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　　關(guān)鍵詞: 修憲工程 國家監(jiān)察體制改革 試點 憲法工程 柔性憲法

　　引言

　　中國共產(chǎn)黨十九大報告中提出堅定不移全面從嚴治黨，健全黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系，其中重要的舉措就是深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。理論界一般認為，國家監(jiān)察體制改革，不是簡單的國家機構(gòu)增設(shè)與結(jié)構(gòu)調(diào)整，而是憲制結(jié)構(gòu)的一種變革。[1]如何推動國家監(jiān)察體制改革?這是不得不回答乃至需要提前回答的問題。針對國家監(jiān)察委員會的制度設(shè)計是一項憲法工程。改革帶著強烈的政治目標，是政治活動參與者的意志表達，而制度設(shè)計需要充分的理論儲備、經(jīng)驗提升和動力支持。它們凸顯了改革的復雜性、結(jié)構(gòu)性與系統(tǒng)性，這種改革自然不能是無序乃至失序的。國家監(jiān)察體制改革受到哪些憲法性約束?改革過程如何循憲法和憲制而推動?針對憲制的變革如何受到憲法的控制?這就需要回溯改革的歷程并分析改革的路徑，提出有說服力的理論范式。

　　在已經(jīng)鋪開的改革試點中，省級以下的國家監(jiān)察委員會形式初現(xiàn)，揭開了這一機構(gòu)的面紗。改革試點得到全國人大常委會的授權(quán)，但國家機構(gòu)的變革并非只是實驗性的——制度試驗的正當性同樣依賴憲法工程之規(guī)劃，試驗的意義在于獲取經(jīng)驗、動力和試錯，它具有推進改革的意義。全國性的機構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置的變化就意味著某種形式和某種程度的憲法變遷乃至修改。[2]目前有關(guān)修憲的認識已經(jīng)趨于主流，[3]但修憲絕非單一事務，亦非倉促的局部選擇，必須要有全局性思考，啟動修憲工程就迫在眉睫。所謂修憲工程，不只是對修憲過程和程序進行系統(tǒng)化表述，更是對修憲的動力、內(nèi)容、過程與結(jié)果進行整體性表述，并在其中發(fā)現(xiàn)憲法的功能。它不僅是為了因應改革之需要，也是為改革提供更加充分的合法性資源和動力機制，還是一種來自憲法的對改革的控制。

　　憲法修改是對既有憲法規(guī)范的某種形式的變動，從一開始就存在著憲法修改是否成立的爭議，[4]但現(xiàn)代憲法基本接受了修改的必要性與程序性。憲法所面對的最大現(xiàn)實壓力在于凝固的智慧也有有限性、不完整性與滯后性，所以修憲成為政治活動參與者的一種重要選擇。然而，修憲卻非政治意志的恣意表達，而是受到重重限制。施密特認為，“憲法修改”一詞很不準確，因為它并非對憲法的修改，而只是涉及憲法法規(guī)的修改，真正意義的憲法修改是尊重憲法的憲法修改，不只是包括了尊重憲法修改程序。[5]提出并運用修憲工程，正是為了正確理解和有效運用修憲這一工具。修憲工程需要回溯到改革的動力來源、目標設(shè)定以及改革過程，揭示政治活動參與者推動民主過程所受到的形式與實質(zhì)意義上的控制，回答改革如何在憲法控制之下推動憲法發(fā)展的問題。

　　本文結(jié)合國家監(jiān)察體制改革的實踐，論述修憲工程的動力、形式與內(nèi)容，說明建設(shè)修憲工程之于我國憲法發(fā)展和中國共產(chǎn)黨推進憲法工程的理論意義。文章亦綜述了此次修憲的準備過程，并預測其效果。為此，文章的正文共分為五部分。第一部分從監(jiān)督權(quán)力的邏輯基礎(chǔ)入手，論證監(jiān)察委改革是中國共產(chǎn)黨推動社會主義民主形式的新發(fā)展尤其是堅持黨的領(lǐng)導的新舉措。這是修憲的主要動力。第二部分闡釋監(jiān)察委改革的修憲形態(tài)，說明顯性修憲的安排結(jié)合試點改革之后的復雜性，而這個過程正是修憲之準備。第三部分闡釋修憲所需要凝聚的共識和積累的民意，這是修憲工程的內(nèi)容。第四部分重回基本理論，總結(jié)修憲工程控制憲制性變革的邏輯結(jié)構(gòu)以及它對理解憲法功能與地位的意義。最后是結(jié)論。

　　一、改革動力：中國共產(chǎn)黨推動的憲法工程

　　設(shè)置國家監(jiān)察委員會是一項重大的政治改革。改革目標是明確的，那就是重塑監(jiān)督權(quán)力配置。十九大報告明確提出健全黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系，國家監(jiān)察體制改革正是權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分。習近平在中國共產(chǎn)黨十八屆中央紀委六次全會上說：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督，要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務員的國家監(jiān)察體系。”從理論上看，監(jiān)督即監(jiān)察、督促，它的對象一般是行使權(quán)力的主體。此次改革正視并直面黨組織和黨員領(lǐng)導干部行使權(quán)力的事實，將黨的監(jiān)督與國家機器的監(jiān)督結(jié)合在一起，是一種新的制度嘗試。

