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　　近些年，筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁在我國(guó)各地農(nóng)村駐村調(diào)研時(shí)，頻繁聽到基層干部群體多次提到“痕跡管理”一詞，并且已成當(dāng)前“基層負(fù)擔(dān)”、“基層疲憊”的重要來(lái)源。何為痕跡管理呢?顧名思義，主要指基層干部為了證明確實(shí)做過(guò)某項(xiàng)工作而主動(dòng)或被迫按照要求專門留下工作痕跡的工作過(guò)程，即辦事留痕。筆者的問(wèn)題意識(shí)在于：當(dāng)前基層治理實(shí)際工作中，究竟存在哪些工作痕跡?如何產(chǎn)生以及對(duì)基層治理產(chǎn)生了怎樣的實(shí)質(zhì)性影響?

　　一、痕跡管理：實(shí)踐圖景

　　眾所周知，稅費(fèi)時(shí)期乃至稅費(fèi)改革之后的新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，基層干部群體工作內(nèi)容以稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育、項(xiàng)目建設(shè)、綜治維穩(wěn)等硬工作為主，文字報(bào)表、檔卡臺(tái)賬等軟工作極其有限，上級(jí)黨委政府要求不高，基層實(shí)際工作中更不需要。近年來(lái)，基層治理當(dāng)中文字報(bào)表等“軟件工作”要求越來(lái)越高，成為基層治理中的重要痕跡來(lái)源。根據(jù)筆者觀察，當(dāng)前基層治理中的痕跡工作主要有兩大來(lái)源：一是精準(zhǔn)扶貧工作，二是基層黨建工作。以上兩項(xiàng)工作，均需要基層干部提供大量的文字報(bào)表、檔卡臺(tái)賬等文字資料與之相匹配，具體情況如下：

　　(一)精準(zhǔn)扶貧

　　習(xí)近平總書記治國(guó)理政以來(lái)，于2013年11月，習(xí)總書記在湖南湘西考察時(shí)首次作出了 “實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧 ” 的重要指示。2014年1月，中辦詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地。2015年1月，習(xí)近平總書記新年首個(gè)調(diào)研地點(diǎn)選擇云南并強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決打好扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)。5個(gè)月后，總書記來(lái)到與云南毗鄰的貴州省，強(qiáng)調(diào)要科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”，“精準(zhǔn)扶貧” 成為各界熱議的關(guān)鍵詞。在此期間，習(xí)近平總書記對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作提出了“兩不愁、三保障”、“五個(gè)精準(zhǔn)”、“六個(gè)一批”等一系列要求。隨后，全國(guó)各地尤其是承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的廣西、貴州、云南等地區(qū)開展了轟轟烈烈的脫貧攻堅(jiān)運(yùn)動(dòng)。反饋到基層治理體系中，出現(xiàn)了大量的文字臺(tái)賬資料與之相匹配，尤其是精準(zhǔn)識(shí)別階段，自上而下要求對(duì)貧困戶建檔立卡，且對(duì)致貧原因、脫貧舉措、脫貧計(jì)劃等提出了明確要求，每一項(xiàng)要求背后，都伴隨著對(duì)基層干部文字資料工作的更高要求(參見表1)。現(xiàn)以網(wǎng)上廣為流傳并得到基層干部群體一致認(rèn)可的一段文字為例：

　　“如果最近你的老公在基層扶貧突然開始和你聊天很少、夜不歸宿、微信不回、電話不接、孩子不管;如果你的朋友也在基層扶貧突然情緒不穩(wěn)定，易怒發(fā)火，不愛說(shuō)話，忘性增大，遠(yuǎn)離聚會(huì)，你一定要理解，因?yàn)樗欢ㄔ谡J(rèn)真填寫脫貧攻堅(jiān)所要求的一系列表格。”

　　表1 中西部某國(guó)家級(jí)貧困縣的“建檔立卡”一覽表

　　資料來(lái)源：整合自一線扶貧干部工作總結(jié)

　　以上文字，只是基層干部在精準(zhǔn)扶貧工作中的冰山一角，在不斷的“回頭看”過(guò)程中，臺(tái)賬資料很可能推倒重來(lái)了很多次，更有多位一線扶貧干部倒在脫貧攻堅(jiān)的崗位上，其中一項(xiàng)重要的工作內(nèi)容就是填寫建檔立卡資料。此為痕跡管理其一。

