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　　黨的十九大報(bào)告要求加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。其中，“推進(jìn)合憲性審查工作”，在黨的文件中第一次提到。

　　2017年12月24日，十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議聽取和審議了全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告。這是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)首次專項(xiàng)審議備案審查工作。

　　備案審查工作與黨的十九大報(bào)告提出的“合憲性審查工作”有著密切的關(guān)系。作為推進(jìn)合憲性審查工作的一個(gè)重要方面，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。加強(qiáng)備案審查，健全備案審查制度，有利于完善憲法監(jiān)督制度，為推進(jìn)合憲性審查工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　加強(qiáng)憲法監(jiān)督，對(duì)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家意義非常重大。全國人大及其常委會(huì)和有關(guān)機(jī)構(gòu)推進(jìn)合憲性審查工作，將進(jìn)一步維護(hù)憲法權(quán)威，確保憲法法律有效實(shí)施，推動(dòng)全面依法治國向縱深發(fā)展。

　　我國憲法監(jiān)督的主體和主要方式

　　在我國，所謂合憲性審查，是由全國人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，對(duì)于可能存在違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國家機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)的行為進(jìn)行審查，并對(duì)發(fā)現(xiàn)違反憲法的問題予以糾正，以維護(hù)憲法的權(quán)威。合憲性審查，是監(jiān)督憲法實(shí)施的必要方式。

　　為了保障憲法實(shí)施，世界各國多建立了對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督制度即違憲審查制度，主要有兩種模式：一是以普通法院為審查機(jī)關(guān)。如美國、日本等國的普通法院在審理具體案件過程中，有權(quán)對(duì)作為該案件審理依據(jù)的有關(guān)法律、法規(guī)的合憲性進(jìn)行審查。美國是最早建立這一制度的國家，盡管憲法未作規(guī)定，但聯(lián)邦最高法院通過1803年馬伯里訴麥迪遜案確立了違憲審查制。二是以專門的機(jī)關(guān)作為審查機(jī)關(guān)，如法國憲法委員會(huì)、德國聯(lián)邦憲法法院、韓國憲法法院等。違憲審查的內(nèi)容主要有法律、法規(guī)的合憲性，國家機(jī)關(guān)權(quán)限爭議，特定公職人員違憲事件，選舉爭議和受理憲法訴愿等。

　　我國憲法實(shí)施和監(jiān)督制度有自己的特點(diǎn)。根據(jù)1982年憲法的規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。因此，一切國家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人，既是憲法實(shí)施的主體，也是保障憲法實(shí)施的主體。但監(jiān)督憲法實(shí)施的主體是全國人大及其常委會(huì)。

　　根據(jù)憲法，全國人大有權(quán)撤銷全國人大常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?，有?quán)罷免國家領(lǐng)導(dǎo)人;全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷與憲法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例，有權(quán)監(jiān)督“一府兩院”的工作。根據(jù)《立法法》第八十七條，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。

　　黨中央高度重視憲法實(shí)施和監(jiān)督工作。2012年12月4日，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話指出，依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。全國人大及其常委會(huì)和國家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違憲違法行為。

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。十八屆四中全會(huì)決定提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

　　黨的十九屆二中全會(huì)指出，我們黨高度重視憲法在治國理政中的重要地位和作用，明確堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，把實(shí)施憲法擺在全面依法治國的突出位置，采取一系列有力措施加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督工作，為保證憲法實(shí)施提供了強(qiáng)有力的政治和制度保障。

　　全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。我國憲法監(jiān)督制度，體現(xiàn)了全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)、代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力的制度設(shè)計(jì)，符合我國國情和國家體制，在維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障憲法實(shí)施中必將發(fā)揮更加重要的作用。

　　備案審查工作是憲法監(jiān)督制度的重要著力點(diǎn)

　　全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施，主要是針對(duì)規(guī)范性文件和職務(wù)行為。而對(duì)規(guī)范性文件實(shí)行備案審查，是維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)、保障憲法法律實(shí)施、保證國家法制統(tǒng)一的重要制度安排。

　　實(shí)踐中，全國人大常委會(huì)法工委在全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，主要采取三種方式開展備案審查研究工作。

　　一是依申請(qǐng)進(jìn)行審查，即根據(jù)有關(guān)國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民依法書面提出的審查要求或?qū)彶榻ㄗh，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查。法工委對(duì)收到的審查建議逐一進(jìn)行認(rèn)真研究，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)存在與法律相抵觸或不適當(dāng)問題的，積極穩(wěn)妥作出處理。如根據(jù)2016年浙江省一位公民提出的審查建議，對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)在法律規(guī)定之外增設(shè)“扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍”的行政強(qiáng)制的問題進(jìn)行審查研究，經(jīng)與制定機(jī)關(guān)溝通，相關(guān)地方性法規(guī)已于2017年6月修改。

　　二是依職權(quán)進(jìn)行審查，即依據(jù)法律賦予的備案審查職權(quán)，主動(dòng)對(duì)報(bào)送全國人大常委會(huì)備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查研究。十二屆全國人大以來，共接收?qǐng)?bào)送備案的法規(guī)4778件。法工委對(duì)報(bào)送全國人大常委會(huì)備案的60件行政法規(guī)、128件司法解釋逐件進(jìn)行主動(dòng)審查研究。審查發(fā)現(xiàn)5件司法解釋存在與法律不一致或其他問題，及時(shí)研究提出處理意見。

