上海出租車的管制邏輯“最不壞的市場”是如何形成的
發(fā)稿時間：2013-06-07 00:00:00
這是中國最大的兩個城市，人口數和出租車數量均最為接近，也實行著幾乎完全一樣的管制模式。但北京和上海一個飽受打車難之詬病，一個卻在業(yè)內被認為“管得最好”。
很難說上海形成了一個“好”的市場，只能說眼下看起來“不壞”。雖然“管住了”，但是否“管得對、管得有效率、管得公平”，上海依然還在努力尋找答案。
在人們討論北京的出租車話題時，一個最常被拿來參照的對象是上海。這是中國最大的兩個城市，常住人口都在2000萬以上。擁有的出租車數量也最為接近，分別是6.6萬輛和4.9萬輛。
與北京出租車各種問題飽受詬病不同的是，上海的出租車口碑相對要好很多，車輛干凈整潔，拒載與繞路等問題不常發(fā)生。更重要的是，絕大多數時候，在上海打車并不那么困難。
事實上，上海實行的是和北京幾乎完全一樣的管制模式，發(fā)展過程也幾乎同步。
1980年代末的鐵腕整治
時任上海市長的朱镕基，就曾親自督促行業(yè)整頓。
上海的出租車是在上世紀80年代中后期，從“改革開放前兩家企業(yè)、幾百輛汽車”的基礎上發(fā)展起來。當時，國務院發(fā)布鼓勵發(fā)展公共交通的文件，提出“全民、集體、個人一起上”的刺激政策。到1991年底，上海已有1.2萬輛出租車。
初時，進入這個行業(yè)并不困難，擁有一輛車、考出了駕照，就可以申請資質。1980年代，上海的這個行當就是全民、集體和個人的大混雜。此時，全國各地都處于這種“社會辦出租”階段。
當時在上海市出租汽車公共交通客運管理處擔任處長的王秀寶回憶，一擁而上之后，出租車市場秩序混亂的問題就爆發(fā)了，拒載、亂收費等行為到處存在，市民反映很大。
1980年代后期，時任上海市長的朱镕基，就曾親自督促行業(yè)整頓。“冬天很冷時，他親自到我們這個小小的處里來開會，還把上海經委、技監(jiān)局、質量監(jiān)督局、公安局和工商局等相關部門領導都找來，朱镕基指著那時還很年輕的我，對他們說，我們委托他管理出租車行業(yè)，你們都要支持。”朱镕基的這句話，二十幾年后王秀寶還清晰記得。
當時，上海很多出租車沒有使用計價器打表計費的習慣，而是和乘客去商談價格。這是因為，一個現實的困難是，車上安裝的那些集體小廠生產出來的計價器“不好用”。
在朱镕基的命令之下，上海不僅從海外進口了幾千臺計價器，還從此統(tǒng)一由國有的上海儀電下屬工廠來生產計價器，并強制出租車使用，否則“抓住兩次就吊銷營運證”。
在朱镕基任上，在堅決把損壞行業(yè)聲譽的“害群之馬”清除出出租車司機隊伍的一系列嚴厲舉措下，“亂收費和拒載等違紀問題，就被壓制住了”，上海的出租車市場在1990年代后漸漸走向規(guī)范。
總量控制的由來
1996年后，上海開始按照滿載率“嚴格控制”出租車數量。
最初，上海的出租車行業(yè)管理者心中，沒有出租車數量“總量控制”的概念，這是一個國外的舶來品。
1992-1995年，上海出租車數量從1.2萬輛，增加至3.8萬輛，出租車企業(yè)數量多達五百多家。這讓管理部門在高興之余，也感覺到了困難。
這時候，王秀寶第一次出國到日本考察出租車市場，與出租車管理部門進行交流。
正是這次考察中，他們才了解到出租車總量控制的概念。日本同行說，他們是根據滿載率來衡量出租車數量的飽和程度——如果市場上出租車的滿載率比較低，空載率比較高了，這種情況就不可以投放車輛了，相反的情況則應該投放車輛。
“從管理部門來講，這是對行業(yè)進行宏觀調控的一個重要手段。之前我們沒有這個認識。”王說。
后來，上海的交通管理部門提出了70%滿載率的總量控制標準，也就是說，如果滿載率超過70%，就投入車輛。