　　(二)基層黨建

　　黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，深謀遠(yuǎn)慮，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，高度重視基層黨建工作。近年來(lái)，習(xí)近平總書記多次主持召開中央政治局會(huì)議、中央政治局常委會(huì)會(huì)議、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，研究部署黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，審議基層黨建重要文件?！蛾P(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下發(fā)展黨員和黨員管理工作的意見》《關(guān)于推進(jìn)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化的意見》《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》等“四梁八柱”性政策文件陸續(xù)出臺(tái)。2013年6月至2014年10月，在全黨深入開展了黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng);2015年4月至2016年2月，開展以“既嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，又謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)、做人要實(shí)”為重要內(nèi)容的“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育活動(dòng);2016年2月以來(lái)，在全黨開展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，以“學(xué)黨章黨規(guī)、學(xué)系列講話，做合格黨員”為主要內(nèi)容，以黨支部為基本單位，以黨員大會(huì)、黨小組會(huì)、上黨課為基本形式，定時(shí)間、分專題組織黨員集中學(xué)習(xí)，以學(xué)促做、以知促行。每一項(xiàng)基層黨建活動(dòng)，自上而下均要求詳實(shí)的活動(dòng)資料與之相匹配，因此，除了脫貧攻堅(jiān)，基層黨建是當(dāng)前基層干部痕跡管理工作的另一重要來(lái)源。據(jù)悉，當(dāng)前基層黨建主要有以下六大黨建活動(dòng)，它們分別是：

　　一是“三會(huì)一課”。即黨員大會(huì)每季度一次、黨小組會(huì)議每月一次、黨支部會(huì)議每月兩到三次、黨課每季度一次，每次會(huì)議均需要相應(yīng)的會(huì)議記錄、音像資料等，年初需要有年度計(jì)劃，年終需要有年終總結(jié)。

　　二是“主題黨日活動(dòng)”。即每月需要固定時(shí)間開展主題黨日活動(dòng)，每逢活動(dòng)必須有活動(dòng)總結(jié)和相關(guān)音像資料予以佐證。同樣，年初計(jì)劃和年終總結(jié)必不可少，同樣是中央規(guī)定動(dòng)作。

　　三是“兩學(xué)一做活動(dòng)”。學(xué)黨章、學(xué)習(xí)近平總書記系列講話精神和做合格黨員，這一活動(dòng)，往往和主題黨日活動(dòng)相結(jié)合來(lái)做，但即使如此，文字檔案資料必須分開來(lái)做，并輔以圖文并茂的活動(dòng)材料，證明基層干部的確開展了這樣的活動(dòng)。

　　四是“遠(yuǎn)程教育活動(dòng)”。據(jù)基層多位組織口干部介紹，這一活動(dòng)早已存在，但隨著中央對(duì)基層黨建的重視程度越來(lái)越深，這一活動(dòng)從自選動(dòng)作變成了規(guī)定動(dòng)作，按照規(guī)定，每次學(xué)習(xí)后必須有活動(dòng)總結(jié)和音像資料佐證。

　　五是“黨員教育和發(fā)展”。尤其是黨員發(fā)展工作，從入黨積極分子、上黨課、轉(zhuǎn)預(yù)備黨員、轉(zhuǎn)正以及黨員大會(huì)等各個(gè)環(huán)節(jié)，均需要相應(yīng)的文字檔案材料相匹配，同時(shí)必須向基層黨委進(jìn)行會(huì)議報(bào)備，在此過(guò)程中，同樣產(chǎn)生了大量的痕跡管理工作。

　　六是“六做六不做”活動(dòng)。這一活動(dòng)屬于基層黨建中的自選動(dòng)作。以筆者近期調(diào)研所在陜西扶風(fēng)縣為例，當(dāng)?shù)貙氹u市市委組織部開展了六做六不做活動(dòng)，要求全市基層黨支部對(duì)照認(rèn)真開展，并對(duì)活動(dòng)內(nèi)容進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，最終反映到文字檔案材料上。

　　簡(jiǎn)而言之，習(xí)近平總書記提出加強(qiáng)基層黨建以來(lái)，中央規(guī)定動(dòng)作尤其多，地方創(chuàng)新動(dòng)作雖因地而異，但也在日益增多，所有的工作要求和工作內(nèi)容，并最終轉(zhuǎn)化為文字檔案臺(tái)賬工作固定下來(lái)，以備上級(jí)檢查之用。當(dāng)然，以上精準(zhǔn)扶貧和基層黨建中的文字檔案等痕跡管理工作，只是基層痕跡管理的一部分，尚不足以囊括基層所有的文字材料工作。除此之外，還有包括但絕不限于農(nóng)業(yè)普查、經(jīng)濟(jì)普查、人口普查、危房摸底、留守兒童摸底、留守老人摸底、大型農(nóng)機(jī)具摸底等等文字報(bào)表工作，不一而足。每一項(xiàng)工作內(nèi)容背后，均不斷生產(chǎn)著一系列的痕跡管理工作，成為包括鄉(xiāng)村兩級(jí)基層干部群體沉重的工作負(fù)擔(dān)。