　　三是有重點(diǎn)進(jìn)行專項(xiàng)審查，即為貫徹黨中央重大決策部署、配合重要法律修改、落實(shí)全國人大常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃，或回應(yīng)社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，有重點(diǎn)地對(duì)某類規(guī)范性文件開展集中審查。十二屆全國人大以來，針對(duì)部分地方出臺(tái)規(guī)定突破法律規(guī)定、損害法律尊嚴(yán)等問題，法工委多次開展專項(xiàng)審查。如2015年結(jié)合全國人大常委會(huì)三次打包修改法律取消或下放部分行政審批事項(xiàng)，對(duì)與法律修改內(nèi)容有關(guān)的107件地方性法規(guī)逐件進(jìn)行審查研究，督促地方人大常委會(huì)對(duì)30件與修改后的法律規(guī)定不一致的地方性法規(guī)及時(shí)作出修改。

　　全國人大常委會(huì)高度重視備案審查工作。2004年5月，全國人大常委會(huì)在法工委內(nèi)設(shè)立法規(guī)備案審查室，專門承擔(dān)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的具體審查研究工作，為全國人大常委會(huì)履行備案審查職責(zé)提供服務(wù)保障。十二屆全國人大以來，全國人大常委會(huì)將備案審查工作列入每年的工作要點(diǎn)和立法、監(jiān)督工作計(jì)劃，并加強(qiáng)備案審查制度建設(shè)，如2015年3月對(duì)立法法作出修改，對(duì)開展主動(dòng)審查、提出書面審查研究意見、向?qū)彶榻ㄗh人反饋、向社會(huì)公開等作出明確規(guī)定;2014年9月制定了《全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋的工作辦法》;2016年12月，制定了《全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程(試行)》等。

　　推進(jìn)合憲性審查工作

　　1982年憲法實(shí)施以來，我國法治建設(shè)邁出重大步伐，權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)有效實(shí)施，但保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全，全面依法治國任務(wù)依然繁重。

　　十九大提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。這對(duì)全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的工作提出了新的要求。

　　加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作，必須進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查，為推進(jìn)合憲性審查工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。法工委將會(huì)同全國人大專門委員會(huì)、常委會(huì)辦公廳和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)全國人大常委會(huì)工作部署，按照有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的要求，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作。

　　開展合憲性審查，是推進(jìn)全面依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，也是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。對(duì)于開展合憲性審查的機(jī)構(gòu)、方式、范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)，以及憲法解釋、合憲性意見征詢、憲法實(shí)施情況報(bào)告等有關(guān)制度和工作機(jī)制，都需要進(jìn)一步研究和落實(shí)。

　　合憲性審查是強(qiáng)化憲法監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威的必然要求和重要方式，而備案審查是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)。合憲性審查與備案審查，一是主體不同：前者為全國人大及其常委會(huì)，后者主要但不限于全國人大常委會(huì);二是對(duì)象不同，前者包括但不限于規(guī)范性文件;三是備案審查是事先審查，合憲性審查主要事先審查也可以是事后審查。但二者目標(biāo)是一致的，都是為了保證中央令行禁止，保障憲法法律實(shí)施，維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，保護(hù)公民合法權(quán)益。

　　把所有規(guī)范性文件納入審查范圍，如對(duì)報(bào)全國人大常委會(huì)備案的行政法規(guī)，報(bào)全國人大常委會(huì)備案的省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)備案的設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)備案的自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例;報(bào)全國人大常委會(huì)備案的“兩高”作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋等，在備案審查基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)合憲性審查工作。

　　隨著監(jiān)察法的制定，監(jiān)察委員會(huì)將履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán);對(duì)國家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)，應(yīng)納入合憲性審查的范圍。

　　加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查、推進(jìn)合憲性審查工作，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。如全國人大有權(quán)改變或撤銷常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?、常委?huì)批準(zhǔn)的違背憲法的自治條例和單行條例;全國人大常委會(huì)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，撤銷省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法的自治條例和單行條例。

　　加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查、推進(jìn)合憲性審查工作，要防止地方超越法定權(quán)限制定地方性法規(guī)，限制公民、組織的合法權(quán)利或增加公民或組織的義務(wù)、下位法違反上位法規(guī)定的情況的發(fā)生。

　　加強(qiáng)憲法監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作，需要加強(qiáng)合憲性審查制度建設(shè)，進(jìn)一步完善工作程序，根據(jù)需要適時(shí)將備案審查的內(nèi)部工作規(guī)則和程序性規(guī)定上升為法律規(guī)定，增強(qiáng)審查工作的透明度、社會(huì)公眾的參與性。

　　從備案審查到合憲性審查，相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)威有待強(qiáng)化。在全國人大常委會(huì)內(nèi)部，法工委與專門委員會(huì)和常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的有關(guān)工作職責(zé)，需進(jìn)一步整合，形成工作合力。可考慮在全國人民代表大會(huì)設(shè)立“憲法監(jiān)督委員會(huì)”，以增強(qiáng)合憲性審查的權(quán)威性。

　　可以預(yù)見，隨著合憲性審查工作的推進(jìn)，將強(qiáng)化憲法監(jiān)督制度，推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)良法善治和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

　　作者簡介：任進(jìn)，國家行政學(xué)院法學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師。