少合作金融的稅收數(shù)額。因此，政策金融、財政稅收政策支持的重點是在農村合作金融創(chuàng)辦初期或其他特殊情況下的資金支持與市場扶持，在一定程度上能夠降低合作金融的運營成本，加強合作金融的內部凝集力，以便農村合作金融得以健康發(fā)展。
完善農村合作金融的制度環(huán)境。農村合作金融的發(fā)展離不開良好的市場及政策環(huán)境，完善合作金融所需的制度環(huán)境是必要的。首先，加快制定促進農村合作金融發(fā)展的法律法規(guī)，明確農村金融合作組織在法律上的地位，法律上應該界定農村合作金融組織的產權歸屬及經營宗旨。政府的作用僅限于監(jiān)管、引導及扶持，不能直接干預農村合作金融的經營活動。同時，相應的法律法規(guī)還應該對農村合作金融的合作原則、合作內容、資金來源、治理制度等給予承認，這是確保農村合作金融制度發(fā)展的前提條件。
其次，完善農村合作金融組織的市場準入、監(jiān)管及自律制度。農村合作金融是金融行業(yè)的一種，必要的市場準入及監(jiān)管自律制度不可缺少。各地政府應該積極引導和推進農村合作金融組織的市場準入制度建設，逐步完善并建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、小組及社員四級的自我監(jiān)督的自律管理體制，并將這種自律體制與國家金融監(jiān)管制度相結合，為農村合作金融的發(fā)展提供良好的風險控制，保障農村合作金融體系健康發(fā)展。
（作者分別為廣西師范大學經管學院教授，廣西師范大學經濟管理學院碩士研究生）
