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　　人民調(diào)解作為一項(xiàng)制度，是我國特有的一種糾紛解決機(jī)制，不僅承載著人民群眾對和諧和睦的期待，而且自誕生之日起就處在法律的框架之下，是預(yù)防和化解矛盾糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定的第一道防線。

　　人民調(diào)解以調(diào)解民間糾紛為主要任務(wù)，具有群眾性、自治性等特點(diǎn)，并接受行政、司法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。不僅是訴訟的補(bǔ)充，而且有著自身的獨(dú)特優(yōu)勢和廣泛的社會需求，反映了重和睦的民族精神，是受到國際公認(rèn)的“東方經(jīng)驗(yàn)”。

　　調(diào)解息訟的司法傳統(tǒng)

　　孔子說，“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎”，這里表達(dá)的是儒家“無訟”的理想追求，強(qiáng)調(diào)人與人之間和睦相處，即使有糾紛，也應(yīng)通過中間調(diào)?；螂p方協(xié)商解決，而不輕易訴諸官府，動用公力救濟(jì)。事實(shí)上，我國古代法律并非一味強(qiáng)調(diào)刑罰，也同時注重通過柔性手段來達(dá)到息訟的價值和目標(biāo)。調(diào)解就是其中的最重要表現(xiàn)。調(diào)解在我國古代被稱為“調(diào)處”“和對”，適用的案件范圍主要涵蓋婚姻、債務(wù)、土地和斗毆等產(chǎn)生的民事糾紛及輕微的刑事案件。

　　清朝時期，調(diào)解的形式逐步多樣化和規(guī)范化，《牧令全書》說：“公庭之曲直，不如鄉(xiāng)黨之是非。”當(dāng)時還誕生了一種特別的調(diào)處形式——官批民調(diào)：當(dāng)案件進(jìn)入官府訴訟程序時，官府認(rèn)為情節(jié)輕微，或事關(guān)親族關(guān)系、倫理道德、社會風(fēng)俗，不需要或者不適合公開傳訊的，就指派保甲、親族、鄉(xiāng)紳等組織或人員進(jìn)行調(diào)處，這具有顯著的官民合作特色。

　　傳統(tǒng)的調(diào)解機(jī)制之所以能夠發(fā)揮實(shí)效，不僅因?yàn)檎{(diào)解方案的便民公正，還來自調(diào)解者的權(quán)威和資源優(yōu)勢，尤其是在調(diào)解方案的執(zhí)行上具有的優(yōu)勢。一方面，在我國傳統(tǒng)社會，家法族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約和行業(yè)規(guī)程對民眾具有較強(qiáng)的約束力，被執(zhí)行人往往是比較愿意配合調(diào)解的;另一方面，民間糾紛調(diào)解者熟悉當(dāng)事人的個性和爭訟的緣由，其調(diào)解方案往往能夠切中肯綮，也能較好地避免被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況不明或發(fā)生逃賴行為的可能。

　　人民調(diào)解的制度化

　　不同于純粹的、自發(fā)的民間調(diào)解活動，人民調(diào)解作為一項(xiàng)制度，自誕生之日起就置于法律的框架之下，是預(yù)防和化解矛盾糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定的第一道防線。

　　在我國，制度化的人民調(diào)解誕生于抗日戰(zhàn)爭時期。謝覺哉指出：“調(diào)解的方式，最主要的是群眾自己調(diào)解，因?yàn)樗麄儗κ虑楹芮宄﹃P(guān)系很密切，誰也不能蒙哄誰。占便宜、讓步，都在明處。”陜甘寧邊區(qū)、山東抗日根據(jù)地、晉察冀邊區(qū)等相繼設(shè)立了調(diào)解組織，并且稱之為“人民調(diào)解委員會”，這一名稱沿用至今。

　　新中國成立后，中央人民政府政務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)人民司法工作的指示》中明確指出：“人民司法工作必須處理人民間的糾紛，應(yīng)盡量采取群眾調(diào)解的辦法以減少人民訟爭。”1954年《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》首次在全國范圍內(nèi)以法規(guī)的形式對人民調(diào)解制度作出了規(guī)定，標(biāo)志著人民調(diào)解制度在新中國的確立?！度嗣穹ㄔ航M織法》《民事訴訟法》在基本法層面對人民調(diào)解予以規(guī)定。1982年《憲法》將人民調(diào)解制度作為基層自治的組成部分，并將人民調(diào)解委員會定性為基層群眾性自治組織。2010年，《人民調(diào)解法》頒布，標(biāo)志著人民調(diào)解進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。

