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　　作為基礎(chǔ)教育和國(guó)民教育體系的重要組成部分，學(xué)前教育也是重要的社會(huì)公益事業(yè)。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來說，我國(guó)的幼兒教育在很多環(huán)節(jié)都有所欠缺，主要體現(xiàn)在教育投入不足、教育資源嚴(yán)重缺乏(特別是低齡幼兒入園需求的資源)。其次，辦園水平低，師資隊(duì)伍不健全，大部分在園幼兒享受不到相對(duì)優(yōu)質(zhì)的資源。伴隨著“二孩”政策的放開，托兒服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)前民眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委2015年生育意愿調(diào)查的結(jié)果顯示，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、太費(fèi)精力和無人看護(hù)而不愿生育第二個(gè)子女的人分別占到74.5%、61.1%、60.5%。因此解決托兒?jiǎn)栴}，在實(shí)現(xiàn)更高水平且惠及全民的公平優(yōu)質(zhì)教育的同時(shí)，也將一定程度上有助于提高生育率。

　　學(xué)前教育當(dāng)前存在的問題

　　(一)資源嚴(yán)重不足、投入欠缺、辦園水平較低

　　第一，學(xué)前教育生師比(學(xué)生/教職工比)較高。截至2015年底，全國(guó)共有幼兒園22.37萬所，入園和在園兒童共計(jì)6273.68萬人，幼兒園園長(zhǎng)和教師共230.31萬人。教育部統(tǒng)計(jì)，中國(guó)2015年的幼兒園的生師比為19.9，這個(gè)數(shù)值比大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家高。而世界上許多高福利國(guó)家，如冰島、新西蘭學(xué)前教育的生師比還不到5，由此可以看出，中國(guó)的學(xué)前與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代教育之間仍有很大的差距。

　　第二，幼兒教師流失問題比較嚴(yán)重，專業(yè)的嬰幼兒教師隊(duì)伍嚴(yán)重缺乏。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幼兒教師工作壓力較大，但收入水平較低。近年來全國(guó)各級(jí)各類幼兒園，都不同程度存在教師流失問題。特別是民辦公益性幼兒園，流失情況更為嚴(yán)重，原因是一方面這類幼兒園教師均為非在編的聘用人員，另一方面生均補(bǔ)貼和收費(fèi)在提升教師待遇上的作用未得到很好體現(xiàn)。

　　據(jù)麥可思對(duì)中國(guó)2016年從事“幼兒”與“學(xué)前教育”職業(yè)類大學(xué)生畢業(yè)生調(diào)查結(jié)果顯示，70%左右的大學(xué)生對(duì)該行業(yè)不滿意的主要原因就是認(rèn)為收入過低。目前我國(guó)城市幼兒園托班缺少“專業(yè)化”教師。一項(xiàng)調(diào)查顯示，僅有39%的0-3歲托兒班教師接受過保育員、育嬰員職業(yè)技能鑒定、參觀、見習(xí)期等短期培訓(xùn)。說明大部分托班老師入行前均沒有接受托幼方面的專業(yè)培訓(xùn)。

　　第三，學(xué)前教育投入經(jīng)費(fèi)較少。中國(guó)教育年鑒和教育經(jīng)費(fèi)年鑒公布，2014年，幼兒園教育經(jīng)費(fèi)總投入1758億元，占教育經(jīng)費(fèi)總投入(30365億元)的5.79%。而國(guó)家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)對(duì)幼兒園的投入僅有3.52%。如今歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)幼兒教育的投入經(jīng)費(fèi)已經(jīng)占到了總教育投入的8%-10%。目前中國(guó)的教育投入方面主要集中在義務(wù)教育(即中小學(xué)階段)(約占50%)，對(duì)于學(xué)前教育的投入非常少，難以解決費(fèi)用過高給家長(zhǎng)帶來的教育負(fù)擔(dān)。

