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　　中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳今年1月初印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，4月份再次印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》。當(dāng)前，城市安全的重要性毋庸贅言，如何認(rèn)識當(dāng)前城市安全風(fēng)險、安全治理的薄弱點在哪兒、如何有針對性地借鑒國外經(jīng)驗，這些問題亟待厘清。為此，我們特約請了相關(guān)部門人士、專家、地方政府領(lǐng)導(dǎo)等就此展開三方會談。

　　——編 者

　　劉鐵民 中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院原院長、研究員

　　鐘開斌 國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心教授

　　林 濤 江蘇省南京市秦淮區(qū)委書記

　　城市安全呈現(xiàn)系統(tǒng)脆弱性

　　從系統(tǒng)安全角度來說，我國城市風(fēng)險度高的原因在于城市建設(shè)、發(fā)展、管理過程中，在安全問題上存在系統(tǒng)脆弱性，這也是我國安全問題在當(dāng)前一個階段普遍面臨的重大問題。

　　學(xué)習(xí)時報：隨著現(xiàn)代化水平的提高以及城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市安全風(fēng)險治理形勢不容樂觀。當(dāng)前我國城市安全風(fēng)險的主要類型和特點是怎樣的?

　　劉鐵民：近年來，我國安全事件出現(xiàn)了一個新特點，即往往發(fā)生在大城市，尤其是重特大安全事故，如“12·31”上海外灘踩踏事件、“8· 12”天津濱海新區(qū)爆炸事故、“12· 20”深圳滑坡事故、“11·18”北京大興西紅門鎮(zhèn)火災(zāi)事故等。以往我們往往稱之為生產(chǎn)安全事故，但生產(chǎn)安全事故要具備三個基本特點，一是發(fā)生在生產(chǎn)作業(yè)場所，二是發(fā)生在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，三是受害主體主要是從業(yè)人員，也就是在工廠從事勞動的工人。但以上提到的事件并不具備這些特點，所以雖然最終定為生產(chǎn)安全事故，但實際上是公共安全事件。

　　這些公共安全事件，類型比較齊全，因素也非常復(fù)雜。從這些事件發(fā)生的時間、地點、演變經(jīng)過及后果來看，差別較大，但也有共性。當(dāng)一類事件反復(fù)出現(xiàn)，而且發(fā)生在不同地方，成為一種全局性、普遍性的問題時，我們一般認(rèn)為是系統(tǒng)上、結(jié)構(gòu)上出了問題。從系統(tǒng)安全角度來說，我國城市風(fēng)險度高的原因在于城市建設(shè)、發(fā)展、管理過程中，在安全問題上存在系統(tǒng)脆弱性，這也是我國安全問題在當(dāng)前一個階段普遍面臨的重大問題。系統(tǒng)脆弱性是一種結(jié)構(gòu)性缺陷，也可稱之為結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。由于是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)風(fēng)險，每一個環(huán)節(jié)上都可能會出現(xiàn)一定的失誤，如事前的安全評估、事中的應(yīng)急救援及事后的應(yīng)急處理等;每一主體也都存在或多或少的失誤，如行業(yè)主管部門、綜合監(jiān)管部門、企業(yè)等。如果自然條件、工程技術(shù)、城市管理、執(zhí)法能力及公眾的安全素質(zhì)等方面都出現(xiàn)了脆弱性，那么城市風(fēng)險就不可避免的增加了，尤其是在城市高速發(fā)展的過程中。

　　西方的城鎮(zhèn)化大概已有500多年的歷史，而我國的城鎮(zhèn)化主要是在改革開放之后才真正發(fā)展起來，所以我們很難在這樣短暫的一個歷史時期解決這一過程中的所有問題。同時，在這一過程中如果過于強(qiáng)調(diào)速度，就容易使城市建設(shè)發(fā)展的核心目標(biāo)發(fā)生重大偏移，即城市化的核心目的是形成新的生產(chǎn)和生活方式，而非僅僅追求硬件設(shè)施的完善甚至地標(biāo)類建筑的建設(shè)。同時，對于城市病的出現(xiàn)，很大程度上是由于文化思維尚未達(dá)到現(xiàn)代城市文明的高度，沒有真正做到“以人為本”的要求。也正因如此，生活方式、社會活動、安全生產(chǎn)等需求在一定程度上沒有得到滿足，這是城市發(fā)展模式中存在的主要問題。