　　(一)監(jiān)督權(quán)的邏輯與功能

　　與國家權(quán)力配置不同的是，監(jiān)督權(quán)獨享一套理論體系，其邏輯基礎(chǔ)并非民主制。理論界在闡釋權(quán)力監(jiān)督時，往往以為它是權(quán)力配置的一部分，卻忽視了嚴密的民主憲法結(jié)構(gòu)無法推導出監(jiān)督權(quán)的事實。這是因為從社會契約推導出的憲法以表征和實現(xiàn)民主為使命，安置作為主權(quán)者的人民是憲法作為國家根本法的任務。憲法如何安置人民?它建立起一套民主制度和民主機制，通過規(guī)范和制度給了人民適當?shù)奈恢?，體現(xiàn)他們的主權(quán)者地位，實現(xiàn)他們的民主權(quán)利。[6]質(zhì)言之，憲法需要建立民主制度，確認民主權(quán)利，這也構(gòu)成現(xiàn)代民主制的邏輯基礎(chǔ)。在民主制的邏輯之下，權(quán)力的目標是確保民主的同一性，即實現(xiàn)人民自己統(tǒng)治自己。[7]既然是人民自己統(tǒng)治自己，何需監(jiān)督呢?對行使國家權(quán)力的機構(gòu)和人員進行監(jiān)督，意味著在上述邏輯體系之外重新架設(shè)了“一雙眼睛”，由這雙眼睛監(jiān)視、督導人民所授權(quán)的機構(gòu)和人員的活動。為什么需要這雙眼睛呢?這雙眼睛又是基于何種邏輯呢?

　　民主制容不下的監(jiān)督，卻可以輕易在君主制的實踐中找到類似的制度設(shè)計。甚至可以說，監(jiān)督是君主制之下非常重要的制度邏輯和結(jié)構(gòu)。[8]君主制的政治原則是君主代表著政治統(tǒng)一體。[9]和民主制類似，君主制也可以推導出一系列的制度形式。君主制下的御史監(jiān)察、巡查乃至欽差大臣等，就是作為主權(quán)者的君主為了維護自身利益而推行的制度，目的是防范和禁止君主所委托、所任命的那些官僚濫權(quán)和腐敗。君主對他所建立的官僚體系、對其所任命的官員，并不完全信任。于是，君主希望通過建立監(jiān)督制度，在國家權(quán)力體系之外設(shè)置“一雙眼睛”，作為君主(主權(quán)者)的代表、分身或化身，確保主權(quán)者的權(quán)力(利)。換言之，君主制下的主權(quán)者始終在場，監(jiān)督就是主權(quán)者在場邏輯的演化形式。

　　可見，監(jiān)督無法嵌入民主制，但可以按照君主制的邏輯尋找理論基礎(chǔ)。實際上，民主制之下并非沒有對權(quán)力的監(jiān)督，但這種“監(jiān)督”是與公民的民主權(quán)利直接相關(guān)的，最典型的形態(tài)就是所謂的第四權(quán)理論。第四權(quán)理論濫觴于保守主義政治家愛德蒙·伯克(Edmund Bruke)將記者稱為“第四階級”，致使來源于媒體的監(jiān)督逐漸形成一種“權(quán)力”。[10]但它卻并非是真正的權(quán)力，[11]因為輿論監(jiān)督本身不獨立成為權(quán)力，監(jiān)督的力量是回溯到了主權(quán)者(人民)。這種監(jiān)督所實現(xiàn)的價值是什么呢?從效果上看，在民主制之下，輿論監(jiān)督正是為了維護人民的自由和利益，它與人民自己的監(jiān)督無異。它生發(fā)于對自由的保護——自然狀態(tài)下的人結(jié)合起來以獲得力量所保護的那些自由，這也是民主的共同邏輯起點。自由是政治文明的起點，盧梭在《社會契約論》開篇就說：“人是生而自由的……”在論述社會契約的目標時，他又說：“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護和保障每個結(jié)合者的人身和財富，并且由于這一結(jié)合而使每一個與全體相聯(lián)合的個人又只不過是服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由。”[12]

　　簡言之，憲法需要實現(xiàn)人民的自我統(tǒng)治，它所建立的民主制度始終圍繞著自我統(tǒng)治與自我服從展開，而監(jiān)督正是通過控制這個憲制體系來保護人民的自由。民主制之下的監(jiān)督權(quán)力配置，借鑒了君主制的主權(quán)者始終在場的邏輯，所體現(xiàn)的是自由的價值。它是一種功能性的制度設(shè)計。質(zhì)言之，監(jiān)督之所以必要，正是因為我們需要防止權(quán)力濫用和腐敗，防止權(quán)力侵害原始意義的公民自由和財產(chǎn);推至極致，民主制下的監(jiān)督是為了保護社會契約締結(jié)之前的自由狀態(tài)，它可以針對所有形式的權(quán)力，包括民主機制本身。正是因為監(jiān)督所立基的是自由邏輯，所以我們可以觀察到不同國家和地區(qū)存在的各式各樣的監(jiān)督權(quán)力形態(tài)，它們也逐漸和民主與法治結(jié)合起來，形成更為多樣的制度類型。

　　(二)改革加強黨的領(lǐng)導

　　通過厘清監(jiān)督的理論基礎(chǔ)以及民主制之下設(shè)置監(jiān)督權(quán)的目標，我們就能更好地把握重塑監(jiān)督權(quán)在憲制結(jié)構(gòu)中的地位和方式。建立國家監(jiān)察委員會對于健全我國的權(quán)力監(jiān)督體制來說也就有了更為明確的理路和方案。簡單地說，它是八二憲法所確立的社會主義民主形式的重要內(nèi)容，反映了權(quán)力監(jiān)督之于堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導的重大意義。質(zhì)言之，監(jiān)察委改革是加強黨的領(lǐng)導的體現(xiàn)，是中國共產(chǎn)黨所推動的憲法工程。

