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    近幾年來，一些學(xué)者將地方政府債務(wù)視為中國的“次貸”資產(chǎn)，政府融資平臺則成了可能釋放中國版“次貸危機”的潘多拉之盒；融資平臺是旁門左道，像西方國家一樣發(fā)行地方債券或市政債券才是正道。

　　對于融資平臺問題需要有理性認(rèn)識，不能“因為洗澡水臟了，就連孩子一起倒掉”。如果說，在中國發(fā)行地方債券需要翻過一座山的話，規(guī)范融資平臺發(fā)展則只需邁過一道坎。相對前者，規(guī)范融資平臺發(fā)展可能更符合國情。

　　地方債不是中國版的次貸資產(chǎn)

　　2010年，監(jiān)管層曾對地方融資平臺貸款進行摸底清查，結(jié)果顯示，在所有項目中，項目本身現(xiàn)金流能償還貸款本息只有27%，其余73%的項目都存在著不同程度的風(fēng)險。由于銀行和地方財政在較大程度已經(jīng)被地方融資平臺捆綁在一起，一旦融資平臺無法支付到期債務(wù)或貸款本息，地方政府將承擔(dān)最終償付義務(wù)，如果財政困難不能履行償債義務(wù)，將出現(xiàn)財政風(fēng)險和金融風(fēng)險。

　　然而，政府相關(guān)部門多次組織的摸底調(diào)查結(jié)果表明，地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，不至于引發(fā)經(jīng)濟與金融危機。2010年中央和地方財政債務(wù)余額（共計17.45萬億元）與當(dāng)年GDP之比為43.8%，沒有超過60%的國際警戒線。另有材料顯示，如果不將中央政府計算在內(nèi)，至2010年底，省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，也處于安全范圍之內(nèi)。即使加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。這一水平略超國際警戒線，但仍遠遠低于全球各國或地區(qū)債務(wù)率92.6%的水平。同時，考慮我國經(jīng)濟增長和各級政府掌握著巨額的資產(chǎn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險也不可能失控。可見，將地方政府債務(wù)視為中國版的“次貸”，有些夸大其詞。

　　規(guī)范發(fā)展地方融資平臺的必要

　　第一，從短中期看，規(guī)范發(fā)展地方融資平臺相比允許地方政府發(fā)債，更有優(yōu)勢。

　　雖然，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市已經(jīng)開展地方政府自行發(fā)債試點，但是因建立地方政府發(fā)債機制涉及諸多難題，短中期內(nèi)難以大規(guī)模推廣。一是需要進行相關(guān)的政治體制改革。以美國為例，州政府可以發(fā)行地方債主要是因為其政體為聯(lián)邦制，州政府具有獨立的立法權(quán)，財政相對獨立，而且也允許政府破產(chǎn)。這些條件在中國并不存在，這使得地方政府發(fā)債并不簡單，至少必須對中央和地方財權(quán)、事權(quán)和職能重新劃分之后，地方政府才有可能獲得發(fā)債權(quán)。二是地方政府能夠自主發(fā)債的前提是，地方政府必須是一個責(zé)任政府，其財政預(yù)算和財政收支受到外部的嚴(yán)格監(jiān)督，使得地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表必須在安全可控的范圍之內(nèi)。但是，在中國不僅是地方政府，而且包括中央政府都沒有這樣的制度安排。三是允許地方政府發(fā)行債券，相當(dāng)于地方政府以債券融資取代當(dāng)前從銀行融資，這需要地方政府定期提供詳盡的資產(chǎn)和負(fù)債信息，需要外部評級機構(gòu)進行價值評估。而不管是政府完備、透明的財務(wù)報告體系的建立，還是獨立、合格的評級機構(gòu)的培育都不是短期內(nèi)能夠完成的目標(biāo)。四是允許地方政府發(fā)債，需要發(fā)育的債券市場。但從財政部代發(fā)地方債倍受冷落的情況看，這一市場的建立還有漫長的路要走。

　　相比之下，規(guī)范發(fā)展地方融資平臺具有明顯的可操作性。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，地方融資平臺各種問題已經(jīng)得到了較為充分的暴露，成因和弊端也得到了較為清晰的認(rèn)識。與此同時，在各地實踐中也有一些成功的案例?？偨Y(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，制訂出合理的法規(guī)制度，地方融資平臺有望走上規(guī)范發(fā)展的良性道路。

　　除了操作的便利性之外，融資平臺相對地方債券的另一優(yōu)勢在于其強大的融資能力。它可以通過先導(dǎo)性投資、參股、控股、轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)等方式，有效匯集社會閑散資金用于建設(shè)，其規(guī)模遠遠大于地方債。以上海為例，僅僅是城市建設(shè)投資開發(fā)總公司這一個融資平臺就為上海市籌措資金累計2000億元，而上海由財政部代發(fā)2009年和2010年的政府債券分別只有76億和71億。