　　鐘開斌：關(guān)于主要類型，按照引致后果的原因，城市安全風(fēng)險可分為自然風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、社會風(fēng)險、健康風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等不同類型。當(dāng)前，我國城市安全風(fēng)險基本包括了這些主要類型。

　　在自然風(fēng)險方面，統(tǒng)計表明，我國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。在技術(shù)風(fēng)險方面，我國城市高層建筑、大型綜合體、綜合交通樞紐、隧道橋梁、軌道交通、燃?xì)夤こ?、排水防澇、垃圾填埋場、渣土受納場、電力設(shè)施及電梯、大型游樂設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施安全保障任務(wù)重，8·12天津濱海新區(qū)爆炸事故、12·20深圳滑坡事故等給我們敲響了警鐘。在社會風(fēng)險方面，極端個體的極端行為、暴力恐怖襲擊和意外公共安全事件等在很多城市不同程度存在，容易造成群死群傷。這方面的典型案例如北京“10·28”暴力恐怖事件、昆明火車站“3·01”嚴(yán)重暴力恐怖事件、上海外灘“12·31”陳毅廣場擁擠踩踏事件等。在健康風(fēng)險方面，“沒有全民健康就沒有全面小康”。隨著我國城市化發(fā)展，大氣、水、土壤、噪聲等環(huán)境污染問題，傳染性疾病、食品藥品安全等問題變得更加突出。在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險方面，在我國經(jīng)濟(jì)增速換擋的新常態(tài)下，存在經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險、系統(tǒng)性金融危機(jī)風(fēng)險;部分城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越單一，房產(chǎn)泡沫破滅風(fēng)險就越高。

　　關(guān)于主要特點。一是起因多樣。在城市化快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會快速轉(zhuǎn)型時期，各種傳統(tǒng)風(fēng)險和非傳統(tǒng)風(fēng)險相互交織，城市安全領(lǐng)域的各種不穩(wěn)定、不可測因素明顯增加，城市安全管理存在很多“認(rèn)不清”“想不到”“管不到”的問題。特別是隨著新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)不斷出現(xiàn)，我國城市面臨比以往更復(fù)雜的新興風(fēng)險。

　　二是過程復(fù)雜。正如2008年南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害所表明的，隨著城市日益成為一個錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)，不同城市之間的風(fēng)險可能相互影響、疊加，一個城市內(nèi)部不同類型的風(fēng)險之間也容易相互耦合、演化，形成錯綜復(fù)雜的“系統(tǒng)性風(fēng)險”。

　　三是后果嚴(yán)重。城市是人流、物流、資金流、信息流等形成的多要素組合的有機(jī)體。隨著城市化快速發(fā)展，各種重點防護(hù)目標(biāo)日益暴露在各種安全威脅中，脆弱性增大，社會關(guān)注度高，由此形成綜合性后果，造成的經(jīng)濟(jì)損失、人員傷亡、環(huán)境破壞、社會影響更大。

　　林濤：關(guān)于主要類型，一是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來的人與自然和諧發(fā)展的安全風(fēng)險，如生態(tài)環(huán)境污染、自然災(zāi)害等。二是城市化及經(jīng)濟(jì)社會活動集約化帶來的安全風(fēng)險，如食品安全、生產(chǎn)安全、社會治安、群體性事件等。三是社會經(jīng)濟(jì)活動對互聯(lián)網(wǎng)過度依賴帶來的安全風(fēng)險，如金融風(fēng)險、網(wǎng)絡(luò)信息安全等。