　　現(xiàn)行憲法確立了堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一，黨的領(lǐng)導與民主、法治的邏輯共同結(jié)合在一起，這是社會主義民主形式的基本結(jié)構(gòu)和特征。目前，對于社會主義民主形式的三個基本元素如何落實以及它們之間關(guān)系如何調(diào)適仍缺少共識。堅持黨的領(lǐng)導，一個重要方面就是直接回應中國共產(chǎn)黨如何確保其持續(xù)不斷的、全方位覆蓋的影響力。對中國共產(chǎn)黨來說，在新的環(huán)境與形勢下面對新的挑戰(zhàn)，讓黨的領(lǐng)導體現(xiàn)一種“在場”的邏輯就尤為重要。

　　實現(xiàn)對行使權(quán)力的全過程、全方位、各方面的監(jiān)督，是加強黨的領(lǐng)導的具體體現(xiàn)。推動監(jiān)察委改革是中國共產(chǎn)黨同時作用于國家治理和黨內(nèi)治理的制度創(chuàng)新。通過設(shè)計監(jiān)察委，重塑監(jiān)督權(quán)力并形成體系化結(jié)構(gòu)，能夠從內(nèi)外兩個方面發(fā)揮作用。一方面，監(jiān)察委將統(tǒng)一黨的監(jiān)督和國家機器的監(jiān)督，覆蓋對黨的監(jiān)督和對國家機器的監(jiān)督。另一方面，這種制度設(shè)計也直接作用于黨的內(nèi)部治理，成為全面從嚴治黨、強化管黨治黨的新舉措。可以說，監(jiān)察委改革的動力是與堅持黨的領(lǐng)導密切聯(lián)系在一起的，它既帶有主權(quán)者在場的邏輯色彩，是黨的領(lǐng)導的直接體現(xiàn)，也是黨通過管黨治黨推動法治發(fā)展的一種形式。

　　中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，它既具有政黨的人民性和群眾性，又通過黨組織和黨員領(lǐng)導干部行使權(quán)力而凸顯其具有權(quán)力載體的屬性。憲法正文并沒有關(guān)于中國共產(chǎn)黨的地位和作用的規(guī)定，也沒有對黨政關(guān)系設(shè)定原則或劃定界限，而是在序言中確認了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民”的事實。憲法的這種規(guī)定被認為是貫徹了“黨政分開”的邏輯，[13]既是在黨和政之間設(shè)計隔離帶，也為黨實現(xiàn)其領(lǐng)導地位和作用留下了較大空間。監(jiān)察委改革則是循著統(tǒng)一監(jiān)督權(quán)力的思路，將黨所行使的監(jiān)督權(quán)力和國家機構(gòu)所行使的監(jiān)督權(quán)力結(jié)合起來，將對黨組織和黨員領(lǐng)導干部的監(jiān)督與對國家機構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督結(jié)合起來，形成新的監(jiān)督權(quán)力體系。監(jiān)察委何以承擔如此重任?正是因為它直接面對并且有效回應了社會主義制度之下的政黨政治的邏輯，并在此邏輯之下建立新的制度。[14]它同時強調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導的意義和黨的嚴密的組織性和紀律性，既實現(xiàn)了監(jiān)督之于權(quán)力行使的意義，又反映了組織性和紀律性之于黨的領(lǐng)導的意義，有效回應了黨所具有的權(quán)力屬性的一面。概言之，監(jiān)察委是監(jiān)督權(quán)力與黨的領(lǐng)導的“有機統(tǒng)一”，既是黨的領(lǐng)導的新形式，又是管黨治黨的新選擇。

　　二、改革三步曲：試點、立法與修憲

　　(一)憲法發(fā)展的兩種形態(tài)

　　作為中國共產(chǎn)黨堅持中國特色社會主義民主形式、推動憲法發(fā)展的一項重要舉措，國家監(jiān)察體制改革輸入了強大的動力，這個過程就是中國共產(chǎn)黨對憲法和憲法秩序的一種積極作用。對待憲法和憲法秩序，政治活動參與者從來都不是被動的和靜態(tài)的，而是在與憲法的互動結(jié)構(gòu)之中展現(xiàn)憲法的功能與效力。[15]面對憲法的模糊、空白以及不適應政治發(fā)展需求的情況，政治活動參與者的“反作用”讓憲法更為充實，這也體現(xiàn)了不同改革方式對于發(fā)展憲法的作用。

　　通過改革發(fā)展憲法有哪些形態(tài)呢?美國學者基思·E.惠廷頓(Keith E. Whittington)認為政治活動參與者在憲法之下的行動，從保守到激進，分別有政策制定(policy-making)、解釋(interpretation)、建造(construction)、創(chuàng)造(creation)、革命(revolution)。[16]其中，建造、創(chuàng)造與革命是三種較為激進的反作用于憲法的方式，都有可能是憲制性變革。建造意味著政治活動參與者在現(xiàn)行憲法之下需要創(chuàng)設(shè)新的行為模式和規(guī)則，創(chuàng)造意味著改變現(xiàn)行憲法，通過修改憲法來增加新的內(nèi)容，而革命則意味著推倒重來，以新憲法替代舊憲法。[17]

