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　　摘要：歷代首都圈所在的高層政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū)，所轄縣的數(shù)量，往往比其他政區(qū)要多。如此安排的原因，可能是為了首都圈有一個(gè)比較大的腹地，便于軍事布防，同時(shí)也有“以重觀瞻”之意。

　　我們今天所說(shuō)的“首都圈”，古代相關(guān)的稱呼很多，有王畿、帝畿、畿內(nèi)、畿甸、京畿等等。古人對(duì)首都和首都圈非常重視：“王畿者，四方之本也。京邑者，又王畿之本也”;“京師者，天下之本，而畿甸者又京師之輔也”;“畿甸者，天下根本之地”;“京畿者，天下之根本”。由于首都及“首都圈”的特殊性和重要性，各個(gè)王朝除了在軍事、經(jīng)濟(jì)上重視外，在行政區(qū)劃設(shè)置和管理體制上也采取了一些特殊措施。

　　古代首都圈的政區(qū)設(shè)置有四大特點(diǎn)

　　古代首都圈的政區(qū)設(shè)置大體上說(shuō)有四個(gè)特點(diǎn)。

　　一是實(shí)行行政區(qū)劃層面的特殊制度。

　　包括兩個(gè)方面，即首都圈的行政區(qū)劃通名與其他地方不同，職官制度也不一樣。古人認(rèn)為：“王畿千里之地，天子所自治。”多個(gè)朝代在政區(qū)通名層面對(duì)首都圈進(jìn)行特別命名。

　　秦朝在全國(guó)施行郡縣制，兩漢為郡國(guó)制。秦朝將首都咸陽(yáng)附近的地區(qū)稱之為內(nèi)史，西漢改置為京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)，官制也不一樣。唐代全國(guó)實(shí)行的是州縣制或郡縣制。唐玄宗登基后，改雍州為京兆府，洛州為河南府。

　　據(jù)《唐六典》記載，京兆、河南、太原三府置有府牧(從二品)、尹(從三品)、少尹(從四品下)，品級(jí)分別與在外的大都督府都督、長(zhǎng)史、司馬相同，在外各州設(shè)刺史(按州的等級(jí)，分別為從三品、正四品上、正四品下)、別駕、長(zhǎng)史、司馬等官缺。京畿各府的官員品級(jí)明顯要比各州高。唐玄宗將首都圈政區(qū)命名為府，這一制度為以后多個(gè)朝代所繼承。

　　二是首都圈的政區(qū)通名與其他地區(qū)相同，但是實(shí)行特殊的職官制度。

　　有的朝代，將全國(guó)的高層政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū)統(tǒng)一為同一個(gè)通名，首都圈的政區(qū)表面上沒(méi)有什么特殊，但是它的職官制度有些特別。

　　東漢時(shí)，以河南郡為都城，行政長(zhǎng)官為河南尹，其他各郡的長(zhǎng)官為太守。京都西、北、東三面的弘農(nóng)、河?xùn)|、河內(nèi)三郡，也是置尹。這是尊崇京都和京都附近各郡的舉措。東漢后期，逐漸形成州郡縣三級(jí)制，此后曹魏和西晉均以司州為首都圈，司州與其他各州一樣實(shí)行州制。但是，西晉司州的行政長(zhǎng)官為司隸校尉，其他各州為刺史。

　　從宋朝開(kāi)始，以府相稱的政區(qū)逐漸增多，京府與其他府的差異，只能通過(guò)職官制度進(jìn)行區(qū)別。北宋以開(kāi)封府為首都，設(shè)有府牧一人，從三品;尹一人，從三品;少尹二人，從四品下。但這些都是榮譽(yù)性職位，并不常置。實(shí)際上的開(kāi)封府行政長(zhǎng)官為權(quán)知開(kāi)封府事。普通的府僅置知府、通判等官缺。

　　明代首都順天府設(shè)府尹(正三品)、府丞(正四品)、治中(正五品)、通判(正六品)、推官(從六品)等，普通府設(shè)知府(正四品)、同知(正五品)、通判(正六品)、推官(正七品)。清代仍以北京為首都，順天府、普通府的官缺設(shè)置基本同明代，僅僅裁掉了推官。清代又特別重視京師的管理，從乾隆年間開(kāi)始，欽派部院大臣兼管府尹事務(wù)，稱為“兼尹”，也就是順天府實(shí)際上有兩員行政長(zhǎng)官。

　　三是轄縣數(shù)量比其他統(tǒng)縣政區(qū)要多，而且政區(qū)的等第較高。

　　歷代首都圈所在的高層政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū)，所轄縣的數(shù)量，往往比其他政區(qū)要多。如此安排的原因，可能是為了首都圈有一個(gè)比較大的腹地，便于軍事布防，同時(shí)也有“以重觀瞻”之意。