　　第二，規(guī)范發(fā)展地方融資平臺有利于應(yīng)對世界經(jīng)濟大調(diào)整。

　　次貸危機是資本主義發(fā)展模式內(nèi)在矛盾爆發(fā)的一次大危機，世界經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)模式、國際貿(mào)易格局和游戲規(guī)則都在進行大調(diào)整，并將經(jīng)歷漫長時期。未來較長時期內(nèi)，中國經(jīng)濟也需要進行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟增速會相對下降。在這種情況下，民營經(jīng)濟雖然可以在體制松綁和政策支持下發(fā)揮更大的作用，但難以獨自擔(dān)當(dāng)重任；融資平臺可以其投資的公益性、先導(dǎo)性、對銀行的吸引力和大規(guī)模吸引社會資金的能力，發(fā)揮重要作用。未來我國仍然面臨城市化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、民生工程建設(shè)等重任，一些項目是公益或半公益、微利或無利，投資規(guī)模大，回收時間長，需要融資平臺來完成。

　　第三，規(guī)范發(fā)展地方融資平臺有利于與地方債券形成互補關(guān)系。

　　地方債和融資平臺公司都以地方政府信譽做保證，所籌集的資金用途也大致相同，但是二者的發(fā)債主體、運作程序、擔(dān)保方式、收益權(quán)確定、資金使用方式和效率不同，未來即使地方債獲準(zhǔn)發(fā)行，也不會與融資平臺發(fā)生抵觸。相反，兩者可以形成互補關(guān)系。屆時，各地可以根據(jù)自身資質(zhì)條件和對資金使用安全性的要求等因素，選擇對自己有利的方式或者最優(yōu)組合。

　　若干建議

　　建立規(guī)范發(fā)展地方融資平臺的法律體系，使平臺公司的設(shè)立、運行和管理有據(jù)可依。

　　清理、整合現(xiàn)有地方融資平臺，建立新型規(guī)范的融資平臺體系。由于缺乏相關(guān)法規(guī)等原因，各地融資平臺的設(shè)立和運作都不規(guī)范，數(shù)目眾多、業(yè)務(wù)混亂、多頭舉債，總體負(fù)債狀況難以精確統(tǒng)計。為此，國務(wù)院多次下發(fā)通知，要求抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務(wù)。這項工作需要進一步深入。

　　應(yīng)根據(jù)經(jīng)營性、半公益性和公益性分類，在城市或地區(qū)范圍內(nèi)對融資平臺進行清理、整合，整合成三個總公司，并分別制定不同的管理和支持政策。在每個總公司下面按照業(yè)務(wù)分類明確的原則，建立專業(yè)子公司。由總公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)政府投資項目的投融資工作，統(tǒng)一管理財政注入的各類資本金和融資資金，統(tǒng)一負(fù)責(zé)承接國債資金及國家投資的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)類資金，并對子公司行使出資人權(quán)利，對其資金使用、財務(wù)運行、績效考核、風(fēng)險控制等實施有效管理。

　　堅持政府主導(dǎo)原則，投融資平臺在中央政府宏觀政策調(diào)控下運營，在投資方向、領(lǐng)域、重點等方面體現(xiàn)當(dāng)?shù)卣?jīng)濟社會發(fā)展的決策部署和目標(biāo)，接受政府及相關(guān)部門的監(jiān)督管理。建立決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的新型投融資體制機制，推動平臺融資行為市場化，實行責(zé)任制考核，在“放權(quán)、增效、管住”的原則下，將經(jīng)營目標(biāo)與績效考核掛鉤，促進投融資平臺健康發(fā)展。

　　建立完善的風(fēng)險防范體系。完善平臺企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，按照《公司法》規(guī)范企業(yè)經(jīng)營管理，建立健全董事會、監(jiān)事會制度。建立投資經(jīng)營風(fēng)險防范機制，重大投資決策必須經(jīng)過專家認(rèn)證、風(fēng)險評估、管理層及最高決策層決議通過等一系列規(guī)范流程，建立以債務(wù)率、負(fù)債率、償債率等指標(biāo)為支撐的地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，減少盲目投資的風(fēng)險。完善審計管理職能，制定審計管理辦法和年度審計計劃，聘請中介機構(gòu)作為平臺公司財務(wù)顧問，推動企業(yè)自覺規(guī)范經(jīng)營。針對公益和半公益性平臺，建立規(guī)范的政府補償機制。嚴(yán)格履行信息披露義務(wù)。■