　　憲法修改是憲制變革的基本形式，但憲法修改如何展開，卻并非沒有理論爭議。[18]政治活動參與者反向作用于憲法的形式存在著很多模糊之處，尤其是通過憲法建造也可以實現(xiàn)憲法的發(fā)展，從而在實質(zhì)意義上實現(xiàn)憲法的修改。這就形成兩種形態(tài)的憲法修改，一是顯性模式，通過修改憲法文本從而確定憲法的新內(nèi)容，一是隱性模式，通過改變憲法文本的實質(zhì)內(nèi)涵及其作用形式從而確定憲法的新內(nèi)容。前者可以稱為是狹義的憲法修改，但后者也能達到修憲的效果。最著名的論證邏輯是布魯斯·阿克曼(Bruce Ackerman)教授的“非正式修改”理論，他運用“憲法時刻”的概念描述美國歷史上的重大憲法發(fā)展的例證，但這種理論表達的卻并非是類似“解釋”或“建造”的意涵，而是一種非正式的憲法“修正”。當然，這種修正需要依賴一定的條件，比如持續(xù)的選舉的認可，或者法院的認可。[19]隱性的憲法修改在我國憲法實踐中也有體現(xiàn)，一個最近的例證就是設(shè)區(qū)的市取得了制定地方性法規(guī)的權(quán)力，超出了憲法文本所進行的配置。[20]

　　國家監(jiān)察體制改革亦存在以上兩種作用于憲法的路徑。如果通過大篇幅地修改憲法文本，直接作用于國家機構(gòu)條款，尤其是增設(shè)相關(guān)條款，則是顯性修改。如果不修改憲法文本，或者不是大幅修改憲法文本，而是主要通過立法的方式確定監(jiān)察委改革的主要制度框架和基礎(chǔ)，則可以認為是隱性修改。這兩種路徑皆有可能性，但屬于不同的思路，其成本亦有明顯差別。目前，理論界的主流認識是顯性的憲法修改更為合理，認為只有大幅修改憲法才能推動改革。[21]

　　(二)試點的憲法意義

　　本次改革是由中央發(fā)起的，卻是在試點中推進的。在討論修憲之前，有關(guān)監(jiān)察委的改革試點已經(jīng)展開，并且頗具成效。制度試點是一種獨特的改革方式，正是因為試點是在憲制結(jié)構(gòu)尚未整體變動乃至沒有合法性依據(jù)、沒有改革空間的情況下所進行的一種“越法”嘗試。試點需要正確處理合法性與改革空間的問題。三類情形值得關(guān)注，一類是具有合法性且預留了空間的改革試點，一類是合法性不足但空間尚存的改革試點，一類是合法性不足且無空間的改革試點。中國憲法學界早年圍繞“良性違憲”展開的討論就是一個例證。“良性違憲”產(chǎn)生了許多爭論，亦存在對這些不同類型的論述，[22]至今仍然是中國憲法學諸多理論的思考起點。[23]

　　國家監(jiān)察委員會的改革試點就面對著這樣的問題。從嚴格意義上看，這種試點屬于既無授權(quán)又無空間的改革，甚至連全國人大常委會的授權(quán)也存在一定的合法性困境。[24]授權(quán)主要是給予權(quán)限，它體現(xiàn)了一個允許或不允許的問題，而沒有涉及憲制性變革的原則性、框架性以及邊界性問題，這些問題恰恰是由現(xiàn)行憲法和憲法秩序所確立的。如果試點觸及到更為根本性的問題，則需要有更權(quán)威的授權(quán)層次。所以，由全國人大常委會授權(quán)改革，實際上隱含著對試點的某種限制，那就是獲得授權(quán)的試點應該受制于現(xiàn)行憲法和憲法秩序。質(zhì)言之，試點過程中，現(xiàn)行憲法依然發(fā)揮著絕對的控制功能。當然，這種控制并非是嚴格的規(guī)則和程序約束，而是整體意義的原則性和邊界性約束。

　　試點具有很重要的政治意義。一方面，試點是積累經(jīng)驗的過程，是制度實驗乃至試錯的過程。另一方面，試點也是通過積累經(jīng)驗來增強合法性與改革空間的過程。它讓一項相對新穎的制度設(shè)計落地并發(fā)揮作用，既探索了制度的類型與特點，也能夠為制度的發(fā)展方向和作用方式提供依據(jù)。試點畢竟只是試驗性的，等到條件成熟，制度設(shè)計就會全面推開。這也體現(xiàn)了我們改革方式的獨特性——通過試點來獲取制度經(jīng)驗，同時也獲得改革的動力。

　　改革試點契合了一種實驗的精神。面對全國的差異情形，試點對于制度設(shè)計來說具有一定的“補償性意義”，即補償制度設(shè)計的經(jīng)驗缺失與差異性不足。我國憲法是鼓勵實驗的。[25]有學者提出，中國憲法在本質(zhì)上是主張“反定型化”的，它鼓勵進行某種實驗尤其是地方實驗，這正是憲法應對中國龐大且復雜的“差序格局”的表現(xiàn)。[26]監(jiān)察委的改革試點不完全是實驗性的，因為這種改革是一種有力且有序地推動，但試點仍能夠補充它的意義，為后來的全面推廣提供支持。在試點推行之后，新一輪的全面改革必將啟動，這就意味著有關(guān)立法乃至修憲必須跟上。修憲與立法是為了設(shè)計新制度而作，這也符合政治活動參與者發(fā)展憲法的一般邏輯。

　　(三)兩種修憲選擇

　　前面已經(jīng)提到，修憲存在顯性和隱性之辯，在改革試點已經(jīng)深入推進之際，若選擇隱性修改，亦非完全不可。有關(guān)國家監(jiān)察委員會的制度設(shè)計已經(jīng)大致清晰，它所需要消除的憲法障礙也已經(jīng)明確，[27]最大的困難在于如何回應作為國家根本政治制度的人民代表大會制度的內(nèi)涵的調(diào)整。然而，這并非不可修改的內(nèi)容，因為國家監(jiān)察委員會的增設(shè)并非從根本上影響人民代表大會制度之存廢，反倒是豐富了此一制度。所以，一種成本最小的修憲方式就是對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會條款進行修正，配合制定詳盡的《國家監(jiān)察法》和《國家監(jiān)察委員會組織法》。[28]這種針對憲法的“小修”有利有弊：利在于憲法變動的成本較低，較能保護憲法的安定性，避免破壞其權(quán)威性，弊在于國家機構(gòu)改革的合法性不夠充分，憲制機構(gòu)的基本形式未納入憲法之中，也就缺少來自憲法的明確激勵與約束。

