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　　從社會(huì)管理到社會(huì)治理

　　首先需要在概念上明確，傳統(tǒng)的社會(huì)管理指的是政府對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理和控制(management)，強(qiáng)調(diào)政府是公共管理的主體，社會(huì)是公共管理的對(duì)象，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的管控，因此，“善治”被理解為政府良政的結(jié)果。而上世紀(jì)90年代以來西方國(guó)家所討論的社會(huì)治理主要指的是社會(huì)對(duì)于社會(huì)事務(wù)的管理，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織乃至公民個(gè)體才是公共管理的主體，其主要表現(xiàn)形式不是政府管制，而是社會(huì)自治(social self-governance)。

　　事實(shí)上，一個(gè)現(xiàn)代化的治理形態(tài)必將是多元可變的(flexible)，而不是單一、固化的。有研究指出，將治理活動(dòng)僅僅寄托于政府本身是一件不理性甚至可以說是危險(xiǎn)的事情，其結(jié)果往往導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)的失衡。治理結(jié)構(gòu)的失衡“必然造成政府權(quán)力向各個(gè)領(lǐng)域無界限的延伸，干擾市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)育，破壞利益均衡，造成腐敗越演越烈、決策專橫隨意和中央要求有令不行等各種治理難題”。另一方面，盡管“無需政府的治理”(governance without government)是值得追求的，但是，大量的經(jīng)驗(yàn)也顯示，對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期置身于政府管控之下、其秩序的形成和維護(hù)對(duì)于政府權(quán)力具有高度依賴性的社會(huì)而言，完全排除“政府之手”的“社會(huì)自治”運(yùn)動(dòng)不僅不可能，而且甚至還有害，因?yàn)榕c這種運(yùn)動(dòng)相伴隨的結(jié)果通常不是“公地悲劇”式的“集體行動(dòng)困境”，就是叢林法則下的“黑社會(huì)化”。所以，一個(gè)有效的社會(huì)治理格局，一定是政府機(jī)制(政府是主體)、市場(chǎng)機(jī)制(企業(yè)是主體)、社會(huì)機(jī)制(社團(tuán)、社區(qū)、社工、社企是主體)三種機(jī)制多元共治的結(jié)果，而多元主體的“協(xié)商治理”或“協(xié)同治理”正是它的真諦。

　　總之，一個(gè)長(zhǎng)期習(xí)慣于依賴政府管理的社會(huì)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，必須做到如下幾條：(1)在觀念上要形成共識(shí)——“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”關(guān)系模式下的協(xié)同治理才是最優(yōu)目標(biāo);(2)在治理主體方面要明確社會(huì)主體角色——把治理對(duì)象變?yōu)橹卫碇黧w，為政府之外的其他社會(huì)主體的成長(zhǎng)發(fā)展提供空間;(3)在治理體系方面要推進(jìn)增加系統(tǒng)開放性的改革，建立廣泛包容和吸納非政府主體和非政府機(jī)制的制度;(4)同時(shí)，在治理機(jī)制方面要強(qiáng)化不同系統(tǒng)之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，賦予特定協(xié)調(diào)者和協(xié)調(diào)機(jī)制更大的協(xié)調(diào)功能。

　　中國(guó)政府的積極探索

　　從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代文明發(fā)展的方向，也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。自改革開放以來，中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)收入狀況的大幅度改變，中國(guó)社會(huì)矛盾和社會(huì)問題日益凸顯，其表現(xiàn)形式也在不斷改變。

　　在國(guó)家與社會(huì)的雙向互動(dòng)中，社會(huì)變化作為一種推進(jìn)力量，引發(fā)社會(huì)矛盾和社會(huì)問題，而國(guó)家治理作為一種反制力量，通過制度變革，不斷規(guī)制社會(huì)變化，吸納社會(huì)力量，以保持發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定。面對(duì)上述這些隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和問題，中國(guó)政府大概做出了如下幾個(gè)方面的積極反應(yīng)：