“有人覺得出租車太多了，有人覺得出租車太少了，憑什么去判別出租車是多還是少，就是憑這個指標。”王秀寶說，設定為70%，其實就是基于管理者的經驗觀察，70%左右好像駕駛員收入也可以，拒載也少，高峰時期市民都缺車的反映也適中，各方面都比較平衡。后來，也是根據實踐情況，從提高服務質量的角度考慮，管理部門又把這個上限設定調整為65%。
不過，這個指標并沒有定期發(fā)布機制。王秀寶說，“這個指標我們隨時可以查到，有需要的時候就會去看一下，如果某個階段公眾對打車難呼聲比較高，就會持續(xù)觀察一段時間。”
對于總量控制的依據，上海市交通運輸和港口管理局工作人員2009年發(fā)表的論文還進一步提出，建立以里程利用率（即滿載率）為核心指標，以電調供車率、重要站點候車時間、駕駛員收入和勞動強度、后備司機供應能力為參考指標的體系，此外，結合城市常住人口和流動人口的出行周轉量，用于建立更細化的出租車總量規(guī)模調控方案。
從國際上看，不論是在城市管理實踐中，還是學術研究中，普遍認為城市出租車空載率維持在30%-40%是比較合理的水平。
1996年后，上海開始按照滿載率“嚴格控制”出租車數量。國內其他城市，也逐漸采取了同樣的做法。
實際上，自此之后，上海主要只是在某些特定名目下增加出租車數量，比如舉辦運動會、世博會、解決貨運司機崗位問題、解決郊區(qū)出租車數量不足問題等。到現在，上海的出租車數量已增至逾4.9萬輛。
“堅決不發(fā)展個體司機”
“在政府管制能力不足的情況下，個體司機是不能發(fā)展的。”1987年開始，上海不再批準個體司機牌照。這樣的思路，也引發(fā)許多批評。
“在1980年代時，服務質量問題主要出在個體司機這個群體。到1987年，上海就不再批準個體司機獲取出租車運營資質。”王秀寶說。
1990年代上半期的日本考察，更加堅定了這種思路。
當時，王秀寶很好奇日本的管理部門如何解決一些頭疼的難題：比如發(fā)掛號信給被投訴司機來政府部門接受調查時，司機總是聲稱“沒收到”，即便是來了的，談起投訴事宜，“90%會設法賴掉”。
王秀寶便問日本工作人員，你們通知司機過來，他會來嗎？對方反問說，他為什么會不來？王又去問日本司機，如果政府通知你去處理投訴事宜，你會去嗎？對方也反問說，我為什么不去？后來他去實地觀摩了投訴處理過程，發(fā)現日本的司機比較“實事求是”。
在那之后，“我們就更明確，堅決不能發(fā)展個體司機了，這種差距，我們沒法解決”。
從1987年到現在，上海除了在2005年特批過2000個貨運個體司機轉為個體客運資質，就再未發(fā)展過個體司機。目前，上海尚有三千多輛個體出租車在運營中，在出租車總量中占比僅6%。
這樣的思路，引來了不少反對意見。直到今天，不少專家學者們，依然在呼吁對個體司機放開準入。
“理論上說，這樣確實會更有公平性，但公平需要可操作性。站在政府的角度，就是管不了，專家可以來管管看，肯定管不了。”已經從上海市交通局副局長任上退休下來的王秀寶，認為自己的身份可以坦率表達出這個政府無法明言的觀點。“在政府管制能力不足的情況下，個體司機是不能發(fā)展的。”
王秀寶曾經考察了解過，很多城市發(fā)生過的出租車司機罷工、鬧事、上街等事端，幾乎都是發(fā)生在個體司機群體。
但在長期從事出租車行業(yè)研究的上海理工大學副教授陳明藝看來，個體司機無法保證服務質量仍是缺乏內在約束和外在監(jiān)督機制的結果。
陳明藝舉例說，世界上口碑最好的倫敦出租車市場，其實大多為個體司機，為了保證服務質量，這些司機必須經過極為嚴苛的執(zhí)照考試，僅考前準備周期就達一年以上，一旦違規(guī)就會吊銷執(zhí)照，進入和退出的巨大機會成本，約束著這些司機提供優(yōu)質的服務。而韓國的做法是，只有在出租車公司服務15年以上且沒有嚴重違規(guī)的司機，才可能通過申請獲得個體出租車運營牌照。
“扶大扶優(yōu)”
“實現公司制，也必須有度。”
在堅決不發(fā)展個體司機的同時，對于那些公司制的出租車經營者，上海的交通管理者采取的是“扶大扶優(yōu)”的管理導向。