　　換句話說，隱性修憲只能消除憲法文本上的障礙，顯性修憲則可以通過確立新的憲法文本獲得更加充分的合法性以及更大的改革空間。設(shè)計憲法也是對新設(shè)立的機構(gòu)或者說是需要授予的監(jiān)督權(quán)力的某種邊界限制。這就是“大修”憲法的意義——憲法設(shè)計監(jiān)督權(quán)力、組建國家監(jiān)察委員會，明確其職責及其與其他國家機構(gòu)的關(guān)系，劃定權(quán)力運行方式及其邊界。有學者已經(jīng)提出，修憲的主要內(nèi)容是在憲法第三章“國家機構(gòu)”中增設(shè)一節(jié)，規(guī)定國家監(jiān)察委員會的地位、權(quán)力、組成、與其他機構(gòu)的關(guān)系等;在人民代表大會的條款中調(diào)整人民代表大會制度的內(nèi)涵，并規(guī)定國家監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式等。[29]

　　三、改革共識與民意輸入

　　改革是一個過程，這個過程立足于高度的共識，其實質(zhì)是民意充分和有效的輸入。無論是對改革目標與動力的分析，還是對改革試點以及憲法修改之必要性的闡釋，都涉及到修憲凝聚共識、吸納民意的過程。共識是制度性共識，民意是過程中的民意，通過分析修憲的共識和民意，我們才能夠把握改革的內(nèi)容。

　　(一)改革凝聚的共識

　　前面提到，古代的監(jiān)察權(quán)是與君主權(quán)力(皇權(quán))緊密結(jié)合在一起的，而且對象主要就是皇權(quán)以下的行政權(quán)力。[30]它隨著政治文明的進步而不斷發(fā)生變化，表現(xiàn)為兩種趨勢，即監(jiān)督是確保主權(quán)者地位與自由的直接結(jié)果，以及對行政權(quán)力進行監(jiān)督的強大需求。前者主要是理論邏輯的推演，后者則生發(fā)于現(xiàn)實需要，在很大程度上關(guān)系著修憲的認受性程度。

　　權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督之間存在本質(zhì)差別，理論界對此做了很多研究。[31]簡單來說，制約是權(quán)力區(qū)分行使所形成的，監(jiān)督是外部力量的督察;制約是雙向的，監(jiān)督是非對稱性的;制約是自生性的，監(jiān)督是功能性的。從根本上說，民主憲法采用分權(quán)原理配置權(quán)力，分權(quán)必然帶來權(quán)力之間的相互制約，它是權(quán)力配置的一種后果或者目標。孟德斯鳩說：“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力，形成一種能聯(lián)合各種權(quán)力的政體，其各種權(quán)力既調(diào)節(jié)配合，又相互制約。”[32]麥迪遜在闡釋美國聯(lián)邦憲法確立的分權(quán)與制約時說：“這樣來設(shè)計政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使其某些組成部分可以由于相互關(guān)系成為各守本分的手段。”“防止把某些權(quán)力逐漸集中于同一個部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動。……野心必須用野心來對抗。”[33]監(jiān)督并非類似的邏輯結(jié)構(gòu)，它是權(quán)力配置之外的功能性假設(shè)，通過一種外部制度設(shè)計來達到控制權(quán)力的目標。傳統(tǒng)憲法學教科書將權(quán)力監(jiān)督作為我國憲法的基本原則，認為它是西方權(quán)力制約思想在社會主義國家憲法中的具體化。[34]這種認識在一定程度上反映了監(jiān)督邏輯的差異性，卻未能充分把握權(quán)力監(jiān)督的功能與意義。

　　現(xiàn)在常說的監(jiān)督實際上包含了不同的形式與類型，既包括來自代議機關(guān)的監(jiān)督，也包括了行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，它們立足于不同的邏輯。國家監(jiān)察委員會所統(tǒng)一的監(jiān)督，是從不同層次和類型的監(jiān)督中所剝離的權(quán)力，主要覆蓋了黨的監(jiān)督和傳統(tǒng)的行政性質(zhì)監(jiān)督(包括行政監(jiān)察、檢察機關(guān)所進行的監(jiān)督)，形成一種獨立的外部監(jiān)督權(quán)。國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督并不會取代形式意義上的人大監(jiān)督、行政機關(guān)層級監(jiān)督、司法監(jiān)督以及人民監(jiān)督，只是通過強化這種功能性制度設(shè)計來發(fā)揮積極作用。這種設(shè)計是經(jīng)驗與理性的，而非邏輯的。由于在我國的政治和社會生活中，行政性權(quán)力占據(jù)十分重要的地位，國家監(jiān)察委員會集中行使監(jiān)督權(quán)就會在實質(zhì)上形成“行政——監(jiān)察”兩分的主導結(jié)構(gòu)。