　　第一，政府管理導(dǎo)向的改革。有許多社會(huì)抗?fàn)幨录怯捎谡芾聿簧?、?zhí)法不當(dāng)而造成的，為了降低由此引發(fā)群體性社會(huì)抗?fàn)幍目赡苄?，政府自身做了大量改革，這些改革可以分為幾種類型：

　　(1)結(jié)構(gòu)性改革：加強(qiáng)基層管理，成立專門的機(jī)構(gòu)解決專門的問題。如建立信訪部門，“大接訪”大調(diào)解;建立健全綜治委、城管、應(yīng)急辦等機(jī)構(gòu)，建立網(wǎng)格化社區(qū)管理，“雙聯(lián)戶”制度等等，保證便民管理體系的有效運(yùn)行。

　　(2)功能性改革：構(gòu)建服務(wù)型政府，強(qiáng)化公共服務(wù)，完善公共教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的服務(wù)，同時(shí)強(qiáng)化政府的應(yīng)急處理能力。

　　(3)程序性改革：以法治政府為目標(biāo)，規(guī)范執(zhí)法行為;實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)、政務(wù)信息公開;上級(jí)官員主動(dòng)下訪，解決基層民眾上訪事務(wù);推進(jìn)協(xié)商民主，完善社會(huì)協(xié)商機(jī)制以化解社會(huì)矛盾。

　　第二，政府服務(wù)導(dǎo)向的改革。有許多群體性抗?fàn)幨录堑讓哟蟊娨蜷L(zhǎng)期不滿于公共服務(wù)不足、社會(huì)分配不公造成官民關(guān)系緊張而引起或蔓延開來的，因此，盡快補(bǔ)上公共服務(wù)短板，加強(qiáng)政府二次分配是政府這些年努力的方向。政府落實(shí)扶貧救困計(jì)劃，推進(jìn)民生事務(wù)的改革，在關(guān)系百姓日常生活的民政、公安、戶籍、工商、稅務(wù)等領(lǐng)域積極開展有效的便民服務(wù)。政府也投入大量經(jīng)費(fèi)，用于鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生站、公共電視網(wǎng)等公共設(shè)施的改進(jìn)，并大力推進(jìn)村容村貌整治、文化下鄉(xiāng)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等工程。

　　第三，社會(huì)自治導(dǎo)向的改革。政府放松管制，給社會(huì)和民間生活以更大的活動(dòng)空間，是社會(huì)組織和個(gè)人獨(dú)立自主、實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治的重要條件。社會(huì)組織和個(gè)人積極參與管理過程，不僅能夠有效降低群體性沖突事件的發(fā)生概率，也能改善政府公共管理和公共服務(wù)的績(jī)效。中國(guó)政府這些年積極推進(jìn)居民自治、村民自治，并且從開始注重選舉以及對(duì)選舉的監(jiān)管，逐漸轉(zhuǎn)向注重依靠村規(guī)民約、基層事務(wù)公開、重大事務(wù)集體決策、黨員責(zé)任制、居民承包制等形式保障基層民眾民主管理和民主監(jiān)督的基層治理。

　　第四，協(xié)同治理導(dǎo)向的改革。從“善治”理論的學(xué)術(shù)語義來看，國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同治理，即“公共治理”，是治理的理想模式，由它所能引出的積極的政策性結(jié)論是：不僅要保持政府內(nèi)部機(jī)制的協(xié)調(diào)性，還必須保持政府機(jī)制與非政府機(jī)制(權(quán)力和權(quán)利)的協(xié)調(diào)性。謀求政府與社會(huì)的合作，讓主要的利益相關(guān)者共同參與，保證公共選擇和公共博弈的有效性，增強(qiáng)政府與民間的互動(dòng)性，將有效的政府機(jī)制和有效的社會(huì)機(jī)制結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方共管共治，這是協(xié)同治理的基礎(chǔ)。