　　這些風(fēng)險，一是種類繁多。當(dāng)前除了地震、洪水、臺風(fēng)等傳統(tǒng)安全風(fēng)險挑戰(zhàn)，還有工程事故、化學(xué)污染、高新技術(shù)災(zāi)害等新的事故，呈現(xiàn)出多樣性、多領(lǐng)域、高頻率發(fā)生態(tài)勢。二是受災(zāi)對象多，損失嚴(yán)重。城市的受災(zāi)對象包括各種建筑物、水電氣、通信、交通設(shè)施等，由于城市人口集中、經(jīng)濟(jì)密集，導(dǎo)致在發(fā)生同等安全事故時，城市遭受的損失更大。三是連發(fā)性強(qiáng)。一方面，城市各產(chǎn)業(yè)部門之間特別是工業(yè)部門間聯(lián)系十分緊密復(fù)雜，一旦發(fā)生安全事故，使一個或多個生命線系統(tǒng)損壞，很容易形成連鎖反應(yīng)，產(chǎn)生一系列次生公共安全事故和衍生事故;另一方面，城市往往是發(fā)生重大刑事案件、恐怖襲擊、涉外案件、金融危機(jī)等社會安全事件的重災(zāi)區(qū)，造成的社會乃至政治影響更加廣泛。四是影響深遠(yuǎn)。經(jīng)濟(jì)社會的易損性、災(zāi)害的連發(fā)性、資源再生能力和環(huán)境自凈能力的有限性，給城市造成的破壞往往需要幾年甚至幾十年才能恢復(fù)，有的甚至無法復(fù)還，不僅會影響當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會生活，而且也可能影響后代生存的發(fā)展空間。五是不確定性。城市作為一定地域人口高度集聚的地區(qū)，安全風(fēng)險范圍廣，發(fā)生的時間和地點都有很大的隨機(jī)性。

　　城市安全治理需加強(qiáng)風(fēng)險治理理念

　　城市管理是一個綜合性、系統(tǒng)性工程，涉及的職能部門和管理層級多，需要用系統(tǒng)思維進(jìn)行綜合治理。但城市安全治理危機(jī)救治主體單一，社會參與程度不高;城市安全治理技術(shù)落實情況不樂觀，治理能力尚弱;缺乏系統(tǒng)的法制支撐;缺乏組織化的保障等。

　　學(xué)習(xí)時報：近年來，一些城市甚至大型城市相繼發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故，給人民群眾生命財產(chǎn)安全造成重大損失，暴露出城市安全管理存在不少漏洞和短板。您認(rèn)為當(dāng)前我國城市安全風(fēng)險治理存在哪些主要問題?

　　劉鐵民：解決城市系統(tǒng)脆弱性問題，需用系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的方法，而不能“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。城市的公共安全問題，主要表現(xiàn)在三個方面。首先，安全是無時無處不在的，無論是城市總體規(guī)劃還是個體建筑，都還沒有堅持安全發(fā)展的理念。其次，在城市運(yùn)行過程中，尤其是高速運(yùn)行中，風(fēng)險治理不足。一方面，前期城市規(guī)劃不夠科學(xué)，另一方面，缺乏危害辨識、危險評估和風(fēng)險治理，或者說雖然意識到風(fēng)險可能發(fā)生，但未采取堅決有效的風(fēng)險治理措施，實際上就等于在默認(rèn)或等待事故的發(fā)生。再次，應(yīng)急準(zhǔn)備不足，突出表現(xiàn)在對于生命的搶救上。再如城市住宅多以高層建筑為主，而有些高樓的防火系統(tǒng)往往形同虛設(shè)，一旦底層或中層發(fā)生火災(zāi)，很快就會向上蔓延，逃生就會非常困難。與此同時，公民的安全素質(zhì)有時會決定生死存亡，而目前這一領(lǐng)域的情況也不容樂觀。

　　鐘開斌：一是重視程度不夠。全社會對“高風(fēng)險的城市”認(rèn)識不足，很多城市沒有落實安全發(fā)展的理念，重發(fā)展、輕安全的現(xiàn)象比較突出。一些城市管理者對城市安全隱患和薄弱環(huán)節(jié)不予重視，心存僥幸，“不愿花錢買笑聲，寧可賠錢聽哭聲”。

　　二是安全基礎(chǔ)薄弱。由于城市建設(shè)歷史欠賬較多，城市安全運(yùn)行設(shè)施跟不上，不少城市安全隱患可能會長期存在并在特定時候釀成重特大安全事故。

　　三是管理體制不順。城市管理是一個綜合性、系統(tǒng)性工程，涉及的職能部門和管理層級多，需要用系統(tǒng)思維進(jìn)行綜合治理。長期以來，我國城市安全管理體制機(jī)制改革建設(shè)明顯跟不上城市發(fā)展速度。由于城市管理條塊分割、權(quán)責(zé)不清、職責(zé)交叉，城市安全工作中存在很多交叉點、接合部，部分安全隱患久拖不治或久治不愈，最終釀成大禍。