　　從內(nèi)容上看，對我國政治和社會發(fā)展產(chǎn)生主要影響的權(quán)力類型多帶有行政性色彩，而行政性權(quán)力又以集中化、層級化、效率性和專業(yè)性為主要特征。且不論行政機關(guān)的權(quán)力，各級黨組織所行使的權(quán)力也在一定程度上體現(xiàn)了行政性色彩。行政權(quán)力在我國的政治結(jié)構(gòu)發(fā)揮著主導性作用，這是社會主義民主形式的自然結(jié)果，一方面是因為“人民當家做主”主要通過人民代表大會制度來實現(xiàn)，人民代表大會產(chǎn)生政府行使權(quán)力，另一方面也是因為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導需要通過行政權(quán)力的運行來實現(xiàn)其目標。在社會主義民主形式之下，對行政權(quán)力有著強大的監(jiān)督需求，這就是集中監(jiān)督權(quán)力的現(xiàn)實必要性。針對當下嚴峻的反腐敗形勢，強化外部監(jiān)督權(quán)能夠發(fā)揮更為積極的效果，從而有利于實現(xiàn)控制權(quán)力的目標——“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。

　　(二)改革輸入的民意

　　修憲是高度共識基礎(chǔ)上的民意表達。輸入的民意是對國家監(jiān)察委員會的制度想象，也是對未來憲法和憲制結(jié)構(gòu)的整體認知。而民意輸入的方式和過程卻是分散的。政治活動參與者一方面有意識地通過民主制度和民主方式積累民意，另一方面也通過改革試點、制定《國家監(jiān)察法》等方式擴張改革的合法性基礎(chǔ)和空間。

　　設(shè)計國家監(jiān)察委員會是中國共產(chǎn)黨十八屆六中全會提出的重要戰(zhàn)略部署，是黨的重要政策表述和意志表達。在十八屆六中全會之后，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，它是政策的最好說明。試點方案強調(diào)國家監(jiān)察體制改革“是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。”并且，這一方案指出“深化國家監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家反腐敗工作機構(gòu)。……整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段。”此機構(gòu)建立之后，將會實現(xiàn)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，形成一種“不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”。作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，中國共產(chǎn)黨的政策具有強烈的民意基礎(chǔ)，經(jīng)由黨的中央委員會全體全會所做的決策，是政黨政治的結(jié)果。它首先反映了黨的意志，同時也體現(xiàn)了這一政策所具有的強烈指導性意義，勢必得到有效貫徹。

　　前面已經(jīng)提到的改革試點也在民意輸入方面也發(fā)揮了重要作用。試點由全國人大常委會授權(quán)，在三省市鋪開深度的改革措施，實際上是動員了政府過程。這是在沒有全局性改革的情況下，由政治活動參與者通過全國人大常委會參與的制度試驗。改革試點既有利于獲得經(jīng)驗，也有利于獲取動力;經(jīng)驗是試點的首要目標，而動力既包括合法性補足，也包括認受性的增加。由三省市先行試點的意義不容小覷，它對于補償現(xiàn)階段監(jiān)督權(quán)配置的認識不足、合法性不足以及空間不足有著重要的作用，這種作用最后就體現(xiàn)為對全面改革的民意支持。

　　有關(guān)《國家監(jiān)察法》的討論同樣也有利于吸納民意。改革試點啟動之后就開始討論其法律地位的問題。[35]可以說，《國家監(jiān)察法》是整個制度設(shè)計的關(guān)鍵。如果制定了相對完備的《國家監(jiān)察法》，明確監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)、定位和運作機制，那么制度的整體面貌就將確定。將《國家監(jiān)察法》的制定置于憲法修改之前，既是修憲具體方式的探索，也是通過立法的討論來增加制度的想象力，而這種想象力恰恰就是民意的輸入方式。

　　總的來說，修憲過程基于一系列的制度討論、反思與推動來搜集民意，并且集中表達民意。這是一種結(jié)合了政黨政治與政府過程的民意輸入方式，尤其是它納入了全國人大常委會的授權(quán)改革試點與地方推動改革的實踐以及全國人大及其常委會討論制定相關(guān)立法的過程，彰顯了本次修憲的獨特性。換句話說，修憲不僅是政黨政治運作的過程，也是通過了某種形式的政府過程，兩者共同作用于修憲的民意輸入。

　　四、修憲工程是關(guān)于改革的憲法技藝

　　修憲存在難易之辯，這也形成有關(guān)柔性憲法與剛性憲法的分類。[36]實際上，剛性憲法和柔性憲法作為憲法類型的基本劃分方式，不僅是因為修憲涉及到的程序的繁復性，更在于通過修憲之難易所揭示的憲法效力情形。所謂柔性憲法，是指創(chuàng)制憲法的形式和程序與一般的普通法律一樣，由此產(chǎn)生的憲法在法律效力上與普通的法律的效力是一樣的。柔性憲法最初是用來指稱英國這樣的不成文憲法，[37]但隨著這個概念的推廣，柔性憲法也成為效力層次較低或落實情況較差的憲法的類型指稱。若僅從文本上看，我國憲法當屬剛性憲法，但若從效力特點上看，我國憲法就屬于較為典型的柔性憲法。在柔性憲法之下，修憲程序似乎就沒有什么特殊意義。然而，之所以要對憲法修改加以限制，確保憲法的剛性，在很大程度上正是因為憲法的根本性與最高性。所以，在“柔性憲法”之下也要有體現(xiàn)憲法根本法的地位和功能的制度方式，本文力圖證成的修憲工程就是為此所做的努力。

　　更進一步地說，修憲看似是一種程序機制，卻是對憲制結(jié)構(gòu)的一種“反叛”。這種看似矛盾的情況，正好反映了發(fā)展修憲工程的意義——通過既有憲制結(jié)構(gòu)約束對憲制的“反叛”。修憲工程試圖約束的正是政治活動參與者發(fā)展憲法的行為，它通過一系列制度化和非制度化的方式，為政治活動參與者的行為提供規(guī)則和程序的指引，也提供了激勵和約束。它有利于重建修憲自身的正當性。[38]修憲從來都不是最后的程序性措施，更是一個完整的政治過程，這個過程輸入了政治活動參與者的意志，也輸入了憲法和既有憲制結(jié)構(gòu)的功能(效力)。實際上，憲法所預留的變革空間是極為狹窄的。然而，憲法發(fā)展不僅是制度的自然生長，更是外在力量的介入。修憲工程所針對的首先就是這種主動作用。