　　社會(huì)治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)

　　社會(huì)治理是一個(gè)綜合性的過程，主要包括四個(gè)方面的問題或要素：誰來治理?治理什么?如何治理?憑什么治理?其中，“誰來治理”主要討論的是社會(huì)治理的主體問題;“治理什么”主要回答的是社會(huì)治理的對(duì)象;“如何治理”主要指的是社會(huì)治理主體采取什么樣的方式來治理社會(huì);“憑什么治理”主要涉及治理主體憑借什么樣的工具和手段來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，通常指的是法律、行政、文化、意識(shí)形態(tài)、制度以及人力、物力、網(wǎng)絡(luò)、國(guó)家暴力機(jī)器等力量和手段，這些力量和手段通?？梢苑譃?ldquo;柔性”和“剛性”兩種，屬于社會(huì)治理的基礎(chǔ)性構(gòu)建要素。

　　十多年來，中國(guó)地方政府本著改善社會(huì)治理的目標(biāo)，推出了圍繞上述治理要素的創(chuàng)新性改革，特別是那些率先實(shí)行改革開放、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，如浙江、廣東、福建、上海等地，政府更加熱衷于社會(huì)治理的創(chuàng)新，進(jìn)行了許多實(shí)驗(yàn)性探索，這些探索可以在一定程度反映社會(huì)治理中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的特點(diǎn)。

　　第一，努力打造社會(huì)協(xié)同治理格局。中國(guó)的社會(huì)治理努力追求這樣的目標(biāo)：一個(gè)富有領(lǐng)導(dǎo)力的政黨憑借其不斷的創(chuàng)新能力引領(lǐng)社會(huì);一個(gè)有效的政府提供足夠的制度供給和信用保障;所有企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織不僅追求自身利益的最大化，還要具有社會(huì)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)和貢獻(xiàn);每個(gè)公民應(yīng)當(dāng)通過社會(huì)組織參與到社會(huì)生活、社會(huì)管理以及社會(huì)公益活動(dòng)中來，貢獻(xiàn)自己的愛心。

　　第二，充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用。政黨就是密切聯(lián)系群眾的組織，它在社會(huì)治理中發(fā)揮的主要作用在于：(1)政策動(dòng)議，利用執(zhí)政權(quán)力，推動(dòng)社會(huì)治理政策的產(chǎn)生和實(shí)施;(2)組織動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)組織全覆蓋;(3)行動(dòng)引領(lǐng)：通過黨員責(zé)任制等形式，保證社會(huì)治理行動(dòng)的有效實(shí)施。

　　第三，以發(fā)展公益組織和公益事業(yè)抑制公害事務(wù)。以公益化公害，以公益治公害，這是中國(guó)社會(huì)治理中一條重要的經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)治理中如何打破集體行動(dòng)困境?各地政府的普遍做法是，培育和支持民間公益領(lǐng)袖，鼓勵(lì)他們創(chuàng)設(shè)公益組織，然后吸納其組織加入社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)。

　　第四，在基層社會(huì)普遍推廣網(wǎng)格化管理，打破社會(huì)事務(wù)中的“破窗效應(yīng)”。社會(huì)治理的對(duì)象是各種社會(huì)問題，而這些問題之所以成為社會(huì)的麻煩，就是因?yàn)樽畛醯膫€(gè)別失范行為沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并得到及時(shí)矯正，從而形成“破窗效應(yīng)”。因此，社會(huì)治理的關(guān)鍵之一就是及時(shí)維修“破窗”，使之不至于釀成普遍的管理危機(jī)。近年來，中國(guó)各地政府普遍推廣網(wǎng)格化管理，這在很大程度上彌補(bǔ)了既有體系的功能不足。

