自“十一五”規(guī)劃提出“理順省級以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”以來，全國已有23個(gè)省(區(qū))不同程度地響應(yīng)并貫徹了中央的這項(xiàng)改革意圖，但改革的具體效果如何值得進(jìn)一步研究。H省是最早進(jìn)行這項(xiàng)改革的省份之一。因此，對H省改革情況進(jìn)行調(diào)查，總結(jié)改革的成效和問題，對完善這項(xiàng)改革本身以及進(jìn)一步走向省直管縣行政體制改革具有十分重要的意義。我們對H省，市、縣兩級1 74位財(cái)政局(副)局長進(jìn)行了問卷調(diào)查和深入訪談。樣本有兩類，一類是調(diào)查對象職級為處級同時(shí)工作地點(diǎn)為地級市，有效樣本共51個(gè)，統(tǒng)計(jì)中使用“處級”的表述;第二類是調(diào)查對象職級為科級同時(shí)工作地點(diǎn)為縣(包括市轄區(qū)、縣級市)，有效樣本共為1 23個(gè)，統(tǒng)計(jì)中使用“科級”的表述。
一、體制銜接困境
調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，省直管縣財(cái)政體制僅僅是在財(cái)政資金的劃撥上實(shí)現(xiàn)了省縣直達(dá)，行政管理體制并沒有發(fā)生變化。在財(cái)政權(quán)方面，省是直管縣(市)的領(lǐng)導(dǎo)，在人事權(quán)和行政權(quán)方面，地級市(州)是直管縣(市)的領(lǐng)導(dǎo)。這就造成了財(cái)政體制與行政體制不銜接的困境：一方面，縣級政府的人事權(quán)仍在市級手里，受頭上“帽子”的限制，縣級政府并不能真正放開手腳，破除現(xiàn)有財(cái)政限制，全力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)。另一方面，縣級政府的其他行政權(quán)力受垂直領(lǐng)導(dǎo)體制和市級領(lǐng)導(dǎo)的限制，難以實(shí)現(xiàn)橫向統(tǒng)籌。這種分工聯(lián)合型的管理體系，由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，會在政策執(zhí)行和監(jiān)督的具體過程中造成缺位、重復(fù)與割裂等問題。
二、權(quán)責(zé)匹配困境
省直管縣財(cái)政體制下，市級財(cái)政不再擁有對縣級財(cái)政的管理權(quán)限，在不具有合法性地位的前提下，地級市面臨權(quán)責(zé)匹配的困境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，72 .5%的地級市財(cái)政局長、46.4%的縣財(cái)政局長認(rèn)為權(quán)責(zé)匹配情況弱化。通過對其他數(shù)據(jù)的比較分析可以發(fā)現(xiàn)其原因如下：
第一，地級市的財(cái)力弱化。31.4%的地級市財(cái)政局長、37.2%的縣財(cái)政局長認(rèn)為地級市的財(cái)力在弱化。其原因在于，雖然H省在設(shè)定的改革原則中提出要“維持現(xiàn)行利益分配格局，保證各級財(cái)政現(xiàn)行體制和政策規(guī)定范圍內(nèi)的既得財(cái)力不受影響”，但是，地級市并沒有享受到縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“增量”分成。
第二，省政府的支持力度減弱?？萍壐刹坑捎谥饔^因素和信息不對稱的限制，難以對“省政府的支持力度”做客觀描述，而41.1%的處級干部認(rèn)為省政府的支持力度減弱，這對于地級市有效開展工作和履行自身職責(zé)來說具有不利影響。
第三，地級市對縣級的控制力減弱。處級和科級認(rèn)同“對縣(區(qū))的控制力減弱”的比例分別為90.2%和70.7%。其原因在于，地級市不再具備縣級財(cái)務(wù)的集中權(quán)和轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán)，加上其自身財(cái)力也在弱化，無法對縣形成有效的財(cái)政約束或激勵。
三、定位困境
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，省直管縣財(cái)政體制改革后，縣(縣級市)和地級市面臨定位困境，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，定位認(rèn)識不明確。剔除掉小概率事件，對于縣(縣級市)的定位，處級和科級的最高選擇比例和最低選擇比例間的差距只有11.8%和13.0%;對于地級市的定位，處級和科級的最高選擇比例和最低選擇比例間的差距是21.6%和32.6%，但是其他的選項(xiàng)選擇比例比較接近。以上說明，無論縣(縣級市)還是地級市，政府干部對其的定位認(rèn)識是不明確的。