　　設(shè)計一個完備的修憲工程來控制監(jiān)察委改革，將新設(shè)計的機構(gòu)——國家監(jiān)察委員會有效融入憲法秩序之中，將快速形成新的憲制結(jié)構(gòu)并發(fā)揮其作用，這也是改革的應然之義?，F(xiàn)行憲法沒有規(guī)定專門的監(jiān)督權(quán)，但現(xiàn)實政治中卻有著多種形式的權(quán)力監(jiān)督方式，最典型的當屬來自黨的紀律監(jiān)督。長期以來，這種監(jiān)督權(quán)都在憲法之外運行，將其納入法治軌道正是改革的目標。設(shè)置國家監(jiān)察委員會，重塑憲法中的監(jiān)督權(quán)，能夠強化監(jiān)督權(quán)的地位，明確其功能與界限，并且有效地將黨的紀律監(jiān)督與國家權(quán)力配置結(jié)合在一起，實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的體系化。它吸收了主權(quán)者在場的邏輯，借鑒君主制的優(yōu)點，并與現(xiàn)代憲法結(jié)合，有效保護公民的自由和權(quán)利，形成復合邏輯的憲制結(jié)構(gòu)。如此重大的憲制變革經(jīng)由嚴密的憲法制度設(shè)計，使之符合憲法的目標，并發(fā)揮憲法的功能與效力，這就是修憲工程的意義。

　　憲法是國家的根本法，體現(xiàn)并實現(xiàn)憲法作為國家根本法的地位和功能就是憲法秩序的建立。建立憲法秩序的過程，仰賴憲法發(fā)揮其民主邏輯和法治邏輯的雙重作用，既通過設(shè)計出來的民主制度和民主權(quán)利組織“政府”，發(fā)揮憲制結(jié)構(gòu)的民主功能，亦通過制度規(guī)范約束政治活動參與者及其行為，控制政治過程。所以憲法的功能體現(xiàn)在多個層次，它從來都不只是需要演繹推理的規(guī)范體系，也是一個“統(tǒng)治文件”(governing document)。[39]憲法發(fā)揮其治國理政的功能，通過設(shè)計民主制度塑成國家，亦通過憲法控制民主過程，后者自然包括控制政治活動參與者激進地變革憲法和憲制結(jié)構(gòu)的行為。所以修憲從來都不是脫離憲法秩序的活動，而恰恰是在憲法控制之下的活動。證成修憲工程，就是證成憲法對憲制變革的控制力，證成憲法對民主的全面控制。這也是極具柔性特征的中國憲法的迫切任務。

　　五、結(jié)論

　　本文力圖證成修憲工程作為控制憲制變革的方式的意義，通過國家監(jiān)察體制改革說明修憲工程的內(nèi)容與功能。憲制性變革是政治活動參與者的意志表達，修憲不只是一種程序性表述，也是憲法和憲制控制之下的政治過程。建設(shè)監(jiān)察委的修憲工程，既是推動改革的有力舉措，也是發(fā)揮憲法功能的方式。監(jiān)察體制改革吸收了君主制和公民自由的邏輯，形成“行政——監(jiān)察”兩分的主導結(jié)構(gòu)，作為一種功能性制度設(shè)計發(fā)揮作用。它對于維護黨的領(lǐng)導、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一具有積極意義，尤其是有利于加強黨的領(lǐng)導，是中國共產(chǎn)黨的憲法工程。修憲工程以塑造新的憲制結(jié)構(gòu)為重點，也有利于增強制度的正當性和認受性，亦指引改革的方向與動力。形成完備的修憲工程理論，正是憲制變革所需要的理論框架，因為它有利于正確闡釋我國憲法和憲制結(jié)構(gòu)，也有利于為新的制度設(shè)計補充足夠的改革資源與空間。中國共產(chǎn)黨推動憲法工程是憲制變革的重要動力，它所受到的控制也反映了我國運行中的憲法。

　　注釋:

　　[1] 秦前紅：《困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考》，《中國法律評論》2017年第1期;李忠：《國家監(jiān)察體制改革與憲法再造》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期;韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期。

　　[2] 有關(guān)憲法修改和憲法變遷之間的關(guān)系，理論上有不同的觀點。參見秦前紅：《憲法變遷論》，武漢大學出版社2003年版，第1—3頁。

　　[3] 秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期;翟志勇：《監(jiān)察委員會與“八二憲法”體制的重塑》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期;韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期;葉海波：《國家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。

　　[4] 西耶斯就認為產(chǎn)生于人民制憲權(quán)的憲法是不可修改的，他嚴格區(qū)分制憲權(quán)與憲定權(quán)，而制憲權(quán)是絕對的、一次性的。參見[法]西耶斯：《論特權(quán)·第三等級是什么?》，馮棠譯，商務印書館1990年版，第56—68頁。

　　[5] [德]施密特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海人民出版社2016年版，第147頁，第149—163頁。

　　[6] 李少文：《憲法工程：一種憲法學方法論》，《法學評論》2017年第1期。

　　[7] [德]施密特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海人民出版社2016年版，第295頁。

　　[8] 孫笑俠、馮建鵬：《監(jiān)督，能否與法治兼容——從法治立場來反思監(jiān)督制度》，《中國法學》2005年第4期;張晉藩：《中國古代監(jiān)察思想、制度與法律論綱——歷史經(jīng)驗的總結(jié)》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