　　林濤：一是危機(jī)救治主體單一，社會參與程度不高。首先，政府的公共安全意識參差不齊，那些奮戰(zhàn)在城市安全一線的政府機(jī)構(gòu)，如公安、安監(jiān)、藥監(jiān)等部門公共安全意識強(qiáng)，特別是危機(jī)意識濃厚，而有的部門卻意識缺位，認(rèn)為是事不關(guān)己，安全政策執(zhí)行不力。其次，一些非政府組織、民間團(tuán)體公共安全參與熱情不高。一方面，這與其自身發(fā)展不夠成熟、尚處于初級階段，以及專業(yè)化水平低有關(guān);另一方面是政府在城市安全領(lǐng)域的大包大攬，嚴(yán)重消解了社會組織的參與熱情。再次，普通市民的公共安全意識嚴(yán)重匱乏，市民對公共安全的迫切需要與現(xiàn)實中對社會公共安全缺乏信任存在矛盾，同時普遍缺乏公共安全意識和基本的危機(jī)應(yīng)對能力，城市安全文化尚未形成。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城市居民中接受過危機(jī)應(yīng)對和生存救濟(jì)方面知識和能力培訓(xùn)的不到10%。許多被調(diào)查者知道利用滅火器、打求助電話、準(zhǔn)備常用的應(yīng)急藥品和手電筒來應(yīng)付突發(fā)事件，但絕大部分的調(diào)查對象沒有采取火災(zāi)報警器、煤氣泄漏報警器、準(zhǔn)備防燃物品等措施來預(yù)防危機(jī)的發(fā)生。

　　二是城市安全治理技術(shù)落實情況不樂觀，治理能力尚弱。首先，專業(yè)技術(shù)人才缺乏。面對一些技術(shù)性很強(qiáng)的安全風(fēng)險，需咨詢特定專業(yè)領(lǐng)域的專家“智囊團(tuán)”意見后才能作決策，而我國目前政策咨詢系統(tǒng)不健全，信息系統(tǒng)汲取能力薄弱，政策制定人員沒有經(jīng)過危機(jī)狀態(tài)下緊急決策的訓(xùn)練和教育，危機(jī)處理能力不強(qiáng)。其次，在當(dāng)前我國現(xiàn)代城市安全風(fēng)險治理的能力構(gòu)成中，傳統(tǒng)方法和技術(shù)占比大，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和方法貢獻(xiàn)度低，治理的專業(yè)性不強(qiáng)。

　　三是缺乏系統(tǒng)的法制支撐。從立法角度來看，我國在公共安全方面的研究起步較晚，雖已頒布了《國防法》《防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》等一些與城市安全風(fēng)險治理有關(guān)的法律法規(guī)，但這些立法多為單行法，法律的部門特征明顯，不利于跨部門的合作和全國的總動員，致使政府在緊急狀態(tài)下權(quán)力行使范圍模糊，法律與制度規(guī)范還沒有成為危機(jī)處理的主要規(guī)則。此外，對公共安全領(lǐng)域一些違法行為的懲罰力度不夠。

　　四是缺乏組織化的保障。首先，缺乏綜合的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮中心和危機(jī)管理體系。我國城市危機(jī)處置在橫向上是分散管理，各部門各自處理分管領(lǐng)域的應(yīng)急事務(wù)，危機(jī)發(fā)生時，各種應(yīng)急管理資源難以有效地協(xié)調(diào)和調(diào)度，各部門往往互相等待、推諉，耽擱了危機(jī)救治的最佳時機(jī)。其次，我國危機(jī)管理的制度化不足。當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時，經(jīng)常采用臨時組建領(lǐng)導(dǎo)小組的應(yīng)急處理模式，臨時抽調(diào)各部門的人員和資源應(yīng)對危機(jī)。這種應(yīng)對模式雖然對城市危機(jī)的應(yīng)對處理和災(zāi)后重建起到重要作用，但由于領(lǐng)導(dǎo)小組成員臨時抽調(diào)、事后解散，沒有穩(wěn)定性，不利于積累經(jīng)驗，更難以建立完善的預(yù)警機(jī)制。再次，缺乏風(fēng)險管理相關(guān)研究?，F(xiàn)代社會風(fēng)險復(fù)雜多樣，綜合風(fēng)險管理是一門跨學(xué)科、跨門類的綜合性學(xué)科，雖然國內(nèi)也成立了一些研究基地，很多高校設(shè)置了安全專業(yè)，但由于起步晚，受到的重視不夠，與我國管理實踐的需求相比仍有較大差距。

　　城市建設(shè)與安全文化齊頭并進(jìn)

　　城市安全是城市發(fā)展過程中一個永恒的主題。從西方發(fā)達(dá)國家的城市發(fā)展經(jīng)驗來看，一是應(yīng)加強(qiáng)安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二是開展安全風(fēng)險評估，三是動員社會有序參與，四是加強(qiáng)新興技術(shù)應(yīng)用。

　　學(xué)習(xí)時報：城市安全風(fēng)險治理是世界各國都面臨的一大問題，在這方面，國外有哪些做法和經(jīng)驗值得我們借鑒?