第二，定位認(rèn)識不統(tǒng)一。關(guān)于“縣是公共產(chǎn)品的提供者”這一定位，在有效樣本中，有80.4%的處級干部和67.5%的科級干部認(rèn)同，在縣(縣級市)的定位中，這是處級干部與科級干部認(rèn)識差異最大的定位描述;關(guān)于“地級市是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌者”這一定位，有56.9%的處級干部和34.1%的科級干部認(rèn)同，在地級市的定位中，這是處級干部與科級干部認(rèn)識差異最大的定位描述;同時(shí)，關(guān)于其他定位描述，處級干部和科級干部的認(rèn)識中也存在不同程度的差異。同時(shí)，在關(guān)于“省直管縣財(cái)政體制改革推進(jìn)的限制因素”的多選題中，有37位處級干部和69位科級干部認(rèn)同政府職能定位是限制省直管縣財(cái)政體制改革推進(jìn)的因素之一，分別占各自有效樣本的72.5%和56.1%?？梢?，領(lǐng)導(dǎo)干部對政府職能定位的認(rèn)識影響省直管縣的實(shí)施效果，從側(cè)面驗(yàn)證了目前面臨的定位困境。
四、合作困境
根據(jù)問卷統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，98%的市、縣財(cái)政局長認(rèn)為實(shí)行省直管縣后基層財(cái)政對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度在增加。市、縣財(cái)政局長都在訪談中提到，一方面，市縣財(cái)政依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政干部希望為本地爭取到較多的轉(zhuǎn)移支付金額。另一方面，轉(zhuǎn)移支付的類型和規(guī)模不夠合理，大部分是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，限制了使用的對象，同時(shí)需要基層政府提供相關(guān)配套，市縣政府的財(cái)政壓力很大。這種依賴程度的提高客觀上造成了縣與縣、縣與市之間為爭奪更多的轉(zhuǎn)移支付資金而進(jìn)行激烈競爭。在問卷調(diào)查中，有69.9%的科級干部認(rèn)為“縣域之間的競爭加劇”，在同類選項(xiàng)中科級干部選擇比例是最高的，處級干部中也有47.1%認(rèn)同這一問題;同時(shí)，有62.7%的處級干部認(rèn)為“市縣經(jīng)濟(jì)協(xié)作弱化”，在同類選項(xiàng)中處級干部選擇比例是最高的，科級干部中也有50.4%認(rèn)同這一問題。由此可見，實(shí)行省直管縣財(cái)政改革之后，地級市和直管縣之間關(guān)系轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)的爭項(xiàng)目、爭資金等情況已經(jīng)造成市縣之間，的合作困境，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不利于基本服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。
五、監(jiān)督困境
實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革后，直管縣(市)面臨監(jiān)督力度加強(qiáng)與監(jiān)督效果不力的矛盾困境。一方面，在對“省對縣(市)財(cái)政的監(jiān)管力度”的調(diào)查中，大部分科級干部和部分處級干部認(rèn)為監(jiān)督力度加強(qiáng)。43.1%的地級市財(cái)政局長、73.2%的縣財(cái)政局長認(rèn)為省對縣(市)財(cái)政的監(jiān)管力度增加。另一方面，由于監(jiān)督機(jī)制的不健全，導(dǎo)致多重檢查和重復(fù)檢查，直管縣(市)要承擔(dān)來自中央、省、市、同級部門的多重檢查，但具體監(jiān)督的結(jié)果難以在不同監(jiān)督體系間流通共享。隨著縣(市)項(xiàng)目增加、資金額度加大，監(jiān)督檢查的頻率增加，檢查時(shí)間跨度大，不僅導(dǎo)致縣(市)財(cái)政部門工作人員疲于接待檢查，而且導(dǎo)致縣級財(cái)政承擔(dān)的監(jiān)督檢查成本逐年上升。