“這是我們從1980年代末、1990年代初開始說的一句話，也算是一個操作規(guī)范。”王秀寶說，大的企業(yè)，下的管理精力肯定多，它很珍惜自己的聲譽，所以這種企業(yè)提供的服務質量相對來說好，所以它又大服務又優(yōu)，那么我們就應該支持，所以那些企業(yè)就壯大了。
在1990年代，民營經濟并不發(fā)達，出租車行業(yè)里的公司，主要是國有和集體兩類企業(yè)，其中實力相對強一些的，是國有企業(yè)。
政府最大的扶助，來自新增出租車額度時的政策傾斜。“出租車牌照是免費獲取，招投標時考評的就是服務質量和公司實力。”王秀寶說，這種考慮，是基于出租車公司一定程度是在承擔政府對行業(yè)的管理職能。
以上海世博會新增出租車額度的招投標為例，結果顯示：上海最大的五家出租車公司，分享了這些額度。
過去二十年來，在“扶大扶優(yōu)”的政策導向下，出租車行業(yè)不斷地兼并，加上上海國有企業(yè)改革過程中，各個領域的國有企業(yè)、集體企業(yè)本身也在不斷合并，公司數量由上世紀八九十年代的五六百家，減少為了現在的一百多家。
其中，大眾、強生、巴士、錦江、海博五大出租車公司的出租車數量，占據了大約70%的市場份額。2010年，強生和巴士合并后，新的強生和大眾，則分別擁有超過1.3萬和9000輛出租車，加起來占據了45%的市場份額。
陳明藝則提出，四大公司不論是從車輛數量還是營業(yè)收入衡量，占據七成市場份額，就已經符合經濟學上對壟斷的定義。任何行業(yè)，壟斷都會帶來尋租和成本過高，競爭才能有活力。“實現公司制，也必須有度。”
在陳明藝看來，除了需要去實現“服務質量好”這樣的結果，也必須評估這個結果，是多大成本帶來的，有沒有可以降低的空間，而這往往是被一味追求行業(yè)管理的管理者所忽略的問題。
出租車市場是一種“管制下的壟斷”，還是“管制下的競爭”？管制的度又在哪里？都成為極為重要的問題。
出租車的定位
需要看到出租車價格背后的收益分配格局。從對上海出租車行業(yè)的調研中了解到，相當部分收益，是以出租車公司管理人員高薪的方式，消解在成本里了。
對比和上海管制模式如出一轍、打車難問題卻顯得水深火熱的北京，王秀寶認為，這牽涉到一個城市對于出租車的定位問題。
“1980年代剛出現出租車的時候，國家在管理上是把它納入了公共交通的范疇。”王秀寶回憶說，當時他們模模糊糊有一種感覺，這并不是一個純粹公共領域，應該是一種市場化的領域，這就牽涉到定位問題。“有的城市曾經把‘人人都打得起出租車’作為行業(yè)定位，為此走了很長時間的彎路。”
在王秀寶看來，出租車是屬于特殊人群和普通人群特殊時間下的出行方式，是一種個性化的高檔出行方式。
按照上海城市交通管理局數據，上海使用出租車出行比例，在公共交通里大約為17%。
“我們對比過發(fā)達國家大城市的數據，這個比例大都只有5%-10%。”王秀寶說。在不同的定位下，出租車的價格并不一樣，國外很多地方出租車價格普遍比較高。只是在國內這個問題要是拿出來討論，可能很多老百姓會不高興。“打車難的問題，其實也是相對的。價格高了，需求就下來了。”
但陳明藝提出，拋開中外出租車價格的可比性不談，即便是漲價有合理性，也還需要看到上調價格背后的收益分配格局。在她對上海出租車行業(yè)的調研中了解到，相當部分收益，是以出租車公司管理人員高薪的方式，消解在成本里了。
資料：
出租車市場的分類
根據經營范圍不一樣，分為出租車和約租車市場，前者可以從事街道巡游、站點候客和預約租車服務；后者只能從事預約租車服務。
根據行業(yè)內經營實體的形態(tài)不同，分為公司制、個體制和混合制。
公司制即市場中的全部或絕大部分經營實體是公司，比如北京；個體制即市場中的全部或絕大部分經營實體是個體，比如溫州、天津；混合制則是公司制和個體制并駕齊驅，比如紐約、倫敦。