　　第四，優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源仍相對(duì)匱乏。雖然當(dāng)前學(xué)前教育資源不足問題已有效緩解，但需注意的是，優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源仍相對(duì)匱乏。截至2015年底，中國(guó)民辦幼兒園有14.64萬所，占幼兒園總數(shù)的65%。許多民辦托兒所收費(fèi)過高、師資素質(zhì)及保育品質(zhì)不能滿足家長(zhǎng)的期望。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多民辦幼兒園缺少有經(jīng)驗(yàn)的育兒老師，由于教師資源緊張，老師幾乎很少有時(shí)間去解決孩子爭(zhēng)玩具、爭(zhēng)活動(dòng)場(chǎng)地等問題。雖然民辦幼兒園彌補(bǔ)公立幼兒園數(shù)量不足，但服務(wù)品質(zhì)還有待提升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2010年至今，經(jīng)媒體和網(wǎng)絡(luò)曝光的發(fā)生在幼教機(jī)構(gòu)的虐童或疑似虐童事件，已經(jīng)超過60起。涉事機(jī)構(gòu)多以民辦幼兒園或托兒所、早教園為主，其中多為資質(zhì)不全或無證機(jī)構(gòu)。

　　(二)托育服務(wù)嚴(yán)重短缺、不能滿足低齡幼兒入園的需求

　　我國(guó)托育服務(wù)嚴(yán)重短缺，0-3歲嬰幼兒在各類托幼機(jī)構(gòu)的入托率僅為4%，遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國(guó)家50%的比例。在中國(guó)家庭中，祖父輩承擔(dān)著大量撫育孫輩的工作。據(jù)調(diào)查顯示，北京地區(qū)約有80%的嬰幼兒都是由祖輩參與看護(hù)。然而，由于部分祖輩尚未退休(或?qū)⒀舆t退休)、缺乏體力、不適應(yīng)城市生活、住房擁擠等原因，許多家長(zhǎng)白天又不得不工作，因此對(duì)托兒服務(wù)有著強(qiáng)烈的需求。

　　隨著“二孩”政策的放開，3周歲以下低齡幼兒的入園需求將進(jìn)一步增長(zhǎng)，而目前中國(guó)只有少數(shù)幼兒園開設(shè)小小班(適合2-3歲的幼兒)，遠(yuǎn)不能滿足需求，而適合2周歲以下嬰幼兒的托育服務(wù)更是寥寥無幾。

　　國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委近日發(fā)布《2016年我國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，從2003年到2013年間，中國(guó)出生人口始終在1600萬上下波動(dòng)。2016年，出生人口超過了1786萬，生育水平提高到1.7以上，二孩及以上占比超過了45%。國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委副主任王培安在全面兩孩新聞發(fā)布會(huì)上公布，實(shí)施全面兩孩政策后，每年新增的出生人口平均可能達(dá)到300萬。照此計(jì)算，2021年學(xué)前教育階段適齡幼兒將增加1500萬人左右，而幼兒園教師和保育員預(yù)計(jì)缺口300萬。

　　而在這些有限的托幼機(jī)構(gòu)里，嬰幼兒教育服務(wù)質(zhì)量也存在很多問題。由于我國(guó)《幼兒園工作規(guī)程》中規(guī)定幼兒園適齡幼兒為3-6周歲(或7周歲)。因此接收兩三歲以前孩子的集體機(jī)構(gòu)主要是托兒所。而目前社會(huì)上0-3歲的機(jī)構(gòu)管理基本是市場(chǎng)化的操作模式，現(xiàn)有親子機(jī)構(gòu)較大比重屬于商業(yè)范疇與個(gè)人行為，沒有統(tǒng)一的政策和規(guī)范。

　　此外，長(zhǎng)久以來，托兒所和幼兒園都是獨(dú)立分開的，不管是在機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是在教育理念、教育目標(biāo)上都是截然分開的。0-3歲兒童進(jìn)入托兒所接受保育，歸衛(wèi)生部門管理;3-6歲進(jìn)入幼兒園接受保育和教育，歸教育部門管理。這種管理不一致，既造成學(xué)前教育缺乏連續(xù)性、完整性，又使0-3歲嬰兒一直處于保教分離狀態(tài)。