　　如《漢書(shū)·地理志》載三輔共轄五十七縣，《隋書(shū)·地理志》京兆郡轄二十二縣，《舊唐書(shū)·地理志》載京兆府領(lǐng)縣二十，《宋史·地理志》載開(kāi)封府轄十六縣，轄縣數(shù)都比同時(shí)期的統(tǒng)縣政區(qū)要多。

　　朝廷通過(guò)對(duì)政區(qū)等第的劃分，可以決定該政區(qū)長(zhǎng)官的級(jí)別、行政機(jī)構(gòu)的規(guī)模(僚屬與其他人員的數(shù)量)、行政經(jīng)費(fèi)的多少，以及地方官升黜的依據(jù)。唐宋時(shí)期對(duì)全國(guó)政區(qū)的等第劃分是以經(jīng)濟(jì)因素，主要是以戶口數(shù)來(lái)劃分的。但是首都圈各級(jí)政區(qū)等第的劃分標(biāo)準(zhǔn)是政治地位。如唐代以戶口標(biāo)準(zhǔn)將各縣劃分為上中下三等，同時(shí)又實(shí)行赤、畿、望、緊的制度，首都及陪都所在的各縣為赤縣，也稱京縣，首都及陪都各府所轄的其他各縣為畿縣，不再考慮其戶口的多寡。

　　四是行政區(qū)劃相對(duì)穩(wěn)定，當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)變動(dòng)時(shí)，政府通過(guò)管理制度的調(diào)節(jié)加強(qiáng)對(duì)京畿地區(qū)的控制。

　　唐安史之亂后，至德元年(756年)置京畿節(jié)度使，領(lǐng)京兆府和同、岐、金、商等州。這個(gè)變動(dòng)，使京畿的區(qū)域由京兆一府?dāng)U展至一府四州，擴(kuò)大了京畿的腹地，管理體制也由府統(tǒng)領(lǐng)制演變?yōu)榈澜y(tǒng)領(lǐng)制。又如北宋，景德三年(1006年)置開(kāi)封府界提點(diǎn)司，地位相當(dāng)于在外的路，管轄開(kāi)封府各縣事務(wù)，成為一個(gè)特別路區(qū)。此后，或有開(kāi)封府界建制，或設(shè)京畿路。

　　在這種情況下，開(kāi)封府知府的主要職能調(diào)整為以管理京師為主?；实v五年(1053年)設(shè)置的京畿路，區(qū)域包括京府開(kāi)封府，同時(shí)將京東的曹州及京西的陳、許、鄭、滑等五州作為京師的輔郡，使得首都圈的范圍擴(kuò)大，共轄四十二縣。唐宋這兩次變化，一方面擴(kuò)大了首都圈的范圍，同時(shí)使得原先的京府行政長(zhǎng)官的管轄區(qū)域縮小或職能縮減。類(lèi)似的還有明代的總督巡撫制度，也是打破了順天府與直隸固有的政區(qū)，形成了京畿地區(qū)的多個(gè)巡撫轄區(qū)。

　　從直隸地區(qū)到直隸省

　　元代的首都圈為大都路，轄十州二十二縣。又將河北、山東、山西、漠南等廣大地域直屬于中書(shū)省，稱為腹里，同時(shí)設(shè)行中書(shū)省管理各地。如此一來(lái)，產(chǎn)生了一大片既不屬于行省，又不屬于首都圈，但是由中央直接管理的區(qū)域。

　　明洪武十三年罷中書(shū)省，以所領(lǐng)郡縣直隸六部，全國(guó)共有一個(gè)直隸地區(qū)及十二個(gè)地方高層政區(qū)。永樂(lè)元年(1403年)罷北平布政使司，所領(lǐng)府州直隸北京。由此，明代的首都圈有廣義和狹義兩個(gè)：廣義的為直隸(北直隸)，狹義的為京師順天府。

　　清代在明代的基礎(chǔ)上，通過(guò)職官層面的調(diào)整，逐步將直隸地區(qū)變?yōu)橹彪`省?？滴醭醪弥彪`總督，由直隸巡撫管轄直隸全境及順天府在外各州縣。雍正二年十月，因直隸巡撫李維鈞“辦事勤慎，且能訓(xùn)練士卒，整飭營(yíng)伍”，授為直隸總督，并令提督、總兵官聽(tīng)其節(jié)制。雍正下諭此為特例。此后，一直未設(shè)直隸巡撫。乾隆二十八年，照四川總督之例，直隸總督兼管巡撫事務(wù)，至清末未變，是為清代八大總督之一。

　　直隸地區(qū)實(shí)行省制后，“直隸”這個(gè)省名容易引起誤解。乾隆十三年九月，禮部尚書(shū)王安國(guó)在奏折中說(shuō)：

　　明時(shí)南北兩京皆不設(shè)布按等官，事由道府直達(dá)內(nèi)部，故曰“直隸”，猶直隸州之不隸于府而直隸布政使司也。本朝初沿明制，裁南直隸，增安徽、江蘇兩布政使司。厥后直隸亦設(shè)布按官，事申總督題奏，不直達(dá)內(nèi)部矣，而“直省”之名仍舊。此見(jiàn)之尋常文字原無(wú)妨礙，惟典禮之書(shū)期垂不朽，似應(yīng)核其名實(shí)。