　　[9] [德]施密特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海人民出版社2016年版，第373頁。

　　[10] 劉建明：《“第四權(quán)力說”的歷史滑落》，《現(xiàn)代傳播(中國傳媒大學學報)》2006年第4期。

　　[11] 李少文、秦前紅：《論微博問政的規(guī)范化》，《河南社會科學》2011年第4期。

　　[12] [法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館2003年版，第4頁，第19頁。

　　[13] 丁邦開：《黨政分開的法學思考》，《法學研究》1988年第3期;蔡定劍：《黨政分開與加強社會主義民主建設(shè)》，《當代法學》1988年第1期。

　　[14] 有學者認為，監(jiān)察委改革或?qū)戆硕椃w制的重塑。參見翟志勇：《監(jiān)察委員會與“八二憲法”體制的重塑》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

　　[15] 李少文：《憲法工程：一種憲法學方法論》，《法學評論》2017年第1期。

　　[16] Keith E. Whittington, Constitutional Construction：Divided Powers and Constitutional Meaning, Cambridge: Harvard University Press, 1999,pp.4-5.

　　[17] Keith E. Whittington, Constitutional Construction：Divided Powers and Constitutional Meaning, Cambridge: Harvard University Press, 1999,pp.4-5.

　　[18] 張千帆主編：《憲法學》，法律出版社2004年版，第68—75頁。

　　[19] Bruce Ackerman, We the People,Vol.1: Foundations, Cambridge: Harvard University Press,1991,pp.230-294.

　　[20] 李少文：《地方立法權(quán)擴張的合憲性與憲法發(fā)展》，《華東政法大學學報》2016年第2期。

　　[21] 秦前紅：《監(jiān)察體制改革需修憲保障》，《領(lǐng)導科學》2017年第3期;焦洪昌、葉遠濤：《論國家監(jiān)察體制改革的修憲保障》，《北京行政學院學報》2017年第3期;葉海波：《國家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。

　　[22] 例如張千帆教授對“良性違憲”事例的分類和他的憲法變通理論。參見張千帆：《憲法變通與地方實驗》，《法學研究》2007年第1期。又如沈巋教授對1988年深圳市土地出租問題的分析，參見沈巋：《憲法規(guī)范層次論——一種解釋方法》，《清華法學》2012年第5期。

　　[23] 例如政治憲法學試圖通過論證中國共產(chǎn)黨作為主權(quán)者的“常在代表”，從而表明黨的政策和行為的合憲性，回避“良性違憲”為問題。參見陳端洪：《憲法學的知識界碑——一個政治學者和一個憲法學者關(guān)于制憲權(quán)的對話》，《開放時代》2010年第3期。又如沈巋教授試圖論證憲法規(guī)范具有層次，從而運用解釋方法回避“良性違憲”的問題。參見沈巋：《憲法規(guī)范層次論——一種解釋方法》，《清華法學》2012年第5期。

　　[24] 秦前紅：《全國人大常委會授權(quán)與全國人大授權(quán)之關(guān)系探討——以國家監(jiān)察委員會為研究對象》，《中國法律評論》2017年第2期。

　　[25] 李少文：《地方立法權(quán)擴張的合憲性與憲法發(fā)展》，《華東政法大學學報》2016年第2期。

　　[26] 田雷：《“差序格局”、反定型化與未完全理論化合意——中國憲政模式的一種敘述綱要》，《中外法學》2012年第5期。

　　[27] 鄭磊：《國家監(jiān)察體制改革的修憲論綱》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

　　[28] 與之接近的較為典型的例子是當時設(shè)計特別行政區(qū)的憲法規(guī)定和特別行政區(qū)制度通過制定《基本法》具體化的方式。

　　[29] 鄭磊：《國家監(jiān)察體制改革的修憲論綱》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

　　[30] 張國安：《論中國古代監(jiān)察制度及其現(xiàn)代借鑒》，《法學評論》2009年第2期;張晉藩：《中國古代監(jiān)察思想、制度與法律論綱——歷史經(jīng)驗的總結(jié)》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

　　[31] 有關(guān)討論可參見孫笑俠、馮建鵬：《監(jiān)督，能否與法治兼容——從法治立場來反思監(jiān)督制度》，《中國法學》2005年第4期;葛洪義：《“監(jiān)督”與“制約”不能混同——兼論司法權(quán)的監(jiān)督與制約的不同意義》，《法學》2007年第10期;陳國權(quán)、周魯耀：《制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2013年第6期。

　　[32] [法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊)，張雁深譯，商務印書館1982年版，第154頁。

　　[33] [美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程如逢等譯，商務印書館1980年版，第263頁、第264頁。

　　[34] 周葉中主編：《憲法》，高等教育出版社、北京大學出版社2000年版，第105頁 。

　　[35] 馬懷德：《<國家監(jiān)察法>的立法思路與立法重點》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期;姜明安：《國家監(jiān)察法立法的若干問題探討》，《法學雜志》2017年第3期。

　　[36] 周葉中主編：《憲法》，高等教育出版社、北京大學出版社2000年版，第47頁 。

　　[37] James Bryce,Flexible and Rigid Constitution, in James Bryce, Studies in History and Jurisprudence,Oxford: Clarendon Press, 1901, pp. 124-213.

　　[38] 李琦：《轉(zhuǎn)型中國的修憲困境與政治正當性》，《法商研究》2006年第4期。

　　[39] Keith E. Whittington, Constitutional Construction：Divided Powers and Constitutional Meaning, Cambridge: Harvard University Press, 1999,p.1.

　　作者簡介：李少文，法學博士，中央黨校政法教研部講師。

　　文章來源：《開放時代》2018年特刊。