　　調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，幼兒機(jī)構(gòu)內(nèi)缺乏0-3歲嬰幼兒身心發(fā)展基本特征與規(guī)律的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏具有合格資質(zhì)、專業(yè)水平高的師資力量，需要配備適合的活動(dòng)材料、參考資料以及基本的環(huán)境與設(shè)施。幼兒機(jī)構(gòu)開展的0-3歲教養(yǎng)活動(dòng)大多嘗試遷移3-6歲幼兒的發(fā)展規(guī)律和教育經(jīng)驗(yàn)，不僅效果甚微有時(shí)甚至適得其反，違背了嬰幼兒的自然成長(zhǎng)規(guī)律。許多被調(diào)查者認(rèn)為開展嬰幼兒教育服務(wù)最大的困難是：缺乏專業(yè)理論人員的指導(dǎo)(有200人這樣認(rèn)為)，缺乏接受過相關(guān)培訓(xùn)的保教人員(185人)，硬件配備不完善(138人)，缺乏適合0-3歲嬰幼兒的活動(dòng)課程(133人)，以及理論研究支撐(95人)。

　　改進(jìn)建議

　　“堅(jiān)持共享發(fā)展，著力增進(jìn)人民福祉”是“十三五時(shí)期”國(guó)家對(duì)民生問題的重要規(guī)劃部署，而教育作為公共服務(wù)體系中人民群眾最為關(guān)心也是最為現(xiàn)實(shí)的利益問題，國(guó)家強(qiáng)調(diào)將以提高質(zhì)量為主線，以促進(jìn)公平為重點(diǎn)，而提高教育質(zhì)量，關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于“抓普惠和補(bǔ)短板”。另外《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》也是從“優(yōu)質(zhì)普惠教育”著手，目的在于實(shí)現(xiàn)更高水平且惠及全民的公平優(yōu)質(zhì)教育。因此，為了努力實(shí)現(xiàn)“十三五時(shí)期”中對(duì)“優(yōu)質(zhì)普惠教育”的戰(zhàn)略部署，包括全面普及十五年教育以及落實(shí)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，本報(bào)告將從補(bǔ)齊教育短板和擴(kuò)大普惠性教育兩個(gè)角度為學(xué)前教育的發(fā)展提供建議。

　　第一，加大政府對(duì)學(xué)前教育的投入，切實(shí)改善因資金不足帶來的資源緊缺和質(zhì)量問題。相比歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)對(duì)幼兒教育的投入經(jīng)費(fèi)還相當(dāng)?shù)牟蛔?，政府需要加大?duì)學(xué)前教育的投入，擴(kuò)大幼兒教師的隊(duì)伍，同時(shí)注重學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的效率，可從以下方面進(jìn)行考慮：其一，從補(bǔ)貼企業(yè)轉(zhuǎn)為補(bǔ)貼幼師個(gè)人，或像巴西那樣創(chuàng)立公共基金，以提高幼兒教師的福利水平，吸引一批穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的幼教師資力量，從而大幅度降低生師比，縮小和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的差距。

　　其二，完善學(xué)前教育的運(yùn)行保障機(jī)制，加快制定公辦幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)和普惠性民辦幼兒園生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，依法落實(shí)非在編幼兒教師的社會(huì)保障，以及逐步提高非在編幼兒教師的工資待遇水平。其三，加強(qiáng)幼兒園的內(nèi)涵化建設(shè)，積極推進(jìn)幼兒園課程游戲化項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)所有幼兒園按標(biāo)準(zhǔn)配齊配足保教人員，并逐步做到持幼兒園教師資格證的專任教師比例達(dá)到95%以上等。