　　劉鐵民：城市安全是城市發(fā)展過程中一個永恒的主題，即使在城鎮(zhèn)化率較高的歐洲，也發(fā)生過多次非常慘烈的公共安全事件，是在不斷解決問題的過程中得到推進(jìn)的。

　　第一，注重從城市規(guī)劃入手，保障基礎(chǔ)設(shè)施安全與城市建設(shè)同步發(fā)展。如地下管網(wǎng)問題，西方發(fā)達(dá)國家城市建設(shè)往往基礎(chǔ)設(shè)施先行，而后開展居民區(qū)、商業(yè)區(qū)等的建設(shè)。再如，公共建筑如教堂、歌劇院等，往往是石頭建筑，也是基于防火等安全的考慮。隨著城市規(guī)模越來越大，安全管理也就越來越嚴(yán)格，尤其是在城市發(fā)展的審批和管理過程中。第二，西方發(fā)達(dá)國家的城市安全管理主要是靠一套完善、系統(tǒng)的制度化建設(shè)實現(xiàn)的。第三，公民的安全素質(zhì)，即安全意識與能力較強(qiáng)。我國公民在學(xué)校、社會及其他領(lǐng)域接受安全教育的機(jī)會不多，這一點需在今后的安全工作中進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　今年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，提出到2020年，要“建成一批與全面建成小康社會目標(biāo)相適應(yīng)的安全發(fā)展示范城市”，這是非常有必要的。通過這樣的形式推動城市安全，不僅僅能夠提升城市基礎(chǔ)設(shè)施及管理能力的水平，還能夠推動城市安全文化，建立現(xiàn)代城市文明。

　　鐘開斌：一是加強(qiáng)安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。紐約、倫敦、東京等國際化大都市在城市發(fā)展中非常注重安全，并把安全貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和管理的各個環(huán)節(jié)，加強(qiáng)城市安全硬性和軟性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，2016年12月，東京出臺《打造“都民優(yōu)先”的新東京——東京2020年發(fā)展計劃》，提出以2020年為目標(biāo)，打造“3個城市”，即安全之城、包容之城、智慧之城，安全被擺在城市發(fā)展非常重要的位置。

　　二是開展安全風(fēng)險評估。很多西方發(fā)達(dá)國家的城市都將風(fēng)險評估納入城市管理職能，以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，開展城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案編制，真正實現(xiàn)了預(yù)防為主、關(guān)口前移、標(biāo)本兼治。如美國2000年發(fā)布的《減災(zāi)規(guī)劃》(DMA2000)，要求在災(zāi)害發(fā)生前編制應(yīng)急預(yù)案;根據(jù)《東京都震災(zāi)預(yù)防條例》的規(guī)定，自1975年開始，東京每5年開展一次不同地區(qū)地震綜合危險度評估工作。

　　三是動員社會有序參與。在城市安全管理中，西方發(fā)達(dá)國家在城市發(fā)展中比較注重抗逆力建設(shè)，提高全社會的安全意識和應(yīng)急能力。例如，美國提出了“全社會力量”的概念，動員全社會力量全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作。在進(jìn)行風(fēng)險評估和減災(zāi)規(guī)劃編制的過程中，紐約制定了綜合性的社區(qū)參與戰(zhàn)略，推動私人部門、研究機(jī)構(gòu)、社會組織以及市民有序參與。

　　四是加強(qiáng)新興技術(shù)應(yīng)用。在開展城市安全管理工作中，紐約、倫敦、東京等國際化大都市充分運(yùn)用無線通訊技術(shù)、地理信息技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)等信息技術(shù)，率先推動大數(shù)據(jù)在城市治理中的應(yīng)用，實現(xiàn)信息資源共享，提高城市安全管理的精細(xì)化水平。