　　人民調(diào)解制度的發(fā)展

　　與傳統(tǒng)的人民調(diào)解相比，今天的調(diào)解具備以下新的特點(diǎn)。

　　人民調(diào)解組織的多樣性與專業(yè)化。在傳統(tǒng)人民調(diào)解制度中，人民調(diào)解的主體主要是村委會和居委會的人民調(diào)解委員會。《人民調(diào)解法》規(guī)定，除了村民委員會、居民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會，企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要也可以設(shè)立人民調(diào)解委員會。在實(shí)踐中，人民調(diào)解委員會形式多樣。除了在村委會、居委會、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人民調(diào)解委員會外，在區(qū)縣也設(shè)立了人民調(diào)解委員會。在基層法院、派出所等處理矛盾糾紛比較集中的部門設(shè)立人民調(diào)解工作室。同時，隨著特定行業(yè)矛盾糾紛的增多，一些地方設(shè)立了環(huán)保糾紛人民調(diào)解委員會、醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會、道路交通事故損害賠償糾紛人民調(diào)解委員會，進(jìn)一步推進(jìn)專業(yè)化、行業(yè)化人民調(diào)解工作。

　　人民調(diào)解隊(duì)伍的職業(yè)化。在傳統(tǒng)人民調(diào)解制度中，人民調(diào)解員局限于村民委員會成員、居民委員會成員及群眾選舉產(chǎn)生的公民。現(xiàn)在，人民調(diào)解員由人民調(diào)解委員會委員和人民調(diào)解委員會聘任的人員擔(dān)任，人民調(diào)解隊(duì)伍的選任、職責(zé)、管理等各方面都有制度化的規(guī)范和要求。

　　人民調(diào)解協(xié)議的合同效力?，F(xiàn)在，人民調(diào)解協(xié)議具有合同效力。經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。這里的“法律約束力”，并不是指人民調(diào)解協(xié)議可以直接成為執(zhí)行依據(jù)，實(shí)際上還是指的合同效力，如一方當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議，另一方可以向法院起訴，請求履行人民調(diào)解協(xié)議。

　　人民調(diào)解與訴訟的有效銜接。在傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度中，人民調(diào)解與訴訟是無涉的。而在當(dāng)前的制度下，人民調(diào)解與訴訟實(shí)現(xiàn)了有效銜接。2009年最高人民法院頒布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會對民事糾紛調(diào)解后達(dá)成的具有給付內(nèi)容的協(xié)議，當(dāng)事人可以按照法律的規(guī)定申請公證機(jī)關(guān)依法賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力，且可以作為執(zhí)行依據(jù)。對于具有合同效力和給付金錢、有價證券的人民調(diào)解協(xié)議，債權(quán)人可以根據(jù)規(guī)定向有管轄權(quán)的基層人民法院申請支付令。人民調(diào)解司法確認(rèn)機(jī)制的建立與完善，強(qiáng)化了人民調(diào)解的效力，實(shí)現(xiàn)了司法與非訴調(diào)解之間的有效銜接，更加激活了人民調(diào)解的活力與生機(jī)。

　　非訴訟糾紛解決方式是矛盾糾紛多元化解機(jī)制的重要方面。在當(dāng)今各國興起的ADR(Alternative Dispute Resolution，“替代性”糾紛解決方式)運(yùn)動，反映出許多國家都在高度重視調(diào)解并努力提升調(diào)解的法律地位及利用率。在多元化糾紛解決機(jī)制中，人們的訴求多樣化，可選擇的解決糾紛途徑也更加多樣化，作為立足基層的人民調(diào)解，在繼承我國優(yōu)良傳統(tǒng)的同時，也應(yīng)進(jìn)一步完善引導(dǎo)機(jī)制，使當(dāng)事人能夠更加便利地獲得人民調(diào)解服務(wù)。一是要加強(qiáng)人民調(diào)解與其他矛盾糾紛化解方式的良性互動。既要加強(qiáng)社區(qū)人民調(diào)解與行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的銜接，又要加強(qiáng)與仲裁、信訪、自我協(xié)商等方式的銜接。二是加強(qiáng)人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)。人民調(diào)解工作保障主要來自政府的財政保障，但目前的保障水平還難以滿足專業(yè)人才的待遇要求，而且大規(guī)模地聘請專業(yè)人才加入人民調(diào)解員隊(duì)伍也確實(shí)存在客觀難度。可以考慮建立專業(yè)人員咨詢制度，引導(dǎo)各類專業(yè)人員參與人民調(diào)解工作，同時完善相應(yīng)的咨詢程序和指導(dǎo)方式，確保調(diào)解結(jié)果客觀公正，提高人民調(diào)解組織調(diào)解疑難復(fù)雜矛盾糾紛的權(quán)威性。■