　　為應(yīng)對(duì)入園高峰，政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種形式舉辦提供普惠性服務(wù)的民辦幼兒園。在新建公益普惠性幼兒園的同時(shí)，也可以向有資質(zhì)的普惠性民辦幼兒園、企事業(yè)單位及其他組織舉辦的幼兒園等購(gòu)買學(xué)前教育服務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大公益普惠幼兒園的覆蓋范圍，同時(shí)進(jìn)一步滿足孩子方便入園和就近入園的需求。另外在擴(kuò)大公益普惠性學(xué)前教育覆蓋率的同時(shí)也要兼顧保證教學(xué)質(zhì)量，參照義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)制度，建立幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)制度，保證經(jīng)費(fèi)投入程度能有效抑制民辦幼兒園的擴(kuò)張沖動(dòng)。

　　在提高幼兒園或托兒所的保教質(zhì)量方面，可參照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)(如英國(guó)已建立的《幼兒看護(hù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)理》)制定嚴(yán)格的學(xué)前教育的評(píng)估制度。主管部門在評(píng)定幼兒園或托兒所的資質(zhì)或頒發(fā)有關(guān)開業(yè)證件時(shí)，應(yīng)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。比如，在生均玩具、師生比例、活動(dòng)場(chǎng)地、衛(wèi)生消防管理、師資要求等軟硬件上要有一個(gè)明確的要求，不符合條件的幼兒園或托兒所要限期改正，再不符合要求則堅(jiān)決予以取締。

　　第二，大力發(fā)展城市地區(qū)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系，并推進(jìn)“托幼一體化”建設(shè)。我國(guó)2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“重視0-3歲嬰幼兒早期教育”。我國(guó)對(duì)于這方面的研究還處于起步階段，可以借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)外托幼服務(wù)體系以及托幼銜接活動(dòng)的成功經(jīng)驗(yàn)。

　　當(dāng)前世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)0-3歲嬰幼兒教養(yǎng)高度關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前0-3歲早期教養(yǎng)覆蓋率最高的國(guó)家是丹麥，幾乎60%的6個(gè)月-3歲的兒童能夠參與“早期兒童教育和關(guān)懷”(Early ChildhoodEducation and Care)方案;在芬蘭和瑞典，大約50%的1-2歲兒童能參與該方案;在比利時(shí)，大約30%的3個(gè)月-3歲的兒童能參與該方案。在法國(guó)，22%-35%的孩子在2歲時(shí)就進(jìn)入托兒所，98%的孩子在3歲前入托。

　　美國(guó)在奧巴馬入主白宮后，立即公布了“0-5歲綜合教育計(jì)劃”，擬每年由聯(lián)邦政府對(duì)幼兒及家長(zhǎng)投資100億美元，為兒童提供整合性的早期教育和保育服務(wù)。美國(guó)托兒所被稱為“day care”(日托服務(wù))，多是私人開辦。托兒所分大班(2-3歲)、中班(1-2歲)和小班(1個(gè)月-1歲)，每班大概15個(gè)孩子。老師和孩子的人數(shù)配比分別是大班1∶6，中班1∶5，小班約為1∶4。日本的學(xué)前教育由保育園和幼稚園分別開展，保育園依托兒童福利法設(shè)立，從2個(gè)月的嬰兒到未入學(xué)的兒童均可申請(qǐng)入園，由政府審核通過后入園;幼稚園跟我國(guó)的幼兒園類似，主要招收3周歲以上幼兒。

　　中國(guó)在借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)外托幼服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要根據(jù)國(guó)情，建立各種形式的托兒所，鼓勵(lì)有條件的幼兒園開辦小小班，給予政策上的傾斜和扶助，以滿足各種人群的需要，從而更好地應(yīng)對(duì)“二孩”政策帶來的壓力。托兒所招收的孩子最小的可以是剛滿月，最大的到3歲。在管理上，可以根據(jù)孩子的年齡分班，也可以是混合年齡班。托兒所可以向澳大利亞Childcare Centre(兒童照顧中心)學(xué)習(xí)，根據(jù)需求設(shè)立靈活的日托服務(wù)時(shí)間(如：允許部分孩子早上7點(diǎn)-晚上7點(diǎn)在日托班、部分孩子上午8點(diǎn)-下午5點(diǎn)在日托班，還有部分孩子上午9點(diǎn)-下午4點(diǎn)在日托班)，這樣可以滿足不同家長(zhǎng)的對(duì)孩子日托的需求。