　　二、痕跡管理：治理根源

　　有上可知，以上眾多的痕跡管理工作，令基層干部群體苦不堪言，究竟是何原因呢?筆者認(rèn)為，以下兩點(diǎn)至關(guān)重要：

　　一是治理任務(wù)密集進(jìn)村。近年來(lái)，習(xí)近平總書記對(duì)困難群眾和基層黨建尤為重視，于是，精準(zhǔn)扶貧、基層黨建等成為基層治理中的中心工作。同時(shí)，服務(wù)型政府理念深入人心并走進(jìn)實(shí)踐，為民服務(wù)代辦事項(xiàng)日益增多。至此，行政工作、政治任務(wù)和服務(wù)事項(xiàng)三者構(gòu)成了基層治理中的重要治理事務(wù)，即治理任務(wù)密集進(jìn)村。隨著治理任務(wù)密集進(jìn)村而來(lái)的是與之相匹配的工作內(nèi)容，這為痕跡管理日常繁重提供了前提和基礎(chǔ)。

　　二是過(guò)程管理導(dǎo)向明顯。在治理任務(wù)密集進(jìn)村過(guò)程中，上級(jí)政府尤其注重對(duì)基層組織工作的考核，其中一項(xiàng)重要的考核內(nèi)容就是工作過(guò)程。對(duì)基層干部而言，用什么來(lái)證明自己曾經(jīng)的工作痕跡呢?對(duì)于信息不充分的上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部而言，如何考核下級(jí)基層組織的工作成效呢?以文字材料為基本內(nèi)容的過(guò)程管理、程序監(jiān)控成為基層治理考核中的重要導(dǎo)向，至此，治理任務(wù)越密集，過(guò)程管理越突出，基層治理中的痕跡管理就越發(fā)嚴(yán)重。

　　綜上，治理任務(wù)密集進(jìn)村和考核上的過(guò)程管理導(dǎo)向，本身催生了大量的文字報(bào)表工作，從而為基層干部群體帶來(lái)了沉重的工作負(fù)擔(dān)。由此觀之，基層之累，根在上層。換言之，上級(jí)政府對(duì)文字報(bào)表考核越多，基層痕跡管理越嚴(yán)重。

　　三、痕跡管理：政治社會(huì)后果

　　從筆者調(diào)研情況來(lái)看，據(jù)多地基層干部普遍反映，痕跡管理在基層治理實(shí)踐中的廣泛蔓延，催生了一系列嚴(yán)重的政治社會(huì)后果。大體如下：

　　首當(dāng)其沖的是基層干部工作負(fù)擔(dān)。眾所周知，基層組織處于我國(guó)壓力型科層制的末梢位置，這一科層結(jié)構(gòu)位置內(nèi)生決定了基層干部群體的工作處境。對(duì)基層干部而言，“權(quán)小、責(zé)重、事務(wù)多”是其工作常態(tài)，而基層干部的時(shí)間和精力卻是有限的，這是生物性硬約束。當(dāng)基層治理實(shí)踐中文字報(bào)表類工作越多，占用其時(shí)間精力勢(shì)必就越多，如此以來(lái)，對(duì)基層干部群體而言，允許其用來(lái)從事其他方面工作的時(shí)間和精力就相對(duì)有限。在政治任務(wù)密集進(jìn)村的當(dāng)下，基層干部負(fù)擔(dān)加重，基層疲憊彌漫。

　　其次，痕跡管理大行其道，造成基層疲憊的同時(shí)，行政空轉(zhuǎn)、基層懸浮等問(wèn)題突出。對(duì)于基層組織而言，工作的重心在于踐行群眾路線中的為人民服務(wù)，過(guò)多甚至一味做文字報(bào)表工作，最終的結(jié)果一定是脫離群眾，演變成體制內(nèi)的自?shī)首詷?。因此，痕跡管理加重基層干部負(fù)擔(dān)倒在其次，關(guān)鍵是有脫離群眾的重大危險(xiǎn)，值得警惕，亟需改變。有基于此，筆者建議有二：

　　一是為基層減負(fù)。核心在于對(duì)基層事務(wù)進(jìn)行分類清理，對(duì)基層必做事項(xiàng)、選做事項(xiàng)和例外事項(xiàng)等做出明確區(qū)分，為基層組織工作內(nèi)容劃定負(fù)面清單、正面清單，防止上級(jí)政府工作隨意發(fā)包分解到基層組織，以免透支基層干部工作精力、挫傷基層干部工作積極性和主動(dòng)性，此為其一。

　　二是科學(xué)制定工作考核方案，務(wù)必徹底打掉基層工作考核中的形式主義。必要的工作材料是合理的，但不分好壞美丑的文字報(bào)表就是工作中的形式主義，甚至是為了卸責(zé)、不出事而做出的程序性工作，因此，上有所效，下必甚焉。因此，解決痕跡管理中的形式主義問(wèn)題，根源在考核，關(guān)鍵在上層。這一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)引起社會(huì)各界充分的重視。
 

　　作者簡(jiǎn)介：王向陽(yáng)(1990-)，男，河南上蔡人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫?、農(nóng)村社會(huì)學(xué)。