　　第五，推進(jìn)社會(huì)事務(wù)管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化，為協(xié)同治理提供硬件平臺(tái)。信息化和網(wǎng)絡(luò)化是改善社會(huì)治理與公共服務(wù)績(jī)效的有效手段。近年來，各級(jí)政府加大信息化和網(wǎng)絡(luò)化投入，消除信息“孤島”狀況，努力在基層事務(wù)管理中實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化信息化管理。

　　第六，以問題為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)治理方式全面創(chuàng)新。針對(duì)不同類型、不同性質(zhì)、不同層級(jí)的社會(huì)事務(wù)，采用不同的治理方式，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的前提。針對(duì)政府傳統(tǒng)管理模式應(yīng)對(duì)社會(huì)需求和變化的種種低效、失靈困境，中央政府提出建設(shè)“服務(wù)型政府”和“法治政府”的目標(biāo)和要求，以推進(jìn)市場(chǎng)化、法治化、民主化、社會(huì)化進(jìn)程來改善社會(huì)治理。各級(jí)地方政府也積極謀求治理方式創(chuàng)新，形成了許多值得推廣的經(jīng)驗(yàn)。歸納起來，各地治理方式創(chuàng)新的主要途徑包括：(1)通過規(guī)范政策標(biāo)準(zhǔn)和政府行為來改善社會(huì)治理;(2)通過改善公共服務(wù)(加大公共投入，推行政府購(gòu)買等)來改善社會(huì)治理;(3)通過制度供給創(chuàng)新來改善社會(huì)治理;(4)通過信息公開和程序透明來改善社會(huì)治理;(5)通過提高法治執(zhí)行力來改善社會(huì)治理;(6)通過疏通民意表達(dá)渠道、吸納公民參與來改善社會(huì)治理;(7)通過矛盾調(diào)解和扶貧濟(jì)困的政策創(chuàng)新來改善社會(huì)治理。在法治化、民主化、社會(huì)化、市場(chǎng)化治理方式創(chuàng)新方面，浙江省寧波市提供了較為完整的案例。

　　總體來看，中國(guó)各級(jí)政府全力推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，一方面開發(fā)既有的正式制度和機(jī)制的潛力，讓政黨、政府等國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以及傳統(tǒng)的群團(tuán)組織發(fā)揮新的機(jī)能;另一方面，激活企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)的功能，讓它們?cè)谏鐣?huì)治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，鼓勵(lì)公民組織起來，加入各種公益性、權(quán)益性、興趣性社團(tuán)組織，實(shí)現(xiàn)“組織全覆蓋”，保障公民有序參與。

　　結(jié)語

　　通過上文的分析說明可以看到，社會(huì)治理的中國(guó)實(shí)踐確實(shí)與其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)有所不同。中國(guó)的社會(huì)治理并非以削弱黨和政府原有的強(qiáng)大自主性與資源動(dòng)員能力為前提，而是在堅(jiān)持共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的原則和策略下，以“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)”為最優(yōu)目標(biāo)模式，其特色性正如官方的標(biāo)準(zhǔn)表述：黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與，法治保障。

　　社會(huì)治理的核心問題無非兩個(gè)：一個(gè)是“公益”事業(yè)如何促進(jìn)，另一個(gè)是“公害”事務(wù)如何治理。“公益”促進(jìn)的核心問題是如何形成激勵(lì)機(jī)制，把各種社會(huì)力量組織和動(dòng)員起來，打破集體行動(dòng)困境，讓社會(huì)成員形成正向的社會(huì)合力。“公害”治理的關(guān)鍵是如何落實(shí)責(zé)任制，以便“及時(shí)發(fā)現(xiàn)”、“及時(shí)矯正”和“及時(shí)懲治”，防止“破窗效應(yīng)”。無論是政黨領(lǐng)導(dǎo)，還是政府主導(dǎo)，抑或是社會(huì)推動(dòng)，誰能解決好這兩個(gè)問題，誰就是能抓老鼠的“好貓”。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示，“政府之手”、“市場(chǎng)之手”、“社會(huì)之手”齊抓共管是非常必要的。