　　同時(shí)，政府各相關(guān)職能部門應(yīng)全面統(tǒng)籌，明晰職責(zé)，加強(qiáng)學(xué)前教育一體化的區(qū)域合作，同時(shí)又要為不同年齡段的孩子制定恰當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。雖然強(qiáng)調(diào)托幼要一體，但是畢竟幼兒托管的年齡階段是0-3歲，上幼兒園的年齡階段是3-6歲，這兩個(gè)年齡階段學(xué)生的身心特點(diǎn)不同，所以就要在不同的階段制定不同的教育目標(biāo)，以適應(yīng)每個(gè)年齡階段的幼兒。此外，幼兒一體的目標(biāo)要有連續(xù)性。年齡雖然有階段性，但是每個(gè)年齡段又是連續(xù)的，身心變化也是逐漸發(fā)生的，不會(huì)一夜之間就發(fā)生突變。

　　因此，托幼一體的目標(biāo)又要有連續(xù)性，不能有明顯的脫節(jié)現(xiàn)象。現(xiàn)下很多幼師在對(duì)0-3歲、3-6歲嬰幼兒進(jìn)行教學(xué)的過程中，采取的是較為宏觀的教育方式，并沒有根據(jù)嬰幼兒自身的特點(diǎn)展開針對(duì)性教育。中職、高職院校應(yīng)瞄準(zhǔn)市場(chǎng)的需求，增加0-3歲教育專業(yè)，設(shè)置3歲前教育學(xué)、3歲前心理學(xué)、3歲前衛(wèi)生學(xué)及3歲前教育技能等課程。

　　第三，加強(qiáng)和完善兒童保護(hù)法律體系，鼓勵(lì)家庭、學(xué)校和社會(huì)組織合力進(jìn)行監(jiān)管。北京師范大學(xué)王振耀認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在兒童管理方面存在許多問題，諸如：機(jī)構(gòu)設(shè)置較為傳統(tǒng)，政府執(zhí)行力也不夠強(qiáng)等。目前中國(guó)有關(guān)兒童的立法主要有《未成年人保護(hù)法》《婦女兒童權(quán)益保障法》《預(yù)防未成年人犯罪法》和《義務(wù)教育法》。這些立法雖然對(duì)兒童保護(hù)均有涉及，但并不系統(tǒng)，且缺乏實(shí)施細(xì)則。此外，由于中國(guó)目前福利制度缺乏，兒童保護(hù)無法真正落到實(shí)處。幼兒保護(hù)除了需要國(guó)家立法之外，同時(shí)也需要家庭、學(xué)校、社會(huì)等主體都承擔(dān)起保護(hù)的職責(zé)。

　　在內(nèi)地，在兒童服務(wù)、兒童救助方面，政府和民間組織良性互動(dòng)的完整體系還沒有建立起來。而在香港，社會(huì)保護(hù)兒童方面除了有一套完整成熟的兒童保護(hù)法律體系，更有社會(huì)組織關(guān)注和保護(hù)兒童。在香港，保護(hù)兒童法律條例非常完善細(xì)致，包括《保護(hù)兒童及少年條例》《教育條例》《擄拐和管養(yǎng)兒童條例》等十幾條。除有完善的法律保護(hù)體系外，香港還有很多社會(huì)組織機(jī)構(gòu)(如香港防止虐待兒童會(huì)、社會(huì)家庭福利會(huì))，用自己的力量支持和保護(hù)兒童的健康成長(zhǎng)，為兒童維權(quán)。因此，內(nèi)地不妨學(xué)習(xí)香港在兒童保護(hù)體系的長(zhǎng)處。