　　建議皇帝給直隸省取個(gè)新的名字，達(dá)到名實(shí)相符的效果。此事雖未實(shí)行，但奏折所言反映了當(dāng)時(shí)朝廷官員對(duì)“直隸省”的認(rèn)識(shí)。

　　直隸總督行政空間的縮小與直隸省的消亡

　　明末隨著順天府和直隸地區(qū)施行總督巡撫制度，順天府尹的行政空間僅僅局限于京城之內(nèi)。進(jìn)入清代，順天府尹與直隸總督(或巡撫)的行政空間關(guān)系時(shí)有調(diào)整。

　　對(duì)府州縣等地方官員來(lái)說(shuō)，錢(qián)谷刑名是他們的主要職權(quán)。對(duì)總督巡撫等地方大員來(lái)說(shuō)，他們的主要職權(quán)除了錢(qián)谷刑名之外，就是對(duì)地方官的考核權(quán)和委署權(quán)。

　　在順、康、雍三朝，順天府府尹只有對(duì)順天府治中、通判、經(jīng)歷和大興、宛平兩京縣官員進(jìn)行京察的權(quán)力。直隸總督雖然也有對(duì)這些官員的考核權(quán)，但僅僅是形式上的會(huì)稿。順天府其他各州縣官員的考核以及與直隸各屬之間的官員相互升調(diào)，大多由直隸總督會(huì)同府尹題奏，也就是說(shuō)此項(xiàng)權(quán)力主要在總督手中。直隸總督實(shí)際上主管著順天府屬各州縣官員的升遷，使得順天府尹位高而權(quán)輕。

　　嘉慶十八年九月的天理教起義，部分起義者攻入紫禁城，對(duì)朝廷震動(dòng)很大。嘉慶為此采取的措施，改變了順天府尹與直隸總督的行政空間格局。嘉慶于同年十一月批準(zhǔn)了新制定的《順天府屬州縣官考察升調(diào)例》：

　　查順天府所屬二十四州縣，定例均系直隸總督專主，府尹會(huì)銜。嗣后大興、宛平二縣缺出，請(qǐng)歸府尹于所屬之員詳加遴選，出具考語(yǔ)，奏請(qǐng)升調(diào)。其外二十二州縣揀選題調(diào)，均令府尹主稿，總督會(huì)銜。如順天府所屬官員無(wú)可保題，再咨行總督于通省揀選，令總督主稿、府尹會(huì)銜。順天府屬佐雜各缺，亦歸府尹專主辦理。

　　經(jīng)過(guò)此次改革后，順天府全境二十四州縣的正印官和佐雜各官的考核調(diào)補(bǔ)均由府尹主稿、總督會(huì)稿，也就是說(shuō)順天府尹對(duì)下屬的人事權(quán)，由大興、宛平兩京縣擴(kuò)展到整個(gè)順天府轄區(qū)。順天府尹由此成為一個(gè)完全意義上的順天府行政長(zhǎng)官。順天府成為了一個(gè)相對(duì)封閉、獨(dú)立的區(qū)域，只有當(dāng)本區(qū)域內(nèi)挑不出合適官員時(shí)，順天府尹才會(huì)咨行總督從其他地區(qū)挑選官員進(jìn)行調(diào)補(bǔ)。此后，順天府尹對(duì)屬官的考核權(quán)擴(kuò)大至相關(guān)道員和四路同知。

　　經(jīng)過(guò)上述改革后，直隸總督名義上仍為直隸全省的行政長(zhǎng)官，實(shí)際的管轄范圍有所縮小。進(jìn)入民國(guó)后，北京政府于1913年1月頒布《劃一現(xiàn)行順天府屬地方行政官?gòu)d組織令》，保留順天府，以順天府尹為長(zhǎng)官，順天府與直隸省的關(guān)系一如清代。次年5月，將距離北京較遠(yuǎn)的寧河、文安、新鎮(zhèn)、大城四縣劃歸直隸省，同時(shí)將原先受直隸行政長(zhǎng)官節(jié)制的司法、財(cái)政等權(quán)力全部劃歸順天府尹。10月，北京政府公布《京兆尹官制》，將順天府改為京兆地方，下轄二十縣，京兆地方成為一個(gè)完全獨(dú)立的首都圈行政單位。

　　直隸地區(qū)的行政長(zhǎng)官，在北京政府時(shí)期先后稱直隸都督、民政長(zhǎng)、巡按使、省長(zhǎng)等。1914年，承德等十七縣往屬熱河、察哈爾兩特別區(qū)域，轄境縮小。1928年6月，南京國(guó)民政府將直隸省改名為河北省，同時(shí)廢除京兆地方，所屬各縣并入河北